CC BY
158
Н.В. Колотова*
ВЫПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ СОЦИАЛЬНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
В статье обосновывается, что тенденцией современного государственного регулирования на современном этапе является уменьшение объема ресурсов, направляемых на обеспечение социальных прав. Изменение объема социальных обязательств государства рассматривается как индикатор, характеризующий социальную политику и влияющий на состояние социально-экономических прав.
Социальные права, социальные обязательства государства, социальная политика.
Одним из широко обсуждаемых направлений современной теоретической юридической мысли является проблематика социальной обусловленности права, его зависимости от внешних условий. Приверженцы так называемого связующего тезиса в теории права, согласно которому право можно трактовать как нормативную систему общества1, увязывают глобальные вызовы современного мира и попытки общества справиться с ними путем модернизации с социокультурными и структурными изменениями в правовых системах. Исследователи пишут о происходящих в праве трансформациях, отражающих кризис и глубокий мировоззренческий раскол общества2. С одной стороны, эта тема не нова. В разные времена ученые (особенно приверженцы социологического направления в праве) фиксировали значительные сдвиги в содержании и формах
* И. о. зав. сектором прав человека Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент (e-mail: humanright@igpran.ru).
1 См.: Кравиц В. Юридическая коммуникация в современных правовых системах // Правоведение. 2011. № 5. С. 9.
I
" См.: Зорькин В.Д. Правовая трансформация в России: вызовы и перспективы // Доктрины правового государства и верховенства права в современном мире. М., 2013. С. 19—76; Лукашева Е.А. Права человека и процесс трансформации постсоциалистического общества // Материалы международной научно-практической конференции. М., 2015. С. 14—25; Лапаева В.В. Современное состояние и перспективы российской теории государства и права // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 1. С. 9—18; Власепко НА. Кризис права: проблемы и подходы к решению //Журнал российского права. 2013. № 8. С. 43—54.
правовых институтов, которые всегда сопровождали процессы общественного развития и преобразования. Еще в 1932 г. Г.Д. Гурвич писал: «Мы живем в эпоху глубоких изменений правовой жизни. ...Устаревшие правовые механизмы застопорились и продолжают разлаживаться изо дня в день, а новые правовые механизмы лишь намечаются — сегодня мы видим только первые их признаки. ...Несогласованность, или как я бы рискнул сказать, пропасть между освященными временем юридическими концепциями и действительностью современной правовой жизни все с большей силой проявляет себя и грозит перерасти в трагедию»3.
С другой стороны, трансформационные процессы, происходящие в праве сегодня (не менее глубокие и драматичные, чем описывал Г.Д. Гурвич), осложнены взаимодействием и противоборством различных современных тенденций, острыми диспропорциями в различных сферах, спровоцированными мировым экономическим кризисом. Нестабильность ситуации актуализировала дискуссии о пересмотре принципов, на которых строилось социально-экономическое развитие в XX в., включая правовые принципы государственной организации общества. Этими обстоятельствами обусловлена необходимость решения проблем модернизации общества на глобальном и национальном уровнях.
В настоящей статье трансформационные процессы рассматриваются на примере изменений, происходящих в одной из важных составных частей концепции прав человека — социально-экономических правах. Они в большей степени подвержены негативному воздействию различных факторов — социальных, политических, экономических и наиболее зависимы от внешних, прежде всего экономических, условий. Для их реализации нужны прочная материальная база, соответствующие институциональные и политические условия целевого использования этих ресурсов на социальные потребности.
Зависимость социальных прав от экономического состояния общества признана и учитывается в нормативных документах, например в формулировках Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (далее — Пакт). Лимбургские принципы осуществления Пакта, разработанные группой экспертов в области международного права в 1986 г., так-
Гурвич Г.Д. Идея социального права // Философия и социология права. Избр. соч. СПб., 2004. С. 42.
же подтверждают, что нормы этого акта устанавливают зависимость исполнения обязательств от материальных ресурсов государства4. Для постепенного и полного осуществления указанных прав государствам предписывается продвигаться к их реализации как можно более быстрыми темпами, что требует эффективного использования имеющихся ресурсов.
Показательно, что, как признается в Замечаниях общего порядка № 3, принятых Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам (1990 г.)5, эти права «поддаются реализации в контексте самых разных экономических и политических систем». При этом «на каждом государстве-участнике лежит основное обязательство обеспечить осуществление каждого из прав, хотя бы на минимальном уровне». Если государства в силу состояния своей экономики не могут самостоятельно выполнить свои обязательства по Пакту, они обязаны принять международную помощь и осуществить их в индивидуальном порядке и в порядке международного сотрудничества. В Лимбургских принципах также обращается внимание на то, что не существует единого пути к полной реализации социально-экономических прав: успехи и неудачи наблюдаются как при рыночной, так и при нерыночной экономике, как при централизованном, так и при децентрализованном политическом устройстве. Таким образом, признается, что экономический рост и развитость экономики не приводят автоматически к повышению уровня жизни общества и выполнению социальных обязательств более высокого уровня. Задача реализации указанных прав существует независимо от ресурсов на данный момент времени: обязательство состоит в эффективном использовании всего имеющегося потенциала.
Исходя их этого, при исследовании указанных прав нельзя ограничиться лишь нормативной характеристикой, их реальность и действенность (или наоборот, эфемерность и декларативность) можно увидеть только при анализе комплекса параметров. Права этого вида нет смысла обсуждать только как теоретическую модель, без учета конкретной социальной ситуации (обстановки) и возможностей влияния на нее. Как отмечает французский ученый
4 См.: Лимбургские принципы осуществления Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятые 2—6 июня 1986 г. в г. Маастрихте //URL:wwwl.umn.edu/humansrts/instree/RLimburguilines.html (дата обращения: 10.02.2016).
5 Пятая сессия. 1990 г., Е/1991/23 // Doc. HRI /GEN. /1/ Rev. 7. P. 22. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 3/2016
О. Пферсман, «вопрос заключается не в том, являются ли социальные права и принципы возможными нормативными структурами» (для него ответ на этот вопрос очевиден: конечно, являются); а в том, «насколько нормативная правовая структура способна направлять и сдерживать экономическую деятельность и социальное обеспечение»6. То есть проблема должна быть поставлена в широком социальном контексте влияния нормативно обоснованных социальных прав на модернизацию действительности и, наоборот, воздействия социальных условий на степень реализации этих прав.
Последнему из названных аспектов можно найти многочисленные подтверждения. Состояние социально-экономических прав зависит не только от названных экономических факторов (количества ресурсов, увеличение которых может повысить уровень качества жизни), но и от политической стабильности. Поэтому неблагоприятные условия общественно-политической и социально-экономической жизни, угрозы миру, безопасности, собственности граждан, безусловно, отрицательно влияют на их осуществление. Так, если до мирового экономического кризиса казалось, что процесс обеспечения и защиты экономических, социальных и культурных прав будет постепенно развиваться во всех странах, которые стараются «дотянуться» до высоких социальных стандартов экономически устойчивых государств, то второе десятилетие XXI в. уже не демонстрирует таких тенденций. Даже европейские страны, ранее предоставлявшие на своей территории широкие социальные гарантии, снижают уровень социальной защиты своих граждан, объявляют о мерах по предотвращению «социального туризма» и повсеместно сокращают расходы на социальные программы7. Социальная политика всегда была точкой пересечения разнонаправленных экономических и политических интересов, а сейчас, при замедлении темпов экономического роста, оказывается в центре происходящих трансформационных процессов. Это предопределяет потребность в реформах социальной сферы.
6 Пферсмаи О. Значение социальных принципов в сравнительном конституционном праве // Конституционное правосудие и социальное государство. Сб. докладов. М„ 2008. С. 38.
7
Великобритания, по сообщениям средств массовой информации, с 1 апреля 2016 г. «замораживает» на четыре года социальные льготы для трудовых мигрантов из ЕС. Власти ФРГ также заявили о готовности пойти на аналогичные меры. См.: Российская газета. 2016. 1 февр.
В условиях общего снижения доходов государства стремятся сократить объем своих публичных обязательств и финансирование социально-экономических программ, перейти от «пространства неконкурентных гарантий» к «конкурентной модели» социальной деятельности, предусматривающей постоянный или временный отказ от политики, направленной на социальное выравнивание8. В силу кризисного состояния экономики на первый план выходит задача эффективного распределения и перераспределения заведомо ограниченных ресурсов, отодвигая цель стабилизации и консолидации общества на дальнюю перспективу. Фактически это означает стремление минимизировать социальные расходы государства, наполнить новым содержанием принцип социальной справедливости. Как следствие, обнаруживается неэффективность (и невозможность) продолжения в неизменном виде социальной политики, чем и обусловлена задача реструктуризации социальных обязательств государства. Поскольку объемы материальных средств, направленных на социальную сферу, во многом определяют уровень гарантий и степень защищенности социально-экономических прав, можно предложить специальный показатель — изменение объема социальных обязательств государства как индикатор государственной политики в этой сфере.
Этот индикатор не содержит критерия оценки «достаточности» имеющихся ресурсов, и с его помощью нельзя определить, использованы ли все имеющиеся материальные возможности. Он также не характеризует соразмерность направляемых на эти цели средств и, следовательно, не может быть использован как аргумент в судебных спорах, хотя многие дела, касающиеся социально-экономических прав, требуют судебной проверки распределения ресурсов. В таких делах заявители либо утверждают, что определенное социальное право позволяет им претендовать на ресурсы, в которых им отказали, либо возражают против сокращения бюджетных трансфертов, потому что это нарушает их права9. При этом представители государства, как правило, настаивают на том, что в данной ситуации сделано все возможное в максимальных пределах имеющихся ресурсов, а заявители пытаются опровергнуть это и
о
См.: Люблинский В.В. Социальная политика в странах Запада: новые вызовы и характер трансформации // Вестник Института социологии. 2010. № 1.
9 См.: Цварт Т. Основные социальные права: мощный инструмент, нуждающийся в надежных руках // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61). С. 53.
доказать, что имеются дополнительные возможности для лучшего обеспечения их социально-экономических прав1". Вопрос «достаточности» государственных средств, направляемых на социальное обеспечение, довольно болезненный и требует специального комплексного экономического, социологического и юридического анализа. Вводимый индикатор изменения объема социальных обязательств государства в данном случае фиксирует наличие трансформаций, происходящих в социальной системе.
В исследованиях социально-экономических прав признается зависимость объема их регулирования от усмотрения законодателя. Поэтому суды в рамках концепции разделения властей обычно уклоняются от социализации положений конституций, а там, где это невозможно, занимают пассивную позицию, не вмешиваясь в вопросы, связанные с определением достаточности средств, выделяемых на социальную политику. Свободу усмотрения властей в социальных вопросах во многих своих решениях подтверждает и Конституционный Суд РФ. Так, в постановлении от 25 декабря 2007 г. № 14-П11 указано, что при решении вопроса о системах пенсионного страхования федеральный законодатель обладает достаточно широкой свободой усмотрения, используя которую и исходя из разумно понимаемой необходимости осуществления соответствующих мер с учетом имеющихся у государства финансовых возможностей и прогнозируемых показателей социально-экономического развития, он вправе применить дифференцированный подход, например установить особенности пенсионного страхования для различных возрастных категорий граждан. Следовательно, любое изменение (уменьшение) объемов социального регулирования теоретически может быть оправдано экономической целесообразностью и необходимостью «полицен-тричной» деятельности12. Председатель Конституционного Су-
111 О вопросах распределения материальных ресурсов в судебной практике Конституционного Суда Латвии по делам о нарушении социальных прав см.: Уишцка А. Латвийская Республика // Конституционное правосудие и социальное государство. Сб. докладов. С. 121.
11 СЗ РФ. 2007. № 53. Ст. 6677.
11
Термин «полицентричность» введен Л. Фуллером для характеристики природы государственной деятельности по распределению денежных средств с тем, чтобы подчеркнуть ее многогранность и несводимость к интересам двух сторон. Именно поэтому такой деятельностью не может заниматься суд, в распоряжении которого нет достаточных сведений о том, какие отдаленные последствия может иметь рас-
да РФ В. Д. Зорькин поддержал идею снижения публичных гарантий социальных прав, поскольку, по его мнению, в нынешних условиях возможности государства по выполнению социальных функций существенно снижены. Конституционное понятие «социальное государство» отнюдь не обязывает государство удовлетворять жизненные потребности каждого человека и уже действующие социальные права трудоспособных граждан могут быть ограничены законом в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционных действий общего блага. Однако в этом случае законодатель обязан гарантировать принцип разумной стабильности правового регулирования и по возможности избегать обратно-
11
го действия таких законов .
Однако известны случаи, когда высшие суды (особенно конституционные) в решениях по социальным делам занимали активную позицию. Каждый такой случай носил исключительный характер и был связан с проводимой судом конституционной политикой. Объяснение этому предлагает венгерский конституционалист А. Шайо, который подчеркивает специфику рассмотрения таких дел: «Стратегии, связанные с социальными правами, зависят от контекста сильнее, чем те, которые обеспечивают гражданские и политические права. Определение пытки лишь в незначительной мере зависит от жизненных условий: унижение и боль свои в каждом обществе, но не существует экономических обстоятельств, которые сделали бы пытку более или менее «необходимой» и тем самым более приемлемой»14.
В юридической литературе широко обсуждался ряд решений высших судов ЮАР, Венгрии, Польши, Индии, направленных на изменение жесткой политики государства в социальной сфере15. Например, Конституционный Суд Венгрии в 1995 г. встал на защиту социальных прав, чем заслужил многочисленные положительные
пределение в пользу заявителя, без учета цепной реакции на такое решение. См.: Цварт Т. Указ. соч. С. 54.
1 -э
См.: Зорькин В.Д. «Болевые точки» ближайшего будущего // Российская газета. 2014. 17 дек. (федеральный выпуск).
'Пайо А. Возможности конституционного контроля в сфере социальных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61). С. 43.
1" Подробнее о судебных решениях высших судов, влияющих на усмотрение законодателя в социальной сфере, см.: Шайо А. Указ. соч. С. 39—48; Цварт Т. Указ. соч. С. 52-59.
отклики и поддержку своей деятельности со стороны общественности, полагавшей, что в данном случае были найдены механизмы контроля за действиями правительства по проведению социальной реформы. А в Польше на основе решения Конституционного трибунала в 1992 г. проведение радикальной реформы системы пенсий было приостановлено. Однако это не изменило направление развития социальной политики в стране. Более того, как утверждает А. Шайо, «нет уверенности в том, что активная позиция суда приводит к положительному результату», она являет собой пример поиска баланса всех интересов в непростой ситуации и возможного механизма противовеса злоупотребления государством своей властью в ущерб важным, но очень уязвимым социальным правам16.
Уменьшение объемов материальных ресурсов, выделяемых на обеспечение социальных обязательств государства, может происходить в форме полного или частичного отказа от их финансирования. В этом случае отказ от недофинансируемых обязательств носит характер «социального дефолта», вызывает острую негативную реакцию населения, наносит серьезный политический урон, связанный со снижением уровня доверия к государственным структурам. На такой шаг государства идут только как на крайнюю меру. Гораздо чаще наблюдается частичная реструктуризация этих обязательств: меняются принципы назначения социальных пособий, категории получателей, искусственно активизируются новые виды рынков в сфере образования, здравоохранения, транспорта и других услуг, которые ранее предоставлялись только государством. Но экономический эффект от сокращения социальных расходов не очевиден, поскольку сокращение финансовых обязательств ведет к существенному росту числа людей, претендующих на обязательные финансовые выплаты из-за снижения уровня их доходов, усугубляет стагнацию потребительского рынка и ухудшает предпринимательский климат17.
Как показало четырехлетнее исследование 150 стран, проведенное Международным валютным фондом, подъем экономики происходит, когда растут доходы именно бедной части населения. Увеличение на 1% доходов 20% наиболее состоятельного населе-
16 См.: Шайо А. Указ. соч. С. 39—48. 1 -]
См.: Гринберг P.C. Не там ищем: за счет бедных выходить из кризиса аморально и безграмотно // Российская газета. 2015. 2 авг. (федеральный выпуск).
ния ведет к сокращению ВВП на 0,1%. А когда возрастают доходы 20% наименее состоятельного населения, ВВП увеличивается на 0,4%18. Эта закономерность объяснена еще Дж.М. Кейнсом в 1936 г. В его знаменитой работе «Общая теория занятости, процента и денег» наглядно показано, что увеличение дохода среди наименее обеспеченных групп населения, как правило, не накапливается, а сразу же расходуется. Поэтому расширение социальных выплат малообеспеченным слоям рассматривается как механизм преодоления экономического спада и восстановления экономики через поддержание на уровне покупательского спроса. Таким образом, вывести из стагнации экономику за счет снижения уровня
19
социальных выплат явно не удастся .
Следующим существенным обстоятельством, способным еще более обострить ситуацию с обеспечением социальных прав, является непременный рост и без того избыточных неравенств, поляризация доходов различных социальных групп, к чему неизбежно приведет уменьшение социальных обязательств государства. Исследования убедительно показали, что если неравенство возрастает выше критически допустимого уровня, то даже рост экономики приводит к существенному увеличению доходов только богатых и обнищанию всего остального населения2". В настоящее время можно считать доказанной прямую корреляцию между социальным равенством и экономической эффективностью21. С 2010 г. показатели неравенства включаются в формулу расчета индекса человеческого потенциала ООН. Тем самым признается, что глубокие избыточные неравенства вызывают негативные социальные и
18
См.: URL: www.imf.org./external.russian/pubs/ft/ar/2014/pdf.arl4_rus.pdf (дата обращения: 14.10.2015).
19 Сформулированный Кейнсом «основной психологический закон» рыночного общества усматривает прямую зависимость личного потребления от уровня доходов, но при этом его динамика существенно отстает от роста доходов: «...C ростом реального дохода общество не увеличивает своего потребления на всю абсолютную сумму прироста и, следовательно, будет сберегаться более значительная абсолютная сумма. Устойчивость экономической системы существенно зависит от преобладающих в хозяйственной практике форм проявления этого закона» (Кейпс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное. М., 2007. С. 118).
тп
См.: Шевяков А.Ю. Мифы и реалии социальной политики // Вестник Института социологии. 2010. № 1. С. 58.
У ^
См.: Берг Э.Дж., Остри ДД. Равенство и эффективность//Финансы и развитие. 2011. Вып. 48. №3. С. 13.
экономические последствия ничуть не меньшие, чем низкий уровень личного дохода.
Неравенства с определенного, критического порогового уровня сказываются на качестве человеческого капитала в целом. Если государство сосредоточивает ресурсы на помощи самым бедным, то в этом случае социальная защита рассматривается не как способ достижения социального равенства или результат перераспределения доходов, а как точечная помощь семьям, оказавшимся в трудной ситуации. Адресные мероприятия по поддержке наименее обеспеченных слоев населения не могут привести к существенным изменениям в снижении неравенств и в конечном счете уровня бедности, поскольку все остальные категории населения социальные услуги должны получать на платной основе. Для этого в нормативное регулирование этой сферы, а также в образование и здравоохранение вводятся рыночные критерии. Предполагается, что новые виды рынков стимулируют развитие экономики. Однако высказывается обоснованная точка зрения, согласно которой «экономические и социальные отношения регулируются не только рынком и не столько рынком, сколько фундаментальной системой институтов, определяющих мотивацию экономического и социального поведения, а также форму социально-экономической стратификации общества, пропорции между доходами различных социально-профессиональных групп и масштабы социального неравенства. Поддержка этой системы институтов является неотъемлемой функцией государства»22. Такие действия государства прежде всего означают, что задача сдерживания роста неравенств выводится из ранга его первоочередных задач.
В постсоветской России неоднократно предпринимались попытки реформировать и оптимизировать систему социальных обязательств государства и тем самым уменьшить бремя этих расходов, но они неизменно наталкивались на возражения большинства консервативно настроенного населения, а также на противодействие части экспертного сообщества, считающего, что переход к адресному принципу назначения социальных пособий нарушит конституционные права граждан. Социальная реформа, планировавшаяся много раз за последние годы, еще ни разу не была доведена до конца. Сегодня для кардинального переустройства социальной модели
Шевяков А.Ю. Указ. соч. С. 63.
менее всего подходящее время, но, тем не менее, социальная политика начала активно меняться. Эти изменения, плюс ужесточение бюджетной и фискальной политики, способны привести к тяжелым последствиям в сфере обеспечения социальных прав населения.
Проблема реформирования социальных обязательств, предусмотренных федеральным законодательством, заключается в том, что расходы по ним вплоть до принятия нового порядка регулирования должны рассматриваться как неизменные. Теоретически согласно действующему законодательству объем выплат из федерального бюджета не подлежит секвестру ни при каких обстоятельствах. Следовательно, необходимым условием сокращения объема социальных обязательств государства является изменение законодательства. На этом основании Конституционный Суд Венгрии в свое время провозгласил, что социальные пособия, требующие уплаты страховых взносов, конституционно защищены от уменьшения их размера законодательными решениями. Поэтому при сокращении социальных выплат законодатель в Венгрии должен доказать Суду, что это отвечает общественным интересам и все изъятия будут компенсированы23.
Однако, как уже отмечалось, позиция Конституционного Суда РФ принципиально иная, и проведение социальной реформы повсеместно сопровождается сокращением объема социальных обязательств государства. Так, государственным бюджетом на 2016 г.24 предусмотрено, что пенсии будут проиндексированы только на 4%, а пенсии работающим пенсионерам, материнский капитал и некоторые другие выплаты не будут индексироваться вовсе. Чтобы это не противоречило действующему законодательству25, Государственная Дума РФ уже после принятия годового бюджета вынесла решение о приостановлении действия отдельных положений некоторых нормативных актов. В частности, до 1 янва-
23
См.: Шсшо А. Как верховенство права погубило реформу социальной защиты в Венгрии // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. № 2. С. 60.
24 См.: Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЭ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // СЗ РФ. 2015. № 48. Ст. 6695.
" См.: ст. 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» // СЗ РФ. 2013. № 52. Ст. 6965; п. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 19.
ря 2017 г. приостановлено действие ряда положений законов, касающихся увеличения страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии и социальных пенсий, в частности, «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О страховых пенсиях», определяющих соответственно порядок индексации социальных пенсий, ежегодного увеличения и установления стоимости одного пенсионного коэффициента, порядок индексации размера фиксированной выплаты к страховой пенсии, а также порядок ежегодной корректировки размера страховой пенсии26. Правительство пообещало провести вторую волну индексации осенью 2016 г., но выполнение этого обещания будет зависеть от состояния экономики.
Кроме того, приостановлено действие законов, содержащих нормы об индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей27. До 1 января 2017 г. продлено приостановление действия отдельных положений 24 федеральных законов, устанавливающих порядок индексации социальных выплат, пособий, компенсаций, денежного содержания указанных категорий государственных гражданских служащих и военнослужащих, а также действие Федерального закона «О базовой стоимости необходимого социального набора»28. Отказ от ин-
26 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 385-ФЭ «О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и особенностях увеличения страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии и социальных пенсий» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 1). Ст. 5.
27
См.: Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 371-ФЭ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приостановлении действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций и признании утратившим силу Федерального закона «О приостановлении действия части 11 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // СЗ РФ. 2015. № 51 (ч. 3). Ст. 7242.
28
См.: Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 368-ФЭ «О приостановлении действия Федерального закона «О базовой стоимости необходимого социального набора» в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2016 год» // СЗ РФ. 2015. № 51 (ч. 3). Ст. 7239.
дексации этих денежных выплат, осуществляемых за счет бюджета, обусловлен сложной и нестабильной экономической ситуацией в стране. Однако основная проблема, которую пытаются решить путем сокращения финансирования, лежит не в плоскости недостатка ресурсов, а в механизмах его нерационального распределения. Это становится очевидно в условиях кризиса, когда ограничиваются возможности дальнейшего роста бюджетных расходов на государственные нужды.
Кроме того, изменения законодательства, затрагивающего социальные права, не производят впечатления продуманной, системной реформы, наоборот, представляют собой хаотичные попытки «латания дыр». Например, реформирование двух важнейших сфер — социальных услуг и пенсионных прав — происходит одновременно, но по различным принципам. Пенсионное законодательство кардинально изменено в целях снижения объема бюджетных перечислений на покрытие дефицита Пенсионного фонда. С 1 января 2015 г. утратили силу основные положения Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЭ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»29. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (утв. распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 2524-р)3" и новое законодательство31 возвращают правовое регулирование в рассматриваемой области к прежней советской системе выплаты пенсий, когда их размер полностью зависел от усмотрения государства, со знакомыми деталями в виде концепции непрерывности трудового стажа, постоянной занятости как самоцели32. При подобной бюджетной схеме назначения пенсий минимизировано значение накопительных взносов и страхового компонента, а получение примерно одинаковых пенсий достигается за счет учета заработка и стажа работы. Таким образом, новая пенсионная система РФ имеет определенную направленность на усиление государственного влияния на уровень пенсионного обеспечения в старости.
29 СЗ РФ. 2001 № 52 (ч. 1). Ст. 4920. 311 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8029.
" См.: Федеральный закон «О страховых пенсиях»; Федеральный закон от 28 де-
кабря 2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» // СЗ РФ. 2013. № 52. Ст. 6965.
32
См.: URL: komitetgi.ru> publications (дата обращения: 01.03.2016). ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 3/2016
В то же время Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»33, предусматривающий составление индивидуальных программ предоставления социальных услуг, основывается на таких принципах, как введение рынка социальных услуг, оказываемых в заявительном порядке; расширение субъектов, предоставляющих указанные услуги за счет негосударственных компаний и общественных организаций; адресное получение бесплатных услуг. Устанавливается, что бесплатные социальные услуги предоставляются только льготным категориям (несовершеннолетним детям, лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций) и лицам, имеющим на дату обращения среднедушевой доход ниже или равный размеру прожиточного минимума (п. 2 ст. 31). Таким образом, стимулы к участию в указанных программах появляются только у бедных семей.
Принцип адресности означает, что безвозмездно социальная помощь оказывается только в случае явной бедности, соотнесенной с величиной душевого дохода. До настоящего момента пособия в нашей стране устанавливались по категориальному принципу: соответствующий вид трансферта назначался лицу по определенным возрастным, медицинским или социальным показателям. Такая система социальной защиты критиковалась за ее неэффективность и громоздкость и отмечались преимущества адресного подхода, позволяющего повысить уровень трансфертов наиболее нуждающимся семьям, не распыляя финансовые ресурсы на всю категорию возможных получателей.
Следует отметить, что адресный принцип успешно применяют в ряде стран, но нигде он не является основным, что связано с ограничениями, задаваемыми самим критерием адресности, — уровнем душевых доходов в домохозяйстве. Согласно этому критерию пособия предоставляются исключительно тем лицам, которые могут подтвердить, что их доходы не превышают порогового значения, поэтому главный недостаток подобных систем — дорогостоящая и неэффективная система проверки доходов заявителей. Общепризнано, что все известные методы подсчетов допускают значительные погрешности и приводят к ошибкам либо включения (предоставление пособий лицам, которые не являются бедными), либо исключения (отказ в предоставлении нуждающимся лицам). Как показывают исследования, принцип адресности социальных обяза-
33 СЗ РФ. 2013. № 52. Ст. 7007.
тельств государства эффективен только в отношении сравнительно небольшого количества социальных пособий, которые не являются решающими для семейных бюджетов по их величине и значимости (например, единовременных пособий беженцам и переселенцам, компенсационных выплат при потере кормильца и др.)34- Для пособий, которые формируются при участии страхового компонента (например, пенсии или пособия по безработице), этот критерий неприменим прежде всего потому, что они жестко зависят от других социальных факторов, таких как стаж работы или заработок.
Отечественный термин «адресность», введенный в оборот в 1990-е гг., должен был обозначать, скорее, «таргетирование», т.е. предоставление социальной помощи строго по целевым группам35. Но в настоящее время он сведен только к процедуре ранжирования получателей пособий в соответствии с критерием нуждаемости. Использование адресных технологий в социальной сфере обусловлено не столько задачами социальной защиты особо нуждающихся в помощи, сколько экономическими трудностями, попытками ограничения расходов и перераспределения ресурсов для поддержки преимущественно семей с низкими доходами. Но адресность резко снижает популярность мероприятий по борьбе с бедностью и зачастую, как показывают исследования, приводит к ухудшению положения самих бедных из-за общего сокращения финансового потока, направляемого на социальные нужды. Кроме того, высокая стоимость процедуры проверки доходов грозит свести на нет экономический эффект от введения этой системы. Однако тенденцией развития социального законодательства в России на сегодня является установление адресности «с учетом уровня доходов получателей» в качестве основного принципа социальной защиты36.
34 См.: Смирнов С.Н., Колосницын И.В. Социальные обязательства государства: сокращение или реструктуризация? // Мир России. 2000. № 1. С. 153.
35 См.: там же. С. 160.
36 В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 388-ФЭ (СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 1). Ст. 8) внесены изменения, в частности, в положения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЭ «Об образовании в Российской Федерации», предусматривающие компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг медицинским, фармацевтическим работникам, а также педагогическим работникам, проживающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятым на должностях в федеральных государственных учреждениях, государственных учреждениях субъектов РФ, муниципальных учреждениях или работающим в образовательных организациях субъектов Федерации и муниципальных образований. Предусмот-
Такой вариант реформирования сферы социальных услуг предусматривает перенос ответственности за социальную защиту индивида с государства на общество с его неформальными источниками помощи, тогда как модернизация пенсионного законодательства отражает стратегию усиления государственного регулирования в пенсионной сфере. Если сопоставить новое пенсионное и новое социальное законодательство, то можно констатировать, что на сегодняшний день у государства нет единой концепции осуществления социальных прав, а также системного представления о том, как и с какой целью следует реформировать социальную сферу37. Поэтому результатом преобразований будет, скорее всего, не улучшение, а ухудшение социальной ситуации, обострение проблемы бедности и увеличение числа лиц, претендующих на социальные пособия.
В Российской Федерации предусмотрен только один способ учета денежных доходов получателей — сравнение фактически получаемого дохода с величиной прожиточного минимума. Специалисты неоднократно критиковали применяемую систему расчета прожиточного минимума за то, что он субъективен, не связан с научными разработками и не обсуждался общественностью. Эта система формировалась в советский период, когда многие необходимые потребности (в образовании, здравоохранении, отдыхе) могли удовлетворяться через общие фонды потребления, бесплатные для семей с низкими доходами38. Теперь эти траты полностью ложатся на семейный бюджет, но не учитываются при расчете прожиточного минимума.
Рассмотрим, что представляет собой этот показатель и чем он отличается от других возможных вариантов. Прожиточный мини-
ренные дополнительные меры социальной поддержки и компенсации указанным категориям граждан устанавливаются адресно, с применением установленных показателей.
Практически все исследования социальной деятельности государства фиксируют отсутствие системной политики в данной сфере. Существует даже классификация причин отсутствия эффективных действий в этой области, среди которых: 1) несовершенство экономических и политических институтов и неготовность властей к радикальным переменам; 2) разрыв между интенциями властей и ожиданиями населения; 3) зависимость социальной политики от политических интересов и избирательных циклов; 4) несовершенство законодательства в социальной сфере. См.: Чирикова А. Е. Возможна ли сегодня модернизация социальной политики в России // Вестник Института социологии. 2010. № 1. С. 102. 38 См.: ШевяковА.Ю. Указ. соч. С. 52.
мум в качестве официального измерителя черты бедности используется в законодательстве РФ с 1992 г., когда указом Президента РФ были введены «минимальный потребительский бюджет» и уровень «прожиточного (физиологического) минимума»39. При этом последний вводился «на период кризисного состояния экономики», пока правительство не введет критерии минимального потребительского бюджета (МПБ). Разработка этого понятия для определения размера минимальной заработной платы началась еще раньше, в конце 1950-х гг. Предполагалось, что МПБ должен в полтора раза превышать минимальный бюджет и обеспечивать воспроизводство работника и содержание хотя бы одного иждивенца. Указанный показатель рассчитывался именно с этого времени, но свое закрепление в нормативных документах получил только в 1991 г.4" Сразу ввести такой критерий расчета было невозможно из-за отсутствия бездефицитного потребительского рынка, поэтому предполагалось, что действующим показателем будет МПБ с ограниченным набором потребительской корзины. Приобретя самостоятельность, Азербайджан, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдова, Украина разработали и приняли свои национальные законы о минимальном потребительском бюджете (1991—1993 гг.), которые затем были пересмотрены. В настоящее время закон о формировании и использовании минимального потребительского бюджета действует только в Беларуси.
Термин «прожиточный» (физиологический) минимум», употребленный в Указе Президента РФ 1992 г., применялся всего полгода — с апреля по октябрь. Потом стал рассчитываться показатель «прожиточный минимум», который являлся еще более низким стандартом: за основу расчетов брались минимальные нормы потребления продуктов питания, а доля расходов на непродовольственные товары и услуги определялась по наименее обеспеченным семьям. В дальнейшем нормативные критерии расчетов были повышены, поскольку определялись на основе «потребительской корзины», в которой нормативы брались выше физио-
См.: Указ Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 210 «О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации» // Ведомости РФ. 1992. № 11. Ст. 558.
411 См.: Указ Президента СССР от 21 мая 1991 г. № УП-1995 «О минимальном потребительском бюджете» // Ведомости СССР. 1991 № 22. Ст. 647 (на практике не применялся).
логической нормы. Замена расчетных величин в начале 1990-х гг. вполне понятна: в 1992 г. ниже прожиточного минимума оказалось 24% населения, в 1993 г. — 34,7%41. Расчет по более высоким стандартам привел бы к статистически ужасающим результатам. Но и впоследствии, когда ситуация стала выравниваться, возвращения к понятию минимального потребительского бюджета так и не произошло.
Сравниваемые термины отличаются друг от друга по нормам потребления, ассортименту товаров и услуг. Минимальный потребительский бюджет достаточен для простого воспроизводства рабочей силы и содержания одного ребенка (уровень бедности), а прожиточный минимум удовлетворяет лишь самые насущные физиологические потребности человека (уровень нищеты).
В соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЭ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»42 его величина представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, включая минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, а также обязательные платежи и сборы. Потребительская корзина в субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно43.
Однако прожиточный минимум — величина относительная и сама по себе не очень информативная. Самое показательное в ней — не ее числовое значение, а сравнение с минимальным размером оплаты труда (МРОТ)44. Этот показатель применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по
41 См.: Гулечко A.B. Некоторые аспекты законодательства Российской Федерации о прожиточном минимуме // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. № 8 (15).
42 СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4904.
43 См., например, Закон города Москвы от 15 мая 2002 г. № 23 «О прожиточном минимуме в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 6. Ст. 119.
44 С 1 января 2016 г. МРОТ в России составляет 6204 руб., а прожиточный минимум для трудоспособного населения за четвертый квартал 2015 г. составлял 9452 руб. для трудоспособного человека, что на 221 руб. меньше, чем в предыдущем квартале (см.: постановление Правительства РФ от 10 марта 2016 г. № 178 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за IV квартал 2015 г.» // Российская газета. 2016. 16 марта).
временной нетрудоспособности. В Трудовом кодексе РФ предусмотрено, что МРОТ должен быть не ниже прожиточного минимума (п. 1 ст. 133). Однако на сегодняшний день это абсолютно декларативное положение. До сих пор не принят закон, который предусматривал бы порядок и сроки поэтапного доведения величины МРОТ до размера прожиточного минимума трудоспособного населения, о котором говорится в ст. 421 Трудового кодекса РФ45.
Летом 2015 г. Министерство труда и социального развития РФ сообщило о готовности начать обсуждение законопроекта на эту тему, согласно которому в целях постепенного сближения указанных показателей прожиточный минимум надлежит исчислять не в числовом выражении, а в процентном отношении к минимальной заработной плате. Задача фактического уравнивания этих величин, по оценке авторов законопроекта, может быть решена только к 2020 г., хотя в самом начале обсуждения назывался другой срок — 1 октября 2017 г.46 Но поскольку социально-экономическое положение страны не располагает к оптимистическим прогнозам, в ближайшие планы Государственной Думы не входит рассмотрение проекта такого закона, что тоже свидетельствует о сокращении объемов социальных обязательств государства — соответствующий индикатор указывает на изменения в социальной политике, связанные с неблагоприятной экономической обстановкой.
Прежде всего они затронут интересы семей с низкими доходами, которые особенно болезненно будут переносить дальнейшее ухудшение своего состояния. Как показали исследования, проведенные в Институте социологии РАН, реально бедных в стране не 9%, а почти 30%47. Расхождение данных объясняется тем, что официальная статистика учитывает только один вид бедности — «по доходам», хотя продолжительность, глубина и характер бедности разные. При этом особенно опасным является то, что минимум 4% населения (т.е. почти 6 млн человек) образуют группу глубокой и застойной бедности, которая принципиально отличается от других
45 См. по этому вопросу: Скачкова Г.С. Реализация в трудовом законодательстве и на практике положений Конституции РФ //XX лет Конституции РФ: юридическая наука и практика / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013. С. 249.
46 См.: URL: http://www.rosmintmd.ru/sovet/news/52/ (дата обращения: 01.03. 2016).
47 См.: Бедность и неравенства в современной России. М., 2013. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 3/2016
ее видов тем, что длится более пяти лет и является хронической. Ситуация хронической бедности уже начинает воспроизводиться из поколения в поколение, так как дети из таких семей вырастают с заведомо худшим человеческим капиталом из-за недостаточности вклада в платный сегмент образовательных услуг и услуг здравоохранения, что сочетается с практически нулевым экономическим ресурсом семьи.
Система социальных гарантий, выраженная в обязательствах государства, является важным фактором развития общества, поддержания конкурентоспособности человеческого капитала. Этот фактор дополняет (но не замещает) индивидуальную ответственность человека за свое экономическое положение и социальный статус, а поэтому зависит от объема и уровня выполнения государством и его органами своих социальных обязательств. Сокращение объема этих обязательств негативно влияет на общую обеспеченность социальных прав человека, а также способствует сохранению модели избыточного неравенства. Как показывает анализ, эффективные стратегии поведения государства в условиях экономического кризиса строятся на активации, а не на минимизации государственного регулирования социальной сферы, исходя из того, что власти считают необходимым и целесообразным поддержать платежеспособный спрос населения, позитивно влияющий на состояние экономики.
БИБЛИОГРАФИЯ
Бедность и неравенства в современной России. М., 2013.
Берг Э.Дж., Остри Д.Д. Равенство и эффективность // Финансы и развитие. 2011. Вып. 48. № 3.
Власенко H.A. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8.
Гринберг P.C. Не там ищем: за счет бедных выходить из кризиса аморально и безграмотно // Российская газета. 2015. 2 авг. (федеральный выпуск).
Гулечко A.B. Некоторые аспекты законодательства о прожиточном минимуме // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. № 8 (15).
Гурвич Г.Д. Идея социального права // Философия и социология права. Избр. соч. СПб., 2004.
Зорькин В.Д. «Болевые точки» ближайшего будущего // Российская газета. 2014. 17 дек. (федеральный выпуск).
Зорькин В. Д. Правовая трансформация в России: вызовы и перспективы // Доктрины правового государства и верховенства права в современном мире. М., 2013.
Кейнс ДжМ. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное. М., 2007.
Кравиц В. Юридическая коммуникация в современных правовых системах // Правоведение. 2011. № 5.
Дапаева В В. Современное состояние и перспективы российской теории государства и права // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 1.
Лукашева Е.А. Права человека и процесс трансформации постсоциалистического общества // Материалы международной научно-практической конференции. М., 2015.
Люблинский В В. Социальная политика в странах Запада: новые вызовы и характер трансформации // Вестник Института социологии. 2010. № 1.
Скачкова Г.С. Реализация в трудовом законодательстве и на практике положений Конституции РФ // XX лет Конституции РФ: юридическая наука и практика / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013.
Смирнов С.Н., Колосницын И В. Социальные обязательства государства: сокращение или реструктуризация? // Мир России. 2000. № 1.
Пферсман О. Значение социальных принципов в сравнительном конституционном праве // Конституционное правосудие и социальное государство. Сб. докладов. М., 2008.
Ушацка А. Латвийская Республика // Конституционное правосудие и социальное государство. Сб. докладов. М., 2008.
Цварт Т. Основные социальные права: мощный инструмент, нуждающийся в надежных руках // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61).
Чирикова А. Е. Возможна ли сегодня модернизация социальной политики в России // Вестник Института социологии. 2010. № 1.
Шайо А. Возможности конституционного контроля в сфере социальных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61).
Шевяков А.Ю. Мифы и реалии социальной политики // Вестник Института социологии. 2010. № 1.
