CC BY
212
Бизнес в законе
5’2014
12. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
12.1. ВЫЯВЛЕНИЕ И АНАЛИЗ НЕДОСТАТКОВ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ МОДЕЛИ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В ЭЛЕКТРОННОЙ ФОРМЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОСНОВЕ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИХ КАРТ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ1
Андреева Елена Викторовна, помощник руководителя по правовым вопросам
Место работы: ООО «Эркон-НН»
Негородов Виталий Станиславович, кандидат экономических наук, заведующий исследовательским сектором Место работы: Центр ИТ-исследований и экспертизы РАНХиГС при Президенте РФ
Аннотация: В статье рассмотрена система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), выделены ее роль и функции. Автор отмечает негативные аспекты межведомственного взаимодействия на основе технологических карт.
Ключевые слова: межведомственное информационное взаимодействие, услуга, электронная форма, технологическая карта, система
IDENTIFICATION AND ANALYSIS OF PROBLEMS IN THE PRIOR INTER-AGENCY INFORMATION TO DELIVER PUBLIC E-SERVICES IN THE RUSSIAN FEDERATION BASED ON THE TECHNOLOGICAL MAP OF INTERAGENCY COOPERATION
Andreyeva Elena V., the assistant administrator on legal questions
Work place: JSC Erkon-NN
Negorodov Vitaly S., PhD in Economy, manager of research sector
1 Научная публикация подготовлена в рамках Государственного задания РАНХиГС при Президенте Российской Федерации на 2014 год.
Work place: The center of IT researches and examination of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA)
Annotation: In this paper we consider a system of interdepartmental electronic interaction (SIEI), highlighted role and functions. The author points out the negative aspects of interagency cooperation on the basis of flow charts.
Keywords: inter-agency information interaction, service, electronic form, routing, system
Для того, чтобы органы публичной власти смогли организовать предоставление государственных и муниципальных услуг, не требуя с потребителей документов и информации, которые уже имеются в распоряжении властных органов, им необходимо наладить межведомственное взаимодействие по обмену соответствующими данными. Такие обмены данными должны осуществляться в электронной форме - с использованием специально созданной для этих целей федеральной Единой системы электронного межведомственного взаимодействия, к которой подключаются аналогичные региональные и муниципальные системы.
Система межведомственного электронного взаимодействия (сокращенно - СМЭВ) это федеральная государственная информационная система, предназначенная для организации информационного взаимодействия между информационными системами участников СМЭВ в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме.
Целью создания СМЭВ является повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций за счет использования общих информационных ресурсов, уменьшения времени на поиск, обработку и представление информации в электронной форме.
Базовым документом для сферы СМЭв является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [2], который закрепляет принципы и механизмы взаимодействия между органами власти и обществом при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Основным документом, определяющим цели и участников СМЭВ, является Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 года № 697 [3].
В настоящее время формат электронного межведомственного запроса определяется так называемой технологической картой межведомственного взаимодействия (далее - ТКМВ). По сути, ТКМВ - алгоритм обмена данными при направлении межведомственного запроса одним ведомством другому. Соответственно технологические карты готовятся совместно: ведомство, которое запрашивает данные (потребитель данных), описывает состав необходимой информации, а ведомство, которое предоставляет данные (поставщик данных), указывает, какую информацию и из каких источников будет предоставлять.
Однако в рамках существующей модели межведомственного информационного взаимодействия в электронной форме в РФ на основе технологических карт
186
Андреева Е. В., Негородов В. С.
ВЫЯВЛЕНИЕ И АНАЛИЗ НЕДОСТАТКОВ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ МОДЕЛИ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
межведомственного взаимодействия имеются определенные проблемы, связанные, прежде всего, с неопределенностью правового статуса самих технологических карт межведомственного взаимодействия, а также с отсутствием правовых механизмов обеспечения актуальности согласованных технологических карт.
Проанализируем обозначенные проблемы подробнее.
1. Неопределенность правового статуса технологических карт межведомственного взаимодействия в системе межведомственного информационного взаимодействия. Несмотря на то, что Правительством Российской Федерации издано Постановление от 28.12.2011 № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» (далее - Постановление Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184) [4], вводящееся в правовое поле само понятие технологической карты межведомственного взаимодействия, в настоящее время правовой статус технологических карт межведомственного взаимодействия остается в значительной мере неопределенным, что порождает сложности в организации единообразной и завершенной системы межведомственного информационного взаимодействия, так как в организации такого взаимодействия технологические карты межведомственного взаимодействия являются одним из оснований.
В настоящее время Постановление Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 следующим образом определяет процедуру создания технологической карты межведомственного взаимодействия:
Получатели информации для каждой государственной услуги в соответствии с методическими рекомендациями по организации и обеспечению перехода получателей информации на межведомственное взаимодействие, разработанными Министерством экономического развития Российской Федерации, разрабатывают технологическую карту межведомственного взаимодействия, в которой определяют перечень документов (сведений), необходимых для оказания государственной услуги, которые находятся в распоряжении других федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги и перечень таких органов, а также перечень межведомственных запросов и состав запрашиваемых в них сведений в отношении каждого обладателя информации. При формировании межведомственного запроса используются идентификаторы, определяемые в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 сентября 2012 г. № 928 «О базовых государственных информационных ресурсах» [1], а также наименования документов (сведений) в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок подготовки и предоставления соответствующих документов (сведений) обладателями информации.
Подготовленный получателем информации проект технологической карты направляется на согласование каждому обладателю информации, указанному в проекте технологической карты, за исключением органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления либо подведомственных им организаций, участвующих в предоставлении получателем информации государственных услуг, для которых согласование проекта технологической карты проводят федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормативноправовое регулирование в сфере ведения, в рамках которой предоставляется государственная услуга. Обладатели информации и федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормативноправовое регулирование в сфере ведения, в рамках которой предоставляется государственная услуга, в течение 5 рабочих дней со дня поступления к ним проекта технологической карты обязаны согласовать его либо отказать в согласовании со ссылкой на нормативный правовой акт, несоответствие которому явилось причиной отказа в согласовании.
При наличии разногласий получатель информации вправе обратиться в Правительственную комиссию по внедрению информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности для рассмотрения вопроса и принятия решения на заседании подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг при Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления;
Согласованный проект технологической карты направляется в Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации для проверки его соответствия разработанным этими органами методическим рекомендациям. Проверка проводится в течение 3 рабочих дней со дня поступления проекта технологической карты, и ее результаты оформляются в виде заключений. В случае отрицательных заключений проект технологической карты возвращается на доработку получателю информации.
Согласованный проект технологической карты с положительными заключениями подлежит направлению в Комиссию для рассмотрения на заседании подкомиссии. Технологическая карта в случае ее одобрения на заседании подкомиссии считается принятой.
Одобренная технологическая карта направляется получателем информации в течение 1 рабочего дня в Министерство экономического развития Российской Федерации, которое обеспечивает ее размещение на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Таким образом, Постановлением Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184, в целом, придается юридическое значение процедуре разработки технологических карт межведомственного взаимодействия, содержащейся в Методологии обеспечения перехода федеральных органов исполнительной власти на межведомственное взаимодействие при предоставлении государственных услуг. Однако юридический статус самой технологической карты межведомственного взаимодействия при этом остается неопределенным -из положений Постановления Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 не ясно, чем является технологическая карта межведомственного взаимодействия в юридическом смысле.
187
Бизнес в законе
5’2014
Технологическая карта межведомственного взаимодействия не является межведомственным соглашением о взаимодействии, не является приложением к нормативному правому акту (например, административному регламенту предоставления государственной услуги), не является распоряжением вышестоящего органа. Более того, форма технологической карты межведомственного взаимодействия и порядок её заполнения не утверждены никаким правовым актом, а лишь Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, что так же не позволяет говорить о стабильном положении идеи технологических карт межведомственного взаимодействия в системе организации предоставления государственных услуг.
В силу указанных причин в настоящее время технологические карты межведомственного взаимодействия, de facto являющиеся основой для проектирования межведомственного информационного взаимодействия, не имеют внятного правового статуса, что препятствует организации контроля за исполнением содержания технологических карт межведомственного взаимодействия, так как в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 указывается лишь, что на основе технологических карт межведомственного взаимодействия обладатели информации разрабатывают электронные сервисы предоставления документов (сведений) в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также с учетом форматов предоставления сведений. Однако в соответствии с тем же Постановлением Правительства РФ, непосредственно межведомственное взаимодействие осуществляется на основе административных регламентов предоставления государственных услуг, а при их отсутствии и до принятия административных регламентов - в соответствии с другими нормативными актами, регламентирующими процедуры предоставления государственной услуги. При этом реальный межведомственный информационный обмен может идти и не в соответствии с содержанием конкретной технологической карты межведомственного взаимодействия, если это удобно обоим участником соответствующего информационного взаимодействия. Не редки также и случаи, когда указанный в ранее утвержденной ТКМВ порядок информационного обмена частично не соответствует по своему содержанию требованиям Постановления Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 (в частности, в части наименований документов и сведений, а так же в несоответствующем составе межведомственных запросов или ответов на них), что в ситуации правовой неопределенности положения технологических карт межведомственного взаимодействия приводит к дополнительным сложностям при организации единообразного межведомственного информационного обмена.
2. Отсутствие правовых механизмов обеспечения актуальности согласованных технологических карт межведомственного взаимодействия. Выше была описана процедура по разработке и утверждению технологических карт межведомственного взаимодействия, содержащаяся в Постановлении Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184. В данном Постановлении Правительства РФ так же содержится указание на то,
что «внесение изменений в технологические карты осуществляется получателем информации в порядке, установленном настоящими Правилами для разработки, согласования и принятия проектов технологических карт» (п. 12). Кроме того, тем же постановлением Правительства РФ устанавливается, что «получатели информации обеспечивают достоверность и актуальность технологических карт» (п. 10), однако в нем не прописана система контроля за обеспечением получателями информации актуальности технологических карт межведомственного взаимодействия.
Таким образом, хотя Постановлением Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 и утвержден порядок внесения изменений в технологические карты межведомственного взаимодействия и дано указание на необходимость поддержания технологических карт межведомственного взаимодействия в актуальном состоянии, однако ни указанное Постановление Правительства РФ, ни какой-либо иной нормативный правовой акт не содержит правовых механизмов по контролю за актуальностью содержания технологических карт межведомственного взаимодействия.
Между тем, комплекс нормативных правовых актов, так или иначе влияющий на порядок предоставления государственных услуг, на состав межведомственного информационного обмена при предоставлении той или иной государственной услуги, не является статичным. Соответственно, все изменения, так или иначе влияющие на состав сведений, содержащихся в технологических картах межведомственного взаимодействия, должны быть отражены в технологических картах межведомственного взаимодействия.
Однако на практике, в отсутствие механизмов по контролю над содержанием технологических карт межведомственного взаимодействия после их утверждения Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, нельзя сделать вывод о полном соответствии содержания технологических карт межведомственного взаимодействия комплексу нормативных правовых актов, регулирующих предоставления государственных услуг. Более того, в силу относительной сложности и объёмности процедуры внесения изменений в ТКМВ (дублирующей процедуру разработки и утверждения технологических карт) ведомства не имеют реальных стимулов к актуализации технологических карт межведомственного взаимодействия, в отличие от актуализации фактического порядка межведомственного информационного взаимодействия, в соответствии с которым и происходит реальный информационный обмен при предоставлении конкретных государственных услуг в электронном виде.
Таким образом, в настоящее время межведомственное информационное взаимодействие, несмотря на положительный эффект от его введения, сталкивается с большим количеством проблем. Среди таких проблем особенно выделяются: неопределенность правового статуса технологических карт межведомственного взаимодействия и низкий контроль за поддержанием их актуальности.
Возможно, в перспективе предпочтительным представляется переход на новую модель межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных услуг в электронной форме, основанную не на технологических картах (т.е. взаимодействии типа «точка-точка»), а на реестре межведомственных взаи-
188
Андреева Е. В., Негородов В. С.
ВЫЯВЛЕНИЕ И АНАЛИЗ НЕДОСТАТКОВ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ МОДЕЛИ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
модействий в рамках интеграции информационных систем, обеспечивающих учёт сведений, необходимых для организации корректного межведомственного информационного взаимодействия.
Список литературы:
1. О базовых государственных информационных ресурсах: Постановление Правительства РФ от 14.09.2012 г. № 928 (ред. от 21.07.2014) // Собр. законодательства РФ. - 2012. -№ 39. Ст. 5269; 2014. - № 30 (часть II). - Ст. 4318.
2. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собр. законодательства РФ. -2010. № 31. Ст. 4179; 2014. - № 30 (Часть I). - Ст. 4264.
3. О единой системе межведомственного электронного взаимодействия: Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 г. № 697 (ред. от 09.10. 2014) // Собр. законодательства РФ. - 2010. - №38. - Ст. 4823.
4. О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде: Постановление Правительства РФ от 28.12.2011 г. № 1184 (ред. от 22.11.2013) // Собр. законодательства РФ. - 2012. - №1. Ст. 199; 2013. - №48. - Ст. 6259.
Reference list:
1. About basic state information resources: The resolution of the Russian Federation Government. 14.09.2012 No. 928 (an edition of 21.07.2014)// Legislations collection of the Russian Federation. - 2012. - No. 39. Art. 5269; 2014. - No. 30 (part II). - St. 4318.
2. About the organization of providing the state and municipal services: The federal law on 27.07.2010 No. 210-FZ (an edition of 21.07.2014)// Legislations collection of the Russian Federation. - 2010. No. 31. Art. 4179; 2014. - No. 30 (Part I). - St. 4264.
3. About uniform system of interdepartmental electronic interaction: The resolution of the Government of the Russian Federation of 08.09.2010 No. 697 (an edition of 09.10. 2014)// Legislations collection of the Russian Federation. - 2010. - No. 38. -St. 4823.
4. About measures for ensuring transition of federal executive authorities and bodies of the state off-budget funds on interdepartmental information exchange in electronic form: The resolution of the Government of the Russian Federation of 28.12.2011 No. 1184 (an edition of 22.11.2013)// Legislations collection of the Russian Federation. - 2012. - No. 1. Art. 199; 2013. - No. 48. - St. 6259.
ханизмы взаимодействия между органами власти и обществом при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Основным документом, определяющим цели и участников СМЭВ, является Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 года № 697.
Авторы указывают, что в настоящее время формат электронного межведомственного запроса определяется, так называемой, технологической картой межведомственного взаимодействия. Соответственно технологические карты готовятся совместно: ведомство, которое запрашивает данные (потребитель данных), описывает состав необходимой информации, а ведомство, которое предоставляет данные (поставщик данных), указывает, какую информацию и из каких источников будет предоставлять. Однако в рамках существующей модели межведомственного информационного взаимодействия в электронной форме в РФ на основе технологических карт межведомственного взаимодействия имеются определенные проблемы, которые систематизируются авторами следующим образом: неопределенность правового статуса технологических карт межведомственного взаимодействия в системе межведомственного информационного взаимодействия и отсутствие правовых механизмов обеспечения актуальности согласованных технологических карт межведомственного взаимодействия. Авторы убеждены, что в перспективе, предпочтительным представляется переход на новую модель межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных услуг в электронной форме, основанную не на технологических картах (т.е. взаимодействии типа «точка-точка»), а на реестре межведомственных взаимодействий в рамках интеграции информационных систем, обеспечивающих учёт сведений, необходимых для организации корректного межведомственного информационного взаимодействия.
Представленная Андреевой Еленой Викторовной и Негородовым Виталием Станиславовичем совместная статья соответствует основным требованиям, предъявляемым к научным статьям, рекомендуемых к публикации в журналах, входящих в перечень рецензируемых журналов ВАК.
кандидат юридических наук, доцент кафедры
международного права и международных отношений
МГУУ Правительства Москвы
Булгакова О. А.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Андреевой Елены Викторовны, помощника руководителя по правовым вопросам ООО «Эркон-НН» и Негоро-дова Виталия Станиславовича, кандидата экономических наук, заведующнго исследовательским сектором Центра ИТ-исследований и экспертизы РАНХиГС при Президенте РФ. Выявление и анализ недостатков существующей модели межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении государственных услуг в электронной форме в Российской Федерации на основе технологических карт межведомственного взаимодействия Данная статья подготовлена в рамках Государственного задания РАНХиГС при Президенте Российской Федерации на 2014 год и содержит рассмотрение системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) с выделением ее роли и функций, в ходе которого авторы отмечают негативные аспекты межведомственного взаимодействия на основе технологических карт. Базовым документом для сферы СМЭВ является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который закрепляет принципы и ме-
189
