CC BY
36УДК 338.14 + 339.54 + 339.97
ВЫГОДЫ И ИЗДЕРЖКИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА
Табаков А.В.
В статье обсуждается экономическая эффективность правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации по борьбе с административными правонарушениями в области таможенного дела. При помощи экономико-правового подхода автор определяет соотношение выгод и издержек данной деятельности и вносит предложения по повышению её эффективности путём снижения издержек административного производства по малозначительным правонарушениям
The paper discusses the economic efficiency of law enforcement which implemented by the customs authorities of the Russian Federation to combat administrative violations in the customs sphere. Using an economic and legal approach author defines the ratio of costs and benefits of this law enforcement, submits proposals to improve its efficiency by reducing the costs of the administrative proceedings on minor offenses
Ключевые слова: нарушения таможенных правил; производство по делам об административные правонарушениях в сфере таможенного дела; выгоды и издержки; эффективность правоохранительной деятельности таможенных органов
Keywords: violations of customs regulations; proceedings on administrative offenses
in the customs sphere; effectiveness of the customs authorities' law enforcement
В современной экономической науке наблюдается тенденция, которую называют «экономическим империализмом»: экономисты выходят за границы анализа исключительно хозяйственной активности и начинают применять экономико-математические методы и модели при изучении политической, правовой, культурной, психологической, религиозной, семейной и иных сфер жизни общества. Одно из направлений экономического империализма - так называемая экономика преступления и наказания («Economics of Crime and Punishment»), «открытая» Гэри Стенли Беккером (Gary Stanley Becker) в 60-х годах прошлого века. В известной статье «Преступление и наказание: экономический подход» («Crime and Punishment: An Economic Approach»), опубликованной в 1968 году, он предложил парадигму рационального поведения преступника, согласно которой уровень преступности зависит от соотношения сопряжённых с криминальной деятельностью выгод и издержек (как денежных, так и неденежных)1. Идеи Г. Беккера, получившего в 1992 году
1 Becker G.S. Crime and Punishment: An Economic Approach // Journal of Political Economy. 1968. Vol. 76. № 2. Р 169-217; Беккер Г. Преступление и наказание: экономический подход // Истоки. Вып. 4. М.: ГУ-ВШЭ, 2000.
Нобелевскую премию «за распространение сферы микроэкономического анализа на целый ряд аспектов человеческого поведения и взаимодействия, включая нерыночное поведение», вызвали отклик в научном мире и получили развитие в многочисленных работах его последователей. «Экономика преступления и наказания» углубилась в разработку экономических теорий отдельных видов правонарушений и расширила свой предмет: в рамках этого направления стала исследоваться не только правонарушающая, но и правоохранительная деятельность, а именно - её экономическая эффективность и целесообразность.
Автор не относит себя к тем «адептам» экономического империализма, которые декларируют превосходство экономических методов над методами других наук и убеждены в том, что экономика должна стать «рамочной дисциплиной, координирующей междисциплинарные исследования с участием политологов, социологов, психологов и юристов»2, и что «экономический империализм - это необходимое условие развития других общественных наук»3. По нашему мнению, следует понимать и принимать ограниченность любых методов научного исследования, в том числе экономических. Применение того или иного научного метода - это рассмотрение объекта в определённом ракурсе, и ни один метод не даёт полной картины мира. Далеко не все объекты познания подлежат экономико-математическому измерению, и далеко не всегда эконометрия позволяет их интерпретировать. Необоснованная «экономическая экспансия» в смежные области обществознания вредна по меньшей мере бесполезна, и в этом вопросе мы солидарны с М.Ю. Урновым4.
Вместе с тем междисциплинарный подход к изучению государственно-правовых явлений, предусматривающий применение экономических методов в комплексе с юридическими, уже продемонстрировал свою научную результативность и даже дал начало такой комплексной дисциплине, как экономика права. Проведённые нами исследования5 показали, что экономико-правовой подход имеет большую объясняющую силу в отношении экономических правонарушений, «теневой» экономики и прочих делинквентных явлений экономического содержания. В частности, данный подход успешно используется
С. 28-90.
2 Яновский К.Э. Несколько примеров методологии, или «Экономистам не в чем каяться!» // Общественные науки и современность. 2009. № 2. С. 125-137.
3 Гуриев С.М. Три источника - три составные части экономического империализма // Общественные науки и современность. 2008. № 3. С. 134-141.
4 Урнов М.Ю. Экономический империализм глазами политолога // Общественные науки и современность. 2009. № 4. С. 126-138.
5 Табаков А. В. Криминализация внешнеэкономической деятельности как угроза экономической безопасности России // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2006. № 2 (26). С. 16-34; Его же. Современные бизнес-технологии криминальной внешнеэкономической деятельности // Инновационное развитие экономики России в XXI веке: Межвузовский сборник научных трудов. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. С. 190-196; Его же. Глобализация внешнеэкономической преступности: криминологические и социально-экономические аспекты // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2010. № 3 (37). С. 94—110 и другие.
в оценке ущерба, причиняемого экономическими правонарушениями, и эффективности правоохранительной деятельности по борьбе с ними.
Ответ на прагматичный вопрос «Как добиться наибольшего снижения уровня правонарушений при наименьших затратах со стороны общества и государства?» ищут специалисты различных научных дисциплин, занимающиеся совершенствованием государственного устройства и государственной деятельности, и в их числе - учёные-экономисты. Вкладом с их стороны следует считать успешную апробацию эконометрических методов, в том числе метода анализа издержек (затрат) - выгод (cost - benefit analysis) и метода анализа издержек и результативности (cost - effectiveness analysis) для оценки эффективности правоохранительной деятельности (как вида государственной деятельности) и обоснованности правительственных расходов на поддержание правопорядка (как вида государственных интервенций). С помощью данных методов доказано, что при эффективной защите правопорядка и рациональном использовании публичных (государственных, муниципальных, общественных) ресурсов возможны крупные выгоды в плане обеспечения социально значимых интересов. Но этот тезис можно изложить и в другой трактовке: неэффективное, нерациональное использование публичных ресурсов в правоохранительной деятельности влечёт к существенному росту издержек и фактически сводит экономическую целесообразность данной деятельности к нулю.
В настоящей статье означенный выше междисциплинарный (экономико-правовой) подход используется к определению эффективности борьбы таможенных органов Российской Федерации с административными правонарушениями в области таможенного дела. На конкретном примере мы рассмотрим выгоды (социальные эффекты, результаты) и издержки административного процесса и попытаемся обосновать необходимость упрощения и ускорения производства по делам о малозначительных нарушениях таможенных правил с целью снижения издержек государства и, соответственно, повышения эффективности правоохраны в данной сфере.
Несмотря на происходящий в настоящее время спад внешнеэкономической активности и связанное с этим уменьшение объёма внешней торговли с рядом иностранных государств, - закономерное следствие торговых «войн» и кризисных явлений в мировой экономике, свидетелями которых мы являемся, - сохраняется общий тренд ускорения трансграничного товарооборота. Данный тренд предопределён более мощными, нежели сегодняшняя «санк-ционная» политика, причинами, действующими на глобальном и региональном уровнях. Процессы глобализации экономики и международной экономической интеграции увеличивают степень свободы во внешнеэкономической сфере, стимулируют внешнеэкономическую деятельность и задают ей достаточно высокий темп.
В данных условиях повышается значение системы правоохранительных мер по обеспечению экономической безопасности России. Эта система должна, не препятствуя трансграничному товарообороту (в идеале), обеспечивать максимальное содействие внешнеэкономической деятельности и вместе с тем действенную защиту национальных интересов6.
Таможенные органы Российской Федерации являются одним из субъектов обеспечения экономической безопасности нашего государства, наделённым статусом правоохранительного органа. Несмотря на отдельные высказывания о несвойственности правоохранительных функций таможенным органам, якобы имеющим исключительно фискальное предназначение, по означенным выше причинам роль правоохранительной составляющей их функционирования становится всё более заметной. Времена тотального таможенного досмотра ушли в прошлое, а значит, необходимо более умело пользоваться иными средствами и методами выявления и пресечения таможенных правонарушений, в том числе средствами правоохраны.
Одним из направлений правоохранительной деятельности таможенных органов является административно-юрисдикционная деятельность, связанная с противодействием административным правонарушениям в области таможенного дела. Правовая основа данной деятельности заложена как в международно-правовых документах, действующих в Российской Федерации, так и в национальных нормативно-правовых актах, регулирующих та-моженно-правовые отношения, и в том числе определяющих компетенцию таможенных органов. Частью 3 статьи 7 Таможенного кодекса Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года № 17) определено, что таможенные органы государств - членов Таможенного союза ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с внутренним законодательством. Более подробно функции таможенных органов Российской Федерации в сфере борьбы с таможенными правонарушениями изложены в пункте 8 части 1 статьи 12 Федерального закона
6 Данная проблема поднималась автором в следующих докладах: Табаков А.В. Содействие внешнеэкономической деятельности и обеспечение экономической безопасности России в условиях международной экономической интеграции // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Перспективы совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза (международный и региональный опыт) и технологические аспекты реализации механизма "единого окна"». Евразийская экономическая комиссия; Европейская экономическая комиссия ООН; Федеральная таможенная служба; Российская таможенная академия. 19-20 ноября 2014 года. М.: Издательство «Известия», 2014. С. 184—201; Его же. Содействие внешнеэкономической деятельности и обеспечение экономической безопасности в условиях развития Евразийского экономического союза // Таможенные чтения — 2015. Евразийский экономический союз в условиях глобализации: вызовы, риски, тенденции: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Часть 1 / Под общ. ред. профессора С.Н. Гамидуллаева. СПб.: Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2015. С. 106—118.
от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Указанным пунктом установлено, что таможенные органы выявляют, предупреждают, пресекают административные правонарушения, отнесённые законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных органов, а также иные связанные с ними правонарушения, осуществляют административное производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (нарушениях таможенных правил), предусмотренных главой 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Закрепление за таможенными органами функции противодействия административным правонарушениям, совершаемым в области таможенного дела, вполне оправданно. Противоправная внешнеэкономическая деятельность наносит огромный ущерб экономическим интересам государства, и наиболее уязвимыми являются фискальные интересы по пополнению федерального бюджета, которые блюдут таможенные органы7. Как показывает правовая статистика, основную долю в общем количестве таможенных правонарушений составляют административные правонарушения (меньшую -таможенные преступления), при этом административные правонарушения, влекущие незаконное занижение размера или полное освобождение от уплаты таможенных платежей, являются наиболее распространённой категорией административно-правовых деликтов во внешнеэкономической сфере8. Таможенные органы, осуществляющие таможенный контроль перемещаемых через таможенную границу товаров и администрирование таможенных пошлин и налогов, взимаемых в их отношении, находятся, так сказать, на переднем фланге борьбы с уклонением от уплаты таможенных платежей и иными нарушениями таможенных правил.
Выявление нарушений таможенных правил требует соответствующей государственно-правовой реакции в целях компенсации причинённого публичным интересам ущерба и недопущения аналогичных противоправных деяний в будущем. В этой связи законодатель предоставил в распоряжение таможенных органов такой «инструмент», как производство по делам об административных правонарушениях. Статьёй 23.8 КоАП РФ таможенные органы включены в перечень субъектов, уполномоченных рассматривать определённые категории дел об административных правонарушениях, отнесённых к их компетенции.
7 Табаков А.В. Фискальная функция основное направление деятельности таможенных органов или смысл их существования? // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2014. № 3 (51). С. 43-55; Его же. Реализация фискальной функции таможенных органов: грани законности // Петербургский экономический журнал. 2015. № 1. С. 111-121.
8 Информация Управления таможенных расследований и дознания // Официальный сайт Федеральной таможенной службы Российской Федерации. URL: http://www.customs.ru.
Практика, однако, показывает, что таможенные органы пользуются данным «инструментом» не всегда профессионально. В результате производство по делам о нарушениях таможенных правил отнюдь не способствует превенции противоправного поведения и поддержанию законности во внешнеэкономической сфере, не обеспечивает компенсацию причинённого государству вреда, а лишь увеличивает бюджетные расходы. В качестве примера рассмотрим дело об административном правонарушении, производство по которому вела Балтийская таможня (г. Санкт-Петербург).
Фабула дела. 27 мая 2015 года в отдел таможенного оформления и таможенного контроля Янинского таможенного поста Балтийской таможни таможенным представителем была подана таможенная декларация на товары № 10216150/270515/0012772 (таможенный представитель — юридическое лицо, включенное в соответствующий реестр и совершающее от имени и по поручению заинтересованных лиц таможенные операции; наименования организации — таможенного представителя и организации-импортёра в настоящей статье не приводятся). На основании указанной таможенной декларации ввезённый товар был помещён под таможенную процедуру «выпуск для внутреннего потребления». При таможенном декларировании была заявлена цена товара 16 464 долл. США. Исходя из этой цены и фактически произведённых расходов по транспортировке товара до места его прибытия на таможенную территорию Евразийского экономического союза, таможенным представителем была рассчитана таможенная стоимость товара (912 008 руб. 66 коп.), служащая налогооблагаемой базой для начисляемых таможенных платежей. После выпуска товара в свободное обращение таможенным представителем и импортёром была выявлена ошибка в заявленной цене товара и в его таможенной стоимости: в соответствии с коммерческими документами (внешнеторговым контрактом, инвойсом) действительная цена товара составила 16 464 долл. США 60 центов, то есть на 60 центов больше; правильная таможенная стоимость товара с учётом транспортной составляющей — 912 038 руб. 85 коп., то есть на 30 руб. 19 коп. больше, чем была заявлена. В результате занижения таможенной стоимости возникла недоплата таможенных пошлин и налогов в размере 11 руб. 96 коп. Выявив факт неправильного определения таможенной стоимости товара и исчисления таможенных платежей, таможенный представитель 2 июня 2015 года обратился в Балтийскую таможню с письмом, в котором описал обстоятельства допущенной при таможенном декларировании ошибки, представив подтверждающие документы и заполненную форму корректировки декларации на товары. Таможенные платежи не доплачивались, поскольку в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 80 Таможенного кодекса Таможенного союза обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов прекращается в случае, если размер неуплаченной суммы таможенных пошлин, налогов не превышает сумму, эквивалентную 5 (пяти) евро по курсу валют, устанавливаемому в соответствии
с законодательством государства - члена Таможенного союза, на территории которого возникла обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов, действующему на момент возникновения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов (сумма 11 руб. 96 коп. менее 5 евро по курсу Центрального банка России на день подачи таможенной декларации).
При явной незначительности указанной суммы в описанном деянии имеются формальные признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 16.2 КоАП РФ: заявление таможенным представителем в таможенной декларации недостоверных сведений о таможенной стоимости товара, послуживших основанием для занижения размера подлежащих уплате таможенных пошлин и налогов. По данному факту 9 июля 2015 года должностным лицом Балтийской таможни вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении № 10216000-1387/2015 и проведении по нему административного расследования. По завершении административного расследования 24 сентября 2015 года Балтийской таможней вынесено постановление о прекращении производства по указанному делу на основании статьи 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью совершённого административного правонарушения. Согласно данному определению таможенный представитель признан виновным в нарушении таможенных правил, но таможенный орган ограничился «устным замечанием».
Казалось бы, законность восторжествовала, дело закрыто и сдано в архив, что ещё обсуждать? А обсудить хотелось бы следующие вопросы: достигнуты ли цели административного производства? Какова его экономическая эффективность? В чём его действительный смысл?
Из материалов дела со всей очевидностью следует, что у признанного виновным таможенного представителя умысла на совершение административного правонарушения не было; его вина проявлялась в форме небрежности. Лицо, допустившее ошибку при таможенном декларировании, не предвидело возможности наступления вредных последствий своего действия (бездействия), хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2 статьи 2.2 КоАП РФ). Свою вину таможенный представитель признал, событие административного правонарушения не оспаривал. Для таможенного представителя, который представлял в таможенных органах интересы импортёра и подавал от его имени таможенную декларацию, какая-либо выгода в совершении административного правонарушения отсутствовала (напомним, что сумма недоплаченных таможенных платежей составила всего 11 руб. 96 коп., и на эту сумму были уменьшены расходы не таможенного представителя, в отношении которого было возбуждено дело, а его клиента - импортёра, который ввёз товар). Заявление недостоверных сведений о таможенной стоимости товара было невыгодным и для импортёра. При сомнительной экономии около 12 руб. в его бухгалтерской документации возникли противоречия между
сведениями, содержащимися в первичных коммерческих документах, и сведениями, содержащимися в таможенной декларации. С целью устранения этого несоответствия по поручению импортёра таможенный представитель обратился в таможенный орган с просьбой внести исправления в декларацию на товары и декларацию таможенной стоимости товаров.
Ввиду изложенных обстоятельств можно сделать вывод о том, что реализованные Балтийской таможней в отношении таможенного представителя административные меры имели «нулевой» превентивный потенциал. Цель предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, поставленная частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ, в ходе административного производства по делу не достигнута и не могла быть достигнута. В рассматриваемой и подобных ситуациях предпринимателей останавливают не гипотетические неблагоприятные последствия административных наказаний, а прежде всего невыгодность, экономическая нецелесообразность самого правонарушающего поведения, в чём, собственно, и состоит реальная превенция экономических правонарушений. Как убедительно доказано упомянутым в начале настоящей статьи Г. Беккером, если правонарушающая линия поведения невыгодна, то рационально действующий экономический агент, который стремится к максимизации ожидаемой полезности своей деятельности и оценивает риски привлечения к ответственности, не будет совершать правонарушения, по крайней мере, целенаправленно (умышленно).
Меры административного воздействия, принятые Балтийской таможней в отношении правонарушителя, не возымели и компенсаторного действия: в результате производства по делу об административном правонарушении № 10216000-1387/2015 возмещение причинённого государственным интересам ущерба не произошло. Размер причинённого государственным интересам ущерба, если оценивать его в денежном выражении, стремится к нулю. Размер неуплаченной суммы таможенных пошлин, налогов в несколько раз меньше установленной Таможенным кодексом Таможенного союза суммы (5 евро), при превышении которой таможенными органами осуществляется доначисление и взыскание таможенных платежей.
Конечно, неправильно сводить причиняемый в результате недостоверного декларирования вред исключительно к денежному эквиваленту. При таких правонарушениях всегда страдают публичные отношения в сфере таможенного декларирования товаров, перемещаемых через таможенную границу. В анализируемой ситуации порядок таможенного декларирования был также нарушен в момент подачи декларации на товары, однако впоследствии виновное лицо своими действиями загладило причинённый вред и восстановило status quo. Производство по делу об административном правонарушении, которое было инициировано уже после обращения таможенного представителя в таможенный орган, не обеспечило каких-либо дополнительных
поступлений в федеральный бюджет и не дало государству иных преимуществ в плане поддержания стабильности таможенно-правовых отношений — позитивный социальный эффект достигнут не был.
Наоборот, в результате административного производства по рассматриваемому делу издержки государства, в том числе его бюджетной системы, возросли. В резолютивной части постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 10216000-1387/2015 содержится жизнеутверждающая фраза: издержки по делу отсутствуют. Однако данная запись касается издержек по делу об административном правонарушении, состав и порядок возмещения которых определены статьёй 24.7 КоАП РФ (сумм, выплачиваемых свидетелям, специалистам, экспертам, переводчикам, сумм, израсходованных на операции с вещественными доказательствами, и прочее). В настоящей статье, оценивая экономическую эффективность правоохранительной деятельности таможенных органов, мы рассматриваем издержки в более широком смысле: это все материальные и нематериальные (временные и другие) расходы, которые понесло государство в связи с производством по делу. И такие издержки представляются значительными. С того момента, как Балтийская таможня была извещена таможенным представителем о факте недостоверного декларирования, и до момента вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 10216000-1387/2015 прошло почти четыре месяца. Производство по делу длилось два с половиной месяца, и, как следует из постановления, в ходе него проведён «стандартный набор» процессуальных и иных действий в рамках административного расследования: получены письменные объяснения генерального директора таможенного представителя и специалиста по таможенному оформлению, заполнившего таможенную декларацию, проведён анализ коммерческих, транспортных и таможенных документов, которые были оформлены в ходе поставки и таможенного оформления товара, а также финансовых документов таможенного представителя, содержащих данные о его чистой прибыли за предыдущий год и тому подобное. В рамках административного производства на соответствующих его стадиях оформлены три основных процессуальных документа: определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении по нему административного расследования, протокол об административном правонарушении и постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 10216000-1387/2015. Последний документ, которым завершено административное производство, содержит подробное описание события совершённого административного правонарушения, его состава (поэлементно), отягчающих и смягчающих обстоятельств; в постановлении указаны нормы закона, подлежащие применению в данном случае, приводятся выдержки из судебных актов высших судебных инстанций (Высшего арбитражного суда Российской Федерации и Конституционного суда
Российской Федерации). В целом постановление, включая его резолютивную часть, занимает восемь страниц машинописного текста. Это, надо отдать должное таможенникам, достаточно добротная, юридически грамотная работа, потребовавшая сил и времени.
Производство по любому делу об административном правонарушении влечёт издержки со стороны государства. Если мы возьмём такое нарушение таможенных правил, как недекларирование или недостоверное декларирование (статья 16.2 КоАП РФ), то убедимся, что размер этих издержек мало зависит от суммы неуплаченных таможенных платежей или стоимости предмета административного правонарушения, ведь административная процедура остаётся неизменной. Но эти издержки должны быть оправданы. Нерациональное использование времени, сил и средств в правоохранительной работе - непозволительная роскошь в условиях хронического бюджетного дефицита и продолжающегося сокращения штатной численности государственных органов. Расходование государственных ресурсов, в том числе кадровых, должно быть обоснованным, то есть давать положительные результаты (социальные эффекты), иными словами, приносить выгоду. Имеется в виду не только материальная выгода (пополнение федерального бюджета), но и укрепление законности во внешнеэкономической сфере, вытеснение из неё делинквентных проявлений, её «детеневизация».
Есть, однако, основания полагать, что во взятом нами в качестве примера деле «полномасштабное» административное производство проведено отнюдь не во имя законности. Скорее, это было сделано с целью «улучшения» показателей служебной деятельности в части производства по делам об административных правонарушениях. Качественно проведённое административное расследование и показательное объявление правонарушителю устного замечания, несомненно, «украсило» отчётность таможенного органа. Но при более детальном рассмотрении становятся очевидными, во-первых, ущербность системы оценки эффективности служебной деятельности и стимулирования труда должностных лиц таможенных органов - системы, которую в её нынешнем виде можно назвать «палочной»; во-вторых, неэффективность правоохранительной работы по линии административных расследований. Пока сотрудники Балтийской таможни проводили административное расследование события, расследовать которое по большому счёту необходимости не было (все юридически значимые обстоятельства стали известны изначально после обращения таможенного представителя), и в завершении этого расследования оформляли многостраничное постановление со счастливым концом («признать виновным, ограничиться устным замечанием»), на границе, быть может, совершались реальные, гораздо более опасные правонарушения, а на полке пылились дела, действительно требующие внимания.
Заметим, что прекращение производства по делу об административном правонарушении на основании статьи 2.9 КоАП РФ в связи
с малозначительностью — крайне редкий случай в административно-юрисдик-ционной практике таможенных органов. Как правило, по делам о нарушениях таможенных правил, в том числе имеющим признаки малозначительности, назначается административное наказание. Рассмотренное нами дело возможно, не завершилось бы устным замечанием, если бы размер недоплаченных таможенных платежей составил 50 руб. и более. В постановлении о прекращении производства по делу № 10216000-1387/2015 есть примечательный абзац, в котором отмечено следующее: в соответствии с частью 2 статьи 3.5 КоАП РФ размер административного штрафа не может быть менее ста руб. Санкцией части 2 статьи 16.2 КоАП РФ предусмотрено наложение штрафа на юридических лиц в размере от одной второй до двукратной суммы подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов, явившихся предметом административного правонарушения. В ходе административного расследования установлено, что сумма неуплаченных пошлин и налогов, явившихся предметом административного правонарушения, составила 11 руб. 96 коп. Таким образом, даже двукратный размер этой суммы меньше размера минимального административного штрафа, предусмотренного КоАП РФ. Наказание в виде административного штрафа по данному делу не могло быть назначено в силу закона. Быть может, только это обстоятельство стало препятствием для применения административного штрафа, а вовсе не объективность и справедливость субъекта государственной власти.
Административно-правовая норма о малозначительности административных правонарушений преследует в числе прочих цель минимизации временных и материальных издержек государственных органов, рассматривающих дела. Почему же таможенные органы так редко пользуются данной нормой даже в тех случаях, когда признаки малозначительности налицо? Не потому ли, что задача «поднимать отчётность» является для них первостепенной, превышающей по значимости задачу противодействия таможенным правонарушениям?
Такая острая постановка вопроса оправдана тем, что рассмотренный в настоящей статье пример является показательным, но далеко не единственным в своём роде. Как отмечено выше, прекращение административного производства в связи с малозначительностью административного правонарушения — малораспространённая практика в служебной деятельности таможенных органов. Обычно по малозначительным административным правонарушениям проводятся административные расследования в полном объёме и по их завершении назначаются административные наказания. Нередки случаи фальсификации должностными лицами таможенных органов материалов дел об административных правонарушениях: составляются протоколы об административных правонарушениях и постановления о назначении административных наказаний в отсутствие события административного правонарушения и, как правило, в отношении лиц, которые остаются в неведении
относительно привлечения их к административной ответственности. Изучение материалов административной и судебной практики показывает, что наиболее часто должностные лица таможенных органов фальсифицируют дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 16.5 КоАП РФ - нарушение режима зоны таможенного контроля (в материалах дела фиксируется, что физическое лицо якобы передвигалось через границу зоны таможенного контроля или в её пределах без разрешения таможенного органа)9. При этом имитируются процессуальные действия в рамках административного расследования и оформляются все предусмотренные законом процессуальные документы. Распространена незаконная практика инсценировок якобы совершаемых нарушений таможенных правил: такие инсценировки осуществляются работниками таможенных представителей по договорённости с должностными лицами таможенных органов, точнее, по их неформальному требованию, а последние в свою очередь проводят по ним административные расследования и назначают административные наказания10.
Все описанные действия, в том числе содержащие признаки уголовно наказуемого служебного подлога, таможенники совершают с целью искусственного завышения результатов работы по выявлению и пресечению административных правонарушений в таможенной сфере. Таким образом, их интересует не реальное положение дел в области правоохраны, а пресловутая отчётность.
Отчётность отчётностью - без неё в государственном управлении, бюрократическом по своей сути, вероятно, не обойтись, но в свете поднятой проблемы важно другое: в рассматриваемых случаях издержки производства по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела абсолютно не оправданы; при этом они (издержки) достаточно велики (чтобы убедиться в сказанном, достаточно хотя бы подсчитать расходуемые человеко-часы с учётом необходимости участия в административном процессе должностных лиц различных подразделений таможенных органов). Бюджетные расходы не вызывают ожидаемый положительный социальный эффект, а наоборот, фактически выступают в качестве инвестиций в «теневую» экономику. Поскольку для поддержания описанной в настоящей статье
9 В отношении сотрудника таможенного поста Морской порт Ростов-на-Дону Ростовской таможни возбуждено уголовное дело по результатам проведенной Волго-Донской транспортной прокуратурой проверки // Официальный сайт Южной транспортной прокуратуры. URL: http://www.utprok.ru; В отношении таможенника возбуждено 2 уголовных дела // Официальный сайт Западно-Сибирской транспортной прокураторы. URL: http://www.zsproc.ru.
10 Табаков А.В. «Договорное» административное правонарушение: новый термин в административной практике таможенных органов или свидетельство профанации таможенного контроля? // Таможенные чтения - 2014. Актуальные проблемы теории и практики таможенного дела (к 20-летию Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии): Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием / Под общ. ред. профессора А.Н. Мячина. СПб.: Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал РТА, 2014. С. 323-330; Его же. «Договорное» административное правонарушение как проявление неформальных отношений таможенных органов и таможенных представителей // Петербургский экономический журнал. 2015. № 3. С. 82-88.
профанации правоохраны затрачивается достаточно много служебного времени и задействуются значительные силы и средства таможенных органов, закономерно (ввиду принципиальной ограниченности) сокращаются ресурсы, используемые в реальной борьбе с таможенными правонарушениями.
Ситуация требует исправления. С этой целью, во-первых, предлагаем de lege lata изменить приоритеты в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, связанной с производством по делам о нарушениях таможенных правил. Основное внимание должно уделяться тем административным правонарушениям, которые характеризуются значительной общественной опасностью; производство по делам о малозначительных административных правонарушениях не должно занимать столько сил, средств и времени, сколько оно занимает в настоящее время. Для этого полагаем необходимым исключить практику утверждения планов по выявлению административных правонарушений и изменить критерии (показатели) эффективности служебной деятельности таможенных органов и их должностных лиц: значительный объём работы, проводимой в рамках административных расследований малозначительных административных правонарушений, должен рассматриваться как показатель неэффективности.
Второе, что нужно, по нашему мнению, предпринять de lege ferenda: предусмотреть в КоАП РФ упрощённый порядок производства по делам об административных правонарушениях в случаях неоспаривания лицом, привлекаемым к административной ответственности, наличия события административного правонарушения, его признания своей вины и согласия с квалификацией совершённого противоправного деяния, которую осуществил уполномоченный орган. Упрощения могут быть введены в части освобождения уполномоченного органа от обязанности доказывания определённых обстоятельств по делу, признаваемых виновным лицом, обязанности оформления протокола об административном правонарушении (по аналогии с порядком, установленным статьёй 28.6 КоАП РФ) и другие.
Реализация предложенных мер, полагаем, будет способствовать снижению уровня государственных издержек, связанных с производством по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела, которые характеризуются малозначительностью и не оспариваются виновными лицами. Высвобожденные за счёт этого публичные ресурсы надлежит использовать в правоохранительной работе более рационально.
Библиографический список:
1. Беккер Г. Преступление и наказание: экономический подход // Истоки. Вып. 4. М.: ГУ-ВШЭ, 2000. С. 28-90.
2. В отношении сотрудника таможенного поста Морской порт Ростов-на-Дону Ростовской таможни возбуждено уголовное дело по результатам проведенной Волго-Донской транспортной прокуратурой проверки // Официальный сайт Южной транспортной прокуратуры. URL: http://www. utprok.ru.
3. В отношении таможенника возбуждено 2 уголовных дела // Официальный сайт Западно-Сибирской транспортной прокураторы. URL: http://www.zsproc.ru.
4. Гуриев С.М. Три источника - три составные части экономического империализма // Общественные науки и современность. 2008. № 3. С. 134-141.
5. Информация Управления таможенных расследований и дознания // Официальный сайт Федеральной таможенной службы Российской Федерации. URL: http://www.customs.ru.
6. Табаков А.В. Глобализация внешнеэкономической преступности: криминологические и социально-экономические аспекты // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2010. № 3 (37). С. 94-110.
7. Табаков А.В. «Договорное» административное правонарушение как проявление неформальных отношений таможенных органов и таможенных представителей // Петербургский экономический журнал. 2015. № 3. С. 82-88.
8. Табаков А.В. «Договорное» административное правонарушение: новый термин в административной практике таможенных органов или свидетельство профанации таможенного контроля? // Таможенные чтения - 2014. Актуальные проблемы теории и практики таможенного дела (к 20-летию Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии): Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием / Под общ. ред. профессора А.Н. Мячина. СПб.: Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал РТА, 2014. С. 323-330.
9. Табаков А.В. Криминализация внешнеэкономической деятельности как угроза экономической безопасности России // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2006. № 2 (26). С. 16-34.
10. Табаков А.В. Реализация фискальной функции таможенных органов: грани законности // Петербургский экономический журнал. 2015. № 1. С. 111-121.
11. Табаков А.В. Современные бизнес-технологии криминальной внешнеэкономической деятельности // Инновационное развитие экономики России в XXI веке: Межвузовский сборник научных трудов. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. С. 190-196.
12. Табаков А.В. Содействие внешнеэкономической деятельности и обеспечение экономической безопасности в условиях развития Евразийского экономического союза // Таможенные чтения - 2015. Евразийский экономический союз в условиях глобализации: вызовы, риски, тенденции: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Часть 1 / Под общ. ред. профессора С.Н. Гамидуллаева. СПб.: Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2015. С. 106-118.
13. Табаков А.В. Содействие внешнеэкономической деятельности и обеспечение экономической безопасности России в условиях международной экономической интеграции // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Перспективы совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза (международный и региональный опыт) и технологические аспекты реализации механизма "единого окна"». Евразийская экономическая комиссия; Европейская экономическая комиссия ООН; Федеральная таможенная служба; Российская таможенная академия. 19-20 ноября 2014 года. М.: Издательство «Известия», 2014. С. 184—201.
14. Табаков А.В. Фискальная функция основное направление деятельности таможенных органов или смысл их существования? // Учёные записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2014. № 3 (51). С. 43-55.
15. Урнов М.Ю. Экономический империализм глазами политолога // Общественные науки и современность. 2009. № 4. С. 126-138.
16. Яновский К.Э. Несколько примеров методологии, или «Экономистам не в чем каяться!» // Общественные науки и современность. 2009. № 2. С. 125-137.
17. Becker G.S. Crime and Punishment: An Economic Approach // Journal of Political Economy. 1968. Vol. 76. № 2. Р. 169-217.
