CC BY
32
Д.Б. Тев
ВЫСОКОПОСТАВЛЕННЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТОРЫ: ОСОБЕННОСТИ КАРЬЕРЫ ПОСЛЕ УХОДА С ДОЛЖНОСТИ
Статья посвящена результатам исследования профессиональной карьеры высокопоставленных региональных чиновников после ухода с должности. Объектом исследования, охватившего все субъекты РФ, стал высший, непосредственно примыкающий к губернаторам слой региональной административной элиты, включающий вице-губернаторов, председателей и заместителей председателей правительств, вице-президентов, которые покинули свои должности в период с 2000 по 2012 г. Эмпирической основой исследования стала биографическая база данных, включающая сведения о профессиональном пути 1250 таких персон. Автор приходит к выводу, что при всем разнообразии карьерных путей доминирующими тенденциями являются продолжение работы в административной сфере (профессионализация) и переход в экономические структуры, обычно на ключевые позиции. В целом отмечается, что хотя иногда бывшие вице-губернаторы оказываются на довольно скромных должностях, обычно они занимают руководящие, чаще всего ключевые позиции в различных организациях и во многих случаях сохраняют принадлежность к властным элитам разного уровня и функциональной специализации.
По мнению автора, карьерные пути бывших высокопоставленных региональных чиновников могут служить формой выражения и средством закрепления отношений, складывающихся между различными властными структурами и элитами. В частности, переход отставных региональных чиновников на ключевые посты в законодательные собрания, органы муниципальной власти и бизнес во многих случаях отражает и усиливает зависимость этих структур от региональной администрации. Впрочем, одновременно такое рекрутирование расширяет их лоббистские возможности в отношении исполнительной власти региона. Словом, посредством карьерных переходов чиновников могут создаваться сети влияния и контроля, связывающие региональную административную элиту с другими властными группами.
Ключевые слова: региональная элита, вице-губернаторы, карьера, администрация, бизнес.
Тев Денис Борисович — кандидат социологических наук, старший научный сотрудник, Социологический институт РАН ([email protected]).
Tev Denis — Candidate of Sciences (Sociology), Senior Researcher, Sociological Institute, Russian Academy of Sciences ([email protected]).
Характер карьер членов административной элиты (как и других элитных персон) представляет интерес во многом потому, что служит важным показателем структуры социальной и политической власти данного общества, специфики взаимоотношений его властных групп и институтов. В этом смысле значимым предметом исследования являются не только карьерные траектории, предшествующие вхождению в элитную административную должность, но и профессиональная судьба высокопоставленных чиновников после отставки.
Как показывают зарубежные исследования элит общенационального уровня, существуют значительные межстрановые различия в карьерах высшего чиновничества. Так, для США характерен феномен «вращающейся двери»: элитные персоны в ходе своей карьеры неоднократно перемещаются между частным, прежде всего экономическим, сектором и публичной администрацией. Как отмечает Р. Патнэм, правительственные должности «типично заполняются мужчинами и женщинами из промышленности, торговли, образования. Когда одна администрация сменяет другую, многие чиновники возвращаются к своим частным работам, чтобы затем снова появиться в Вашингтоне, когда их партия вернет себе власть» (Putnam 1976: 48). О широкой распространенности рекрутирования американских чиновников из бизнеса и их переходов после отставки в руководство крупных корпораций свидетельствует ряд исследований (Dye, Pickering 1974; Freitag 1975; Kerbo, Fave 1975; Anker, Seybold, Schwartz 1987: 103—105; Domhoff 2006: 165—171). Такой интенсивный обмен кадрами является важным показателем и одновременно предпосылкой существования в США сплоченной властной элиты (Freitag 1975: 137—139, 151).
Противоположная ситуация наблюдается в таких странах, как Германия и Италия, где для административной элиты (как и для ведущих бизнесменов) характерна высокая степень профессионализации. С точки зрения карьер функциональные элитные группы обособлены, изолированы друг от друга; межсекторная мобильность элитных персон находится на низком уровне (в частности, уход отставных чиновников в бизнес — редкое явление), хотя в последнее время несколько возросла (Hartmann 2010: 303—305, 307; Scheuch 2003: 107; Hoffmann-Lange 2001: 205; Cassese 1999: 58; Cotta, Verzichelli 2003: 127).
Наконец, особое, так сказать, промежуточное положение занимают такие страны, как Франция и Япония. Административная элита здесь состоит в основном из профессиональных государственных служащих и редко рекрутируется из частного сектора, включая бизнес. Однако переходы администраторов, обычно после многолетней государственной службы (хотя в последнее время ранние отставки участились) в руководство крупных корпораций и предпринимательских ассоциаций (а также в политическую сферу), напротив, весьма распространены. Во Франции это явление получило название «пантуфляж» (Rouban 1999; Wilson 1990: 141; Mitchell 1997: 118; Hartmann 2007: 65; Hartmann 2010: 294-295), в Японии — «амакудари» (Johnson 1974; Calder 1989; Kerbo, McKinstry 1995: 89-95; Schaede 1995). Преобладающий однонаправленный паттерн карьерного движения элит отражает ведущую роль бюрократии во взаимоотношениях с бизнесом в этих странах, для которых исторически было характерно активное вмешательство государства в экономику («дирижизм» —
во Франции, «административное руководство» — в Японии), правда, существенно ослабшее в последние десятилетия.
В России исследования административной элиты федерального и регионального уровней показали, что карьерам высокопоставленных чиновников присуща высокая степень профессионализации: административный аппарат является важнейшим бассейном их рекрутирования, но вместе тем заметна и плутократическая тенденция: некоторая часть администраторов обладает опытом работы на ключевых постах в бизнесе (Ншкеу 2008; Воронкова, Сидорова, Крыштановская 2011; Быстрова 2012; Тев 2010). Что касается профессиональной судьбы чиновников после отставки, то руководители федерального уровня активно перемещаются на ключевые должности в экономические структуры, а также переходят в органы представительной власти и в академическую сферу (Ншкеу 2010; Крыштановская 2003: 33—39; 2005: 174—216). Однако вопрос о том, какова карьера чиновников регионального уровня после ухода с должности, остается малоизученным, хотя и освещается в ряде публикаций (Куда уходили... 2010; Судьбы бывших... 2012; Буравцева 2013). Восполнить этот пробел призвано исследование, результаты которого изложены в статье.
Объектом данного исследования, охватившего все субъекты РФ, стал высший, непосредственно примыкающий к главам регионов слой административной элиты. Это вице-губернаторы, заместители губернаторов, председатели правительств (если этот пост не занимает сам глава региона) и их заместители, вице-президенты, которые покидали свои должности в период с 2000 по 2012 г. Для краткости далее в статье все они будут условно именоваться вице-губернаторами. Сбор эмпирического материала проходил в два этапа. Сначала на основе сообщений ленты новостей Яндекса, а также ряда других источников* во всех субъектах РФ были выявлены вице-губернаторы, которые ушли с должности в 2000—2012 гг. Затем собиралась биографическая информация об этих чиновниках, включая сведения о профессиональном (карьерном) пути. В итоге была создана биографическая база данных, содержащая, в частности, информацию (хотя нередко довольно фрагментарную) о работе 1250 вице-губернаторов после ухода с должности**. Поскольку некоторые из них неоднократно занимали этот пост и переходили с него на другую работу, число таких карьерных переходов (1298), являющихся единицами анализа, оказалось больше числа персон.
В ходе исследования были выявлены четыре основные сферы, в которых трудились вице-губернаторы после ухода с должности: административная, политическая, экономическая и научно-образовательная. Ниже будет подробно рассмотрена работа бывших вице-губернаторов в каждой из них, причем ак-
* В частности, одним из важных источников информации о бывших вице-губернаторах послужили списки составов правительств и администраций субъектов РФ (на 2002—2003 гг.), опубликованные на сайте информационного агентства «Regnum». См., напр.: (Свердловская область. 2003).
** Это, конечно, не исчерпывает генеральной совокупности, объем которой (общее число вице-губернаторов, ушедших с должности в указанный период) неизвестен.
цент будет делаться главным образом на общих тенденциях, а не на региональных особенностях.
Работа бывших вице-губернаторов в административной сфере: основные характеристики
Для вице-губернаторов как чиновников работа в административных структурах является, вероятно, самым естественным, вписывающимся в логику профессионализации путем продолжения карьеры после ухода со своего поста. И действительно, у относительного большинства (почти 40 %) из них первая известная должность после отставки была административной, а вообще административный опыт в ходе последующей карьеры имела без малого половина. В принципе возможны различные варианты продолжения административной карьеры после ухода с должности вице-губернатора: остаться работать в администрации того же региона на другой позиции, трудоустроиться в администрацию другого субъекта федерации, перейти в структуры власти федерального или муниципального уровня.
Таблица 1
Работа бывших вице-губернаторов в администрации того же региона, в %
Первая известная должность после ухода с поста вице-губернатора
Губернатор Руководитель структурного подразделения администрации (министерства, комитета, представительства и пр.) Советник, помощник губернатора
1 14 5
Как показывает таблица 1, некоторые вице-губернаторы, уйдя со своего поста, продолжали занимать различные должности в администрации того же самого региона. Хотя ряду из них удалось стать губернаторами, гораздо более распространенной была нисходящая, по крайней мере с формальной точки зрения, мобильность, когда, часто в связи с реорганизациями регионального правительства, вице-губернаторы понижались в должности, становясь министрами, председателями комитетов, начальниками департаментов, представителями администрации в законодательном собрании и пр. Эта тенденция подчеркивает условность, проницаемость границ между высшей административной элитой, представленной вице-губернаторами, и остальным высокопоставленным чиновничеством регионов.
Еще одной позицией в региональных администрациях, на которую переходили вице-губернаторы, является должность советника (консультанта, помощника) губернатора. Такие назначения, при которых вице-губернатор, лишаясь своего поста, занимает почетную консультативную должность, возможно, даже сохраняя некоторую способность влиять на политику, придают обновлению административной власти более плавный и преемственный характер. Кроме того, следует отметить, что нередко должность советника служит формой кратковременного трудоустройства бывших вице-губернаторов на время поиска ими новой работы или занятости на общественных началах чиновников, ушедших на пенсию с государственной службы.
Таблица 2
Работа бывших вице-губернаторов в администрациях других регионов, в %
Наличие опыта работы после ухода с должности Первое известное место работы после ухода с должности
7 3
Таблица 2 свидетельствует о том, что существует определенная межрегиональная мобильность регионального чиновничества. В некоторых случаях бывшие вице-губернаторы переходили на работу в администрации других регионов. Причем специфика таких перемещений зависела от различий между субъектами федерации: вице-губернатор сравнительно небольшого региона мог занять менее высокую должность в администрации другого, более крупного региона, как, например, целый ряд чиновников, перешедших на работу в мэрию Москвы из других субъектов РФ.
Более интересные тенденции связаны с административной карьерой бывших вице-губернаторов за пределами региональных властных структур, на более высоком или низком уровнях административной иерархии. Как известно, в 2000-е годы происходил процесс централизации административной системы, выстраивания т.н. «вертикали власти». С одной стороны, автономия региональных администраций ограничивалась в пользу усиления федеральной власти. С другой стороны, происходило ослабление муниципальной автономии, «огосударствление» местного самоуправления, стягивание местных полномочий на региональный уровень. В принципе формирование единой централизованной властной вертикали может способствовать и проявляться в активном движении персонала между разными уровнями административной системы. Характерно ли это для вице-губернаторского корпуса?
Таблица 3
Административная работа бывших вице-губернаторов за пределами региональных администраций, в %
Сегмент администрации Наличие опыта работы после ухода с должности Первое известное место работы после ухода с должности
Правительство РФ и его аппарат, центральный аппарат федеральных министерств и ведомств, руководство и управления администрации Президента РФ 7 4
Территориальный орган федерального министерства или ведомства 4 2
Полномочное представительство Президента РФ в федеральном округе 4 2
Муниципальная администрация 8 6
Как видно из таблицы 3, случаи административной карьеры на федеральном уровне власти среди бывшего высшего регионального чиновничества довольно редки (вероятно, во многом это объясняется структурой политических возможностей: число более или менее высоких должностей федерального масштаба, которые могут быть привлекательны для региональной административной элиты, сравнительно невелико, а желающих занять эти позиции немало). Лишь один вице-губернатор (точнее, заместитель мэра Москвы) достиг должности вице-премьера российского правительства, примерно 2 % заняли посты федеральных министров и их заместителей. Также бывшие вице-губернаторы работали на различных должностях в центральном аппарате федеральных ведомств, аппарате правительства, администрации Президента. Причем среди министерств самым популярным местом работы бывших вице-губернаторов было Министерство регионального развития, что отражает специфику тех ресурсов (знание регионов и связи в них), которыми они обладают. Примеры федеральных административных карьер встречаются почти в половине регионов, но распределены весьма неравномерно. В некоторых регионах, прежде всего в Петербурге, вице-губернаторские должности являются особенно благоприятным трамплином для занятия позиций в федеральной администрации. В ряде регионов, например в Пермском крае, Костромской и Московской областях, назначение губернатора на пост министра и его стремление сформировать свою команду способствовало притоку вице-губернаторов на федеральные административные должности.
Бывшие вице-губернаторы, как показывает таблица 3, также иногда трудоустраиваются на руководящие должности в полномочные представительства Президента РФ или территориальные органы федеральных ведомств (таких как Россельхознадзор, Росприроднадзор, Ростехнадзор, Росимущество, Государственная служба статистики).
Как видно из той же таблицы 3, наряду с движением региональной административной элиты во властные структуры федерального уровня получило распространение ее движение в противоположном направлении, на муниципальный уровень, когда вице-губернаторы становятся руководителями городов и районов тех же или, в редких случаях, других регионов. С фактической точки зрения это не всегда нисходящая профессиональная мобильность. Следует учитывать особенно важную, даже преобладающую роль, которую в трудоустройстве вице-губернаторов играют администрации региональных столиц, где работало не менее 60 % бывших высокопоставленных региональных чиновников, занявших посты на муниципальном уровне. Должность главы администрации региональной столицы, где сосредоточены значительная доля населения и обычно основной экономический потенциал региона, по своему престижу и влиятельности сопоставима с вице-губернаторской. Практика избрания вице-губернаторов столичными мэрами весьма распространилась в 2000-е годы в связи с тенденцией ослабления муниципальной автономии (Тев 2010). Примерно в каждом третьем регионе есть хотя бы один пример, когда бывший вице-губернатор прямо или косвенно становился главой администрации областного центра, причем в более чем четверти регионов он непосредственно перемещался на этот пост. Нужно отметить, что обычно вице-губернаторы,
действующие или бывшие, избирались мэрами при поддержке глав регионов, в качестве их ставленников. Как представляется, во многих случаях рекрутирование таких, особенно близких к губернатору, непосредственно подчиненных ему чиновников на посты руководителей администраций региональных столиц служит важным показателем (или формой проявления) и одновременно способом контроля глав регионов над муниципальной властью.
Высшее региональное чиновничество: возможности политической карьеры
Одной из заметных тенденций в карьере вице-губернаторов после отставки является переход в органы представительной власти. Действующие или бывшие чиновники, в целом ряде случаев уже достигшие пенсионного возраста, избираются или делегируются в парламенты различного уровня.
Таблица 4
Работа бывших вице-губернаторов в качестве членов органов представительной власти, в %
Представительные органы Наличие опыта работы после ухода с должности Первое известное место работы после ухода с должности
Федеральное собрание РФ 7 5
Законодательное собрание субъекта федерации 13 5
Муниципальная Дума 2 1
Приведенная выше таблица показывает степень распространенности миграции высокопоставленных региональных чиновников в политическую элиту федерального, регионального или местного масштаба. По отношению ко всей совокупности цифры невелики, но примеры такой межфракционной элитной мобильности встречаются (хотя и с разной частотой) в большинстве субъектов РФ. Так, в двух третях регионов по крайней мере один бывший вице-губернатор стал депутатом законодательного собрания, в более чем трети регионов был избран депутатом Госдумы или делегирован в Совет Федерации. В некоторых регионах переплетения между административной и политической элитами весьма выражены: например, в Пермском крае региональными депутатами в разное время были 12 из 38 отставных вице-губернаторов.
В принципе ряд факторов благоприятствует политической (депутатской) карьере вице-губернаторов: наличие административного ресурса, особенно учитывая стремление региональных администраций иметь «своих людей» в региональном и федеральном парламентах; специфика «Единой России» как «партии власти», активно выдвигающей бывших и действующих чиновников на выборные должности; контроль над финансово-экономическими ресурсами, особенно, со стороны тех бывших вице-губернаторов, которые ушли в бизнес; известность в регионе и многообразные связи, сформированные в период пребывания в должности. Наконец, заметная часть вице-губернаторов еще до вхождения в должность имела депутатский опыт (в частности, примерно каж-
дый восьмой был депутатом постсоветских региональных парламентов), что также должно облегчать переход в политику после отставки. В этой связи следует отметить, что у тех высокопоставленных чиновников, которые после ухода с должности становились депутатами законодательных собраний субъектов РФ, региональный депутатский опыт, предшествующий назначению на пост вице-губернатора, встречался чаще, чем во всей исследуемой совокупности.
Таблица 4 показывает примечательную особенность: частота переходов членов административной элиты в Федеральное собрание не очень сильно уступает частоте их переходов в региональные парламенты, хотя мест в последних гораздо больше количества депутатов, представляющих соответствующие регионы в ГД и СФ. Понятно, что для вице-губернаторов федеральная депутатская карьера с точки зрения престижа, дохода и влияния предпочтительнее региональной. Избрание в Госдуму или делегирование в Совет Федерации означает для бывших вице-губернаторов не только вхождение в элиту федерального уровня, но и в некоторых случаях, как показывает анализ карьер, служит трамплином для последующего занятия более высоких административных должностей (губернатора, высокопоставленного чиновника в федеральных структурах или полпредствах). Превращение в рядового регионального депутата, вероятно, не слишком привлекательно для вице-губернаторов, поскольку, хотя и служит примером межфракционной горизонтальной элитной мобильности, фактически означает существенное понижение статуса, связанное прежде всего с утратой реальной власти. По всей видимости, в ряде случаев депутатская должность выступает не более чем своеобразной «синекурой» для отставных чиновников: престижной, но не требующей большой затраты усилий позицией, на которой они иногда могут дождаться нового назначения (роль депутатства как синекуры, а парламента как «резервации» для бывших чиновников федерального уровня отмечалась О.В. Крыштановской (Крыштановская 2005: 2010). Вице-губернаторы, ставшие рядовыми депутатами регионального уровня, часто совмещают эту работу с иной, основной профессиональной, деятельностью, прежде всего с бизнесом.
Важно, однако, подчеркнуть, что в большинстве своем бывшие вице-губернаторы занимают не рядовые, а ключевые (и нередко предполагающие работу на постоянной основе) позиции в региональных парламентах — председателя и заместителей председателя, глав комитетов и постоянных комиссий, а также руководителя фракции «Единой России». Почти в каждом третьем регионе бывший вице-губернатор избирался спикером парламента (причем в 20 регионах это была его первая известная должность после отставки). Более чем в половине субъектов РФ бывшие высокопоставленные региональные чиновники по крайней мере однажды избирались на посты председателя законодательного собрания или его заместителя. Таким образом, хотя доля отставных вице-губернаторов в депутатском корпусе невелика, они зачастую оказывают решающее влияние на работу представительных органов, занимая в них ключевые посты.
Миграция высокопоставленного чиновничества на высшие должности в представительных органах субъектов федерации может быть тесно связана с характером взаимоотношений исполнительной и законодательной властей на региональном уровне. Л.В. Богатырева отмечает, что в 1990-2000-е годы зави-
симость законодательной власти от исполнительной определяла структуру каналов рекрутирования глав региональных парламентов, которые часто были выходцами из областных администраций (Богатырева 2012: 178, 182, 187). Избрание (обычно при поддержке «Единой России», чьи региональные отделения в большой мере подконтрольны губернаторам) спикерами персон из ближайшего окружения главы региона, работавших под его непосредственным руководством, входивших в его «команду» и, возможно, связанных с ним доверительными (или даже приятельскими) отношениями, не только отражает, но и упрочивает эту зависимость. В силу специфики социализации во время работы в администрации такие спикеры при прочих равных условиях могут быть особенно склонны к тому, чтобы проявлять лояльность губернатору, воздерживаясь от неугодной ему политики. Словом, занятие бывшими вице-губернаторами «командных высот» в областных Думах, во многих случаях, является, с одной стороны, показателем и следствием, а с другой — способом контроля глав регионов над парламентом, превращения легислатуры в своего рода придаток исполнительной власти (см.: Перцев 2013).
Переход вице-губернаторов в бизнес: факторы и тенденции
В сравнении с политической карьерой переходы региональной административной элиты в экономические структуры гораздо более распространены. Надо сказать, что иногда выражается скепсис по поводу трудоустройства бывших чиновников в бизнесе. Так, в 2013 г. в газете «Ведомости» была опубликована статья «Есть ли жизнь после госслужбы» (Буравцева 2013), в которой эксперты отмечали, что люди с опытом работы на госслужбе мало востребованы в бизнесе, что обусловлено различиями между особенностями профессиональной социализации чиновников (такими как косность, несклонность к риску, ориентация на процесс, несамостоятельность, привычка к привилегиям) и теми качествами, которые требуются в бизнесе, функционирующем в условиях жесткой конкуренции (ориентация на результат, мобильность, умение работать в стрессовом режиме и пр.).
Однако данные исследования карьерных путей бывших вице-губернаторов, представленные в таблице 5, показывают, что в бизнес устремляется довольно широкий поток отставных чиновников, уступающий только доле тех, которые продолжают административную карьеру.
Таблица 5
Работа бывших вице-губернаторов в экономических структурах и бизнес-ассоциациях, в %
Наличие опыта работы после ухода с должности Первое известное место работы после ухода с должности
42 32
В основном местом трудоустройства региональных чиновников являются предприятия различных форм собственности и только в редких случаях ассоциации бизнеса. Причем следует отметить, что немалая часть бывших вице-губернаторов перемежают карьеру в бизнесе с работой в административных
структурах (каждый седьмой) или в органах представительной власти (каждый четырнадцатый). Случаи перехода высокопоставленных региональных чиновников в бизнес встречаются почти во всех субъектах РФ, хотя и распределены весьма неравномерно.
Что способствует миграции административной элиты в экономические структуры? В основе этого процесса лежит взаимная заинтересованность вице-губернаторов, уходящих в бизнес, и фирм, принимающих их на работу. Среди важных мотивов для чиновников, кроме отсутствия иных карьерных перспектив, могут быть менее жесткие, чем на госслужбе, возрастные ограничения на занятие должностей (что особенно актуально для чиновников пенсионного возраста, а надо отметить, что в значительном числе случаев вице-губернаторы переходят в бизнес уже после 60 лет, уходя на пенсию с госслужбы) и более высокий легальный доход в коммерческих структурах. В частности, бывший премьер-министр Карелии, которому новый губернатор в 2012 г. предложил вновь возглавить правительство, объяснял свой отказ следующим образом: «Честно признаюсь, моя семья "завыла": не ходи туда, живи себе спокойно. Наконец-то ты, мол, нормально работаешь и нормально получаешь. Сейчас у меня хорошая, спокойная по сравнению с должностью руководителя правительства работа: я являюсь председателем совета директоров ООО "Карел-природресурс" <...> Зарплата в меня значительно больше, чем была в правительстве» (Павел Чернов. 2012).
Интерес компаний к найму бывших чиновников в значительной мере обусловлен их многообразной зависимостью от политики региональных властей, регулирующих экономику и контролирующих важные для накопления капитала ресурсы. Наличие в штате бывших высокопоставленных чиновников, детально знающих структуру администрации и процесс принятия решений, умеющих верно толковать официальные документы, а главное, имеющих связи в администрации и доступ к бывшим коллегам, способных «открывать двери кабинетов», увеличивает лоббистский потенциал фирм, расширяет возможности их выгодного взаимодействия с властью. Показательно, что иногда само название занимаемых бывшими вице-губернаторами должностей, например вице-президент или советник по связям с органами государственной власти, говорит о природе заинтересованности фирм в их найме. Кроме того, следует сказать, что практика найма бывших чиновников выгодна бизнесу еще и потому, что сама возможность будущей карьеры в экономической сфере, расчет на эту перспективу и нежелание чиновников ссориться со своими потенциальными работодателями способны систематически влиять на их политику в дружественном бизнесу ключе*. Собственно, прием на работу бывшего чиновника может выступать и в качестве формы вознаграждения за такую политику.
Наконец, нужно отметить, что практика перехода вице-губернаторов в бизнес может быть выгодна и региональным властям (и даже сознательно поддерживаться ими): наличие экс-бюрократов в руководстве компаний может облегчать взаимодействие с бизнесом и контроль над ним.
* Эту тенденцию отмечают и западные исследователи (Mitchell 1997: 119; Anker, Seybold, Schwartz 1987: 104-105).
Ряд факторов могут способствовать перемещению членов региональной административной элиты в бизнес и их адаптации к новым профессиональным ролям.
Во-первых, наличие у многих вице-губернаторов опыта руководящей работы в экономических структурах (и соответствующих навыков, связей, а иногда и контроля над собственностью) перед вхождением в должность. Можно предполагать, что с наибольшими сложностями адаптации в бизнесе должны сталкиваться «чистые», карьерные, чиновники, не имевшие опыта руководства предприятиями. Однако почти половина (48 %) вице-губернаторов имела такой опыт в период с 1991 г. до вхождения в должность, а свыше одной пятой непосредственно вышли из бизнеса. Причем примерно четверть вице-губернаторов входила в руководство экономических структур как до, так и после пребывания в должности, а карьера каждого десятого чиновника представляет собой пример описанной выше «вращающейся двери»: придя на свою должность непосредственно с ключевых должностей в бизнесе, он возвратился в бизнес после отставки. Следует отметить, что вице-губернаторы, имевшие опыт руководящей работы в бизнесе до назначения, уходили в экономические структуры чаще, чем те чиновники, которые такого опыта не имели.
Во-вторых, трудоустройству в коммерческих структурах также способствуют связи в бизнесе и знание экономической сферы, приобретенные в период пребывания в должности, особенно вице-губернаторами, курирующими экономические вопросы, которые чаще всего и уходят в бизнес. Такие чиновники не только систематически взаимодействуют с бизнес-сообществом в процессе осуществления своих полномочий, но и часто, по должности, также входят в советы директоров различных предприятий. Есть случаи, когда вице-губернаторы после отставки просто оставались членами или председателями советов директоров, в которые изначально вошли как представители региональной власти.
В-третьих, нельзя забывать и о возможностях накопления вице-губернаторами собственного капитала в период пребывания в должности за счет использования административных преимуществ. После отставки они могут переходить во взращенный подобным образом бизнес, официально записанный, к примеру, на родственников.
Наконец, нужно учитывать также неоднородность самих экономических структур. Государственные компании, как отмечает эксперт, представляют собой «нечто промежуточное между госорганами и бизнесом, поэтому чиновнику не приходится значительно менять свой подход к работе» (Буравцева 2013). Как заявил один из вице-губернаторов, перешедший на работу во Внешэкономбанк, «я тяготею к государственной службе. А ВЭБ — своего рода банковское министерство, квази-банк, выступающий как агент правительства. Здесь возможно красивое совмещение госслужбы и банковского дела» (Алексей Эскин-даров... 2009). В общем, адаптироваться в таких структурах чиновникам проще, хотя нельзя сказать, что они преобладают среди компаний, в которые уходят вице-губернаторы.
Важным является вопрос о том, представляет ли переход вице-губернаторов в экономическую сферу форму межфракционной внутриэлитной мобиль-
ности, т.е. остаются ли такие персоны в составе властной элиты (меняя фракционную принадлежность) или выпадают из нее. Полностью ответить на него на данном этапе исследования не представляется возможным. В сущности, этот вопрос распадается на два. Первое, какие должности занимают бывшие чиновники в экономических структурах: ключевые или второстепенные. Второе, относятся ли сами эти структуры к крупнейшим предприятиям регионального или, возможно, даже федерального уровня. Ответ на первый вопрос дает биографическая база данных. Вице-губернаторы, чья первая известная работа после отставки была в экономической сфере, обычно занимали ключевые должности, становясь генеральными директорами, президентами, председателями советов директоров, несколько реже — заместителями директоров, вице-президентами, директорами по направлениям, причем впоследствии многие из них «дорастали» до первых лиц в тех же или других структурах. Только в некоторых случаях вице-губернаторы перемещались на более скромные позиции советников генеральных директоров, членов советов директоров, начальников департаментов, служб и управлений компаний (около 5 % всей совокупности).
Что касается самих компаний, в которые происходит «пантуфляж» региональной административной элиты, то они разнятся по размеру, форме собственности и отраслевой принадлежности. Определение того, являются ли они ведущими или второстепенными, предполагает знание структуры региональных экономик (в частности, отраженной в рейтингах крупнейших фирм), для чего требуется дополнительное исследование. Однако можно назвать целый ряд довольно очевидных примеров ведущих компаний как регионального, так и федерального уровня, принимающих бывших вице-губернаторов на ключевые должности. Среди таких структур, в частности, «Лукойл» в Волгоградской, Кольская ГМК — в Мурманской, ТНК-ВР — в Тюменской области, «Уралкалий», «Лукойл», «Пермэнерго» и «Мотовилихинские заводы» — в Пермском крае, «Группа ЛСР», ПТК и корпорация «Аэрокосмическое оборудование» в Петербурге, КАМАЗ — в Татарстане, АЛРОСА — в Якутии и пр. В ряде регионов, экс-бюрократы занимали высшие должности в местных филиалах крупных российских банков. Бывшие чиновники, переходящие на ключевые позиции в крупнейших фирмах, становятся не просто бизнесменами, но членами экономической элиты регионального или федерального уровней.
Кроме того, как уже отмечалось, некоторые вице-губернаторы в ходе карьеры, следующей за отставкой, иногда сразу после ухода с должности занимали высшие позиции в региональных бизнес-ассоциациях, общеэкономических или отраслевых. Такие ассоциации в значительной мере являются лоббистскими структурами, и присутствие в их руководстве бывших высокопоставленных чиновников может увеличивать их политические возможности по тем же причинам, что и в случае отдельных фирм. Кроме того, вице-губернаторы, курировавшие экономическую политику и по роду службы приобретшие широкие связи и, возможно, авторитет в региональном бизнес-сообществе, могут иногда выступать в роли консолидирующих фигур, что является важным качеством для руководителя ассоциации. В целом случаев перехода вице-губернаторов
в предпринимательские ассоциации, сразу или через некоторое время после отставки, немного, но такие примеры можно обнаружить почти в каждом третьем регионе. Так, в Пермском крае, Башкирии, Ленинградской, Тверской и Самарской областях они возглавили региональные торгово-промышленные палаты. В Курганской и Рязанской областях, Алтайском, Красноярском и Хабаровском краях — местные отделения Союза промышленников предпринимателей или союзы работодателей. Высшее руководство таких региональных общеэкономических и крупных отраслевых ассоциаций бизнеса также можно считать частью бизнес-элиты регионального уровня.
Научно-образовательная сфера как место трудоустройства бывших вице-губернаторов
Экономические структуры не единственное популярное у бывших вице-губернаторов место работы за пределами политико-административной сферы. Другая тенденция — научно-образовательная карьера, когда чиновники, в целом ряде случаев уже достигшие пенсионного возраста, переходят на работу в вузы, реже — в научно-исследовательские институты, средние и средние специальные учебные заведения.
Таблица 6
Работа бывших вице-губернаторов в учреждениях образования и науки, в %
Наличие опыта работы после ухода с должности Первое известное место работы после ухода с должности
9 7
Как показывает таблица 6, переход региональных чиновников в учреждения образования и науки довольно распространен. Примеры научно-образовательной карьеры встречаются в большинстве регионов, но в некоторых их особенно много. Так, в Белгородской области пять бывших вице-губернаторов переместились на руководящие и консультативные должности в вузы, в Кемеровской области четыре высокопоставленных чиновника стали ректорами. Хотя иногда бывшие вице-губернаторы занимали сравнительно скромные должности профессоров, заведующих кафедрами и советников ректоров, по преимуществу они устраивались на престижные и высокооплачиваемые посты ректоров и проректоров вузов, директоров институтов. В тех случаях, когда бывшие чиновники возглавляли крупнейшие образовательные структуры субъекта федерации, они сохраняли принадлежность в элите регионального уровня. Более чем в 40 % регионов мы обнаруживаем по крайней мере один пример занятия ключевой позиции в вузах и институтах отставными вице-губернаторами, причем нередко не имевшими в ходе предшествующей карьеры длительного опыта работы в подобных учреждениях.
Распространенность научно-образовательной карьеры среди бывшей региональной административной элиты, возможно, отчасти объясняет стремление высокопоставленных чиновников к получению кандидатских и докторских ученых степеней. Так, по данным исследования административной элиты восьми регионов РФ (Москвы, Санкт-Петербурга, Калининградской, Костром-
ской, Ленинградской, Новосибирской, Ростовской областей и Хабаровского края*), почти каждый третий (32,7 %) чиновник имел степень кандидата или доктора наук**. Ученая степень не только престижна и является средством ме-ритократической легитимации претензий на власть. Она также может служить «парашютом», с помощью которого чиновники перемещаются из нестабильной административной сферы в более спокойную гавань вузов и научно-исследовательских институтов. Ученая степень может выступать своего рода страховкой на случай отставки с административной должности (что особенно важно при отсутствии благоприятных карьерных перспектив в политико-административной или экономической сфере).
Заключение
Исследование карьеры высокопоставленных региональных чиновников после ухода с должности позволяет сделать некоторые выводы.
Во-первых, при всем разнообразии карьерных путей бывших вице-губернаторов доминирующими тенденциями являются продолжение работы в административной сфере (профессионализация) и переход в экономические структуры, обычно на ключевые позиции. В целом нужно отметить, что хотя иногда бывшие вице-губернаторы, о работе которых после ухода с должности есть сведения, оказываются на довольно скромных должностях, обычно они занимают руководящие, чаще всего ключевые позиции в различных организациях и во многих случаях сохраняют принадлежность к властным элитам разного уровня и функциональной специализации.
Во-вторых, как представляется, карьерные пути бывших высокопоставленных региональных чиновников могут служить формой выражения и средством закрепления отношений, складывающихся между различными властными структурами и элитами. В частности, переход отставных вице-губернаторов на ключевые посты в законодательных собраниях, органах муниципальной власти и бизнесе во многих случаях отражает и усиливает зависимость этих структур от региональной администрации. Впрочем, одновременно такое рекрутирование расширяет их лоббистские возможности в отношении исполнительной власти региона. Словом, посредством карьерных переходов чиновников могут создаваться сети влияния и контроля, связывающие региональную административную элиту с другими властными группами.
* Сбор и анализ биографической базы данных осуществлялся сектором социологии власти и гражданского общества Социологического института РАН.
** Следует отметить, что, как показывают исследования региональных властных групп, «члены элиты склонны получать ученую степень, уже занимая руководящую должность в политико-административной или хозяйственно-экономической сфере», и «поскольку работа на высоких должностях в экономике и политике открывает ресурсные возможности приобрести степень без серьезной научной работы, а с другой стороны, оставляет мало времени для такой работы, этот факт <...> заставляет сомневаться в полноценности полученных ученых степеней» (Быстрова, Дука, Колесник, Невский, Тев 2008: 200).
Литература
Алексей Эскиндаров: «Малый и средний бизнес может рассчитывать на 30 миллиардов рублей». URL: http://oko-planet.su/finances/financesdiscussions/8324-aleksej-yeskindarov-malyj-i-srednij-biznes-mozhet.html (дата обращения: 09.09.2009).
Богатырева Л.В. Механизмы рекрутирования глав региональных законодательных собраний (на примере регионов ЦФО) // Политическая наука. 2012. № 1. C. 175-189.
Буравцева М. Есть ли жизнь после госслужбы // http://www.vedomosti.ru/politics/ news/13359911/zhizn_posle_gossluzhby (дата обращения: 21.06.2013).
Быстрова А.С. Типы карьер представителей региональной административно-политической элиты и факторы, влияющие на карьерные различия // Властные структуры и группы доминирования: Материалы десятого Всероссийского семинара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации / под ред. А.В. Дуки. СПб.: Интерсоцис, 2012. С. 76-93.
Быстрова А.С., Дука А.В., Колесник Н.В., Невский А.В., Тев Д.Б. Российские региональные элиты: инновационный потенциал в контексте глобализации // Глобализация в российском обществе: Сб. науч. трудов / отв. ред. И.И. Елисеева. СПб.: Нестор-История, 2008. С. 99-242.
Воронкова О.А., Сидорова А.А., Крыштановская О.В. Российский истеблишмент: пути и методы обновления // ПОЛИС. 2011. № 1. С. 66-79.
Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005.
Крыштановская О.В. Бывшие. Тенденции нисходящей мобильности российской элиты // Общественные науки и современность. 2003. № 5. С. 33-39.
Куда уходили вице-губернаторы Петербурга. URL: http://www.online812. ru/2010/07/07/008/ (дата обращения: 07.11.2010).
Павел Чернов вновь возглавит карельское правительство? URL: http://vesti. karelia.ru/news/6820/ (дата обращения: 11.07.2012).
Перцев А. Заместитель по парламенту. URL: http://www.gazeta.ru/politics/ 2013/ 09/16_a_5654965.shtml (дата обращения: 16.12.2013).
Свердловская область. Список членов Правительства Свердловской области. URL: http://www.regnum.ru/news/85703.html?fullview#linkslist (дата обращения: 17.12.2003).
Судьбы бывших глав российских регионов. URL: http://old.fpp.spb.ru/ former_2012-11.php (дата обращения: 25.12.2012).
Тев Д.Б. Как рекрутировались мэры региональных столиц в 2000-е годы // Общество и экономика. 2010. № 1. С. 125-141.
Тев Д.Б. Региональная политико-административная элита: бассейн рекрутирования и консолидация // Условия и возможности консолидации российского общества: Сборник научных трудов СИ РАН / под. ред. И.И. Елисеевой. СПб.: Нестор-История, 2010. С. 111-125.
Anker L., Seybold P., Schwartz M. The Ties That Bind Business and Government, in: The Structure of Power in America: The Corporate Elite as a Ruling Class, ed. by M. Schwartz. N.Y.: Holmes & Meier, 1987, pp. 96-121.
Calder K. Elites in an Equalizing Role: Ex-Bureaucrats as Coordinators and Intermediaries in the Japanese Government-Business Relationship, Comparative Politics, 1989, 21(4), pp. 379-403.
Cassese S. Italy's Senior Civil Service: an Ossified World, in: Bureaucratic Elites in Western European States. A Comparative Analysis of Top Officials, ed. by E.C. Page, V. Wright. Oxford: Oxford University Press, 1999, pp. 55-64.
Cotta M., Verzichelli L. Ministers in Italy: Notables, Party Men, Technocrats and Media Men, in: Who Govern Southern Europe? Regime Change and Ministerial Recruitment, 1850-2000, ed. by P.T. Almeida, A.C. Pinto, N. Bermeo. L.: Frank Cass, 2003, pp. 109— 142.
Domhoff G.W. Who Rules America? Power, Politics and Social Change. N.Y.: McGraw-Hill, 2006.
Dye T.R., Pickering J.W. Governmental and Corporate Elites: Convergence and Differentiation, The Journal of Politics, 1974, 36(4), pp. 900-925.
Freitag P.J. The Cabinet and Big Business: A Study of Interlocks, Social Problems, 1975, 23(2), pp. 137-152.
Hartmann M. Elites and Power Structure, in: Handbook of European Societies. Social Transformations in the 21st Century, ed. by S. Immerfall, G. Therborn. Berlin; N.Y.: Springer, 2010, pp. 291-324.
Hartmann M. The Sociology of Elites. L.; N.Y.: Routledge, 2007.
Hoffmann-Lange U. Elite Research in Germany, International Review of Sociology, 2001, 11(2), pp. 201-216.
Huskey E. Elite recruitment and state-society relations in technocratic authoritarian regimes: The Russian case, Communist and Post-Communist Studies, 2010, 43, pp. 363-372.
Huskey E. Pantouflage a la russe: The Recruitment of Russian Political and Business Elites, in: Russian Politics from Lenin to Putin, ed. by S.P. Fortescue. L.: Palgrave Macmillan, 2010. P. 185-204.
Johnson C. The Reemployment of Retired Government Bureaucrats in Japanese Big Business, Asian Survey, 1974, 14(11), pp. 953-965
Kerbo H.R., Fave L.R.D. The Empirical Side of the Power Elite Debate: an Assessment and Critique of Recent Research, Sociological Quarterly, 1975, 20(1), pp. 5-22.
Kerbo H.R., McKinstry J.A. Who Rules Japan? The Inner Circles of Economic and Political Power. Westport, CT. Praeger, 1995.
Mitchell N.J. The Conspicuous Corporation: Business, Public Policy and Representative Democracy. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1997.
Putnam R.D. The Comparative Study ofPoliticalElites. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1976.
Rouban L. The Senior Civil Service in France, in: Bureaucratic Elites in Western European States. A Comparative Analysis of Top Officials, ed. by E.C. Page, V. Wright. Oxford: Oxford University Press, 1999, pp. 65-89.
Schaede U. The "Old Boy" Network and Government-Business Relationships in Japan, Journal of Japanese Studies, 1995, 21(2), pp. 293-317.
Scheuch E. The Structure of the German Elite across Regime Changes, in: Elite Configurations at the Apex of Power, ed. by M. Dogan. Leiden, Boston: Brill, 2003, pp. 91-133.
Wilson G.K. Business and Politics: A Comparative Introduction. Chatham, New Jersey: Chatham House Publishers, 1990.
