Выборы как основополагающий конституционно-правовой институт Текст научной статьи по специальности «Право»

Занько Э.Н. ©

Главный специалист информационно-аналитического управления Ставропольской городской Думы ВЫБОРЫ КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЙ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

Аннотация

Статья посвящена институту выборов как основной форме реализации принципа народовластия, являющегося важнейшей частью политико-правовой реформы, проходящей в настоящее время в России и имеющей целью преобразовать страну в соответствии с положениями действующей Конституции Российской Федерации в демократическое федеративное правовое государство. Демократические политические выборы и регулирующее их избирательное право -важнейшие составляющие политико-правового механизма воспроизводства выборных государственных институтов. Задачей данного исследования является выяснение способности института выборов выполнять свою основную функцию по обеспечению конституционного права граждан Российской Федерации, участвовать в управлении делами государства как непосредственно (в частности, при проведении выборов и референдумов), так и через своих представителей (выборных лиц).

Ключевые слова: конституция, выборы, демократия, избирательный процесс, государственное устройство.

Keywords: constitution, elections, democracy, the electoral process, the political system.

Выборы как способ формирования коллективных органов власти и рекрутирования организационно-управленческого слоя известны с древнейших времен. Институционализация выборов в политическом процессе и механизме власти исторически совпадает с процессом становления представительной демократии. Последняя органически предполагает выборы, прежде всего, в качестве принципа своего функционирования, метода легитимации власти и формы политического участия. В действительности институт выборов внутренне противоречив, полуфункционален и политически неоднозначен. В политике процедура выборов используется не только в условиях демократии, но и в авторитарных и тоталитарных режимах, где сама возможность выбора ограничена или отсутствует вовсе. Политическая роль и значение выборов могут быть неодинаковы не только в разных странах, но и в различные периоды истории одной и той же страны. Это зависит от социальной структуры общества, типа политического режима, характера партийной системы и особенностей электората, о чем свидетельствует пример хотя бы нашей страны.

Можно сказать, что в демократических государствах выборы являются одним из основополагающих конституционно-правовых институтов. Он включает в себя совокупность правовых норм, регламентирующих весь избирательный процесс от признания за гражданином права голосовать до объявления официальных итогов выборов и права их оспаривания в судебном порядке. Институт избирательного права историчен, конкретен и тесно связан с характером основных прав и свобод граждан. Общепризнано, что универсальные и фундаментальные принципы свободных демократических выборов заключаются в формуле: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Создание механизмов, не допускающих таких результатов выборов, которые могут угрожать существованию демократии, является основой для избирательной системы государства.

По нашему мнению, избирательные системы следует рассматривать в двух смыслах: во-первых - как порядок формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления, включающий избирательное право и избирательный процесс; и во-вторых - как систему распределения мест в выборных органах после установления результатов голосования. С формальной точки зрения функция избирательных систем - дать возможность избирателям выразить свое отношение к партиям, кандидатам посредством голосования; с политической - обеспечить доминирование правящей элите, сократить на парламентском уровне численность партий, формируя дееспособное большинство и не подрывая принципа представительства. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы характеризуются различными принципами: первая предполагает формирование большинства и мирится с диспропорцией между количеством поданных голосов и полученных мандатов; вторая стремится к тому, чтобы партии были представлены в

© Занько Э.Н., 2013 г.

соответствии с количеством отданных за них голосов. В настоящее время в большинстве западных стран действует пропорциональная система. Она же почти исключительно применяется в Латинской Америке. В то время, как мажоритарные избирательные системы, несмотря на их разновидность, относительно одинаковы во всех странах, где они используются, все пропорциональные системы весьма различаются между собой, хотя всех их объединяет общий принцип пропорциональности. Каждая из избирательных систем обладает своими достоинствами и недостатками, которые законодатель пытается уравновесить или приспособить в соответствии с собственными политическими целями, формируя смешанные пропорционально-мажоритарные системы, используя технику преференцированного голосования, панаширования и т.п.

Сравнительный анализ исторического развития избирательных систем в западных демократиях показывает, что действующие в настоящее время системы сформировались в первой четверти XX столетия; претерпели известные трансформации, но в целом не изменили основной вектор своей эволюции. Он заключался в том, что укреплялись институциональные основы избирательных систем, сохранялась стабильность и неизменность (за исключением случаев существования фашистских диктатур) принципа представительства. Сдержанность политических сил большинства европейских государств в отношении коренных реформ избирательной системы имеет свои веские причины. Напротив тому, ситуация с законодательным регулированием, политико-правовыми основами и представительностью института выборов в современной «демократической» России.

Становление демократической правовой государственности предполагает в качестве необходимого условия построение эффективной избирательной системы, позволяющей формировать выборные институты власти в соответствии с волей большинства членов гражданского общества, принявших участие в соответствующих выборах и учетом мнения меньшинства.

Одним из самых значимых элементов любой политико-правовой системы общества являются способы формирования государственно-властных структур и все многообразие связанных с этим важным процессом политических и правовых явлений и отношений.

Как справедливо подчеркивает Ю.А. Веденеев, «именно через демократические выборы формируются ответственные перед гражданами органы государственной власти и управления, именно через участие в избирательном процессе осуществляется воздействие на государственную политику, именно законные выборы являются наиболее эффективной и юридически безусловной формой реализации и защиты гражданами собственных экономических и социальных интересов». [2, 139]

Несмотря на то, что в действующей Конституции Российской Федерации основополагающие принципы избирательного права нашли свое закрепление только применительно к выборам Президента России (ст. 81), имеются все основания утверждать, что эти принципы в одинаковой степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации. Этот вывод следует из анализа ст. 15 Конституции, постулирующей правило, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права (в том числе и указанные выше нашедшие отражение во Всеобщей декларации прав человека и гражданина принципы избирательного права) являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Следуя этому конституционному положению, российский законодатель последовательно выстраивает систему избирательного права на основе признанных международным сообществом принципах выборных отношений.

Анализ теоретических положений избирательного процесса позволяет прийти к определяющему общую социальную ценность института выборов выводу: практический смысл избирательного процесса должен состоять в том, чтобы каждый полноправный член социума мог иметь регулярную возможность выражать свою волю относительно всего объема социально-политических процессов в обществе, а государственный механизм мог быть сформирован и функционировать в соответствии с этой волей. Воплощение идеалов выборной демократии создает возможность не только достижения компромисса между ведущими социально-политическими силами, отстаивающими зачастую противоположные интересы и позиции, но и эффективного блокирования негативных тенденций в социально-экономической и социально-политической сферах общественной жизни. [1, 12]

История развития выборной демократии привела к появлению большого количества политико-правовых конструкций, определяющих смысл и содержание избирательных процедур, роль и взаимосвязь ряда выборных институтов, сущность и значение всего комплекса избирательных отношений в обществе.

Современная выборная демократия строится в соответствии с международно-правовыми стандартами, обеспечивающими реализацию важнейшей ценности политической жизни общества -права гражданина «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей» (ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.). [2, 47]

Несмотря на международное признание базовых стандартов избирательных конструкций, конкретные формы реализации идеализаций выборной демократии зачастую сильно отличаются друг от друга, что обусловлено рядом историко-социальных, политико-правовых и общекультурных факторов, оказывающих непосредственное влияние на зарождение и развитие избирательных отношений в конкретном социуме.

В этой связи по нашему мнению, важное значение приобретает категория «избирательная система». Весьма широкая сфера рассматриваемых отношений включает в себя весь механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе вопросы определения корпуса избирателей, создания и функционирования системы органов государственной власти, на которые возложены полномочия по организации и проведению выборов, процедурные аспекты стадий избирательного процесса, критерии допуска к участию в избирательной кампании претендентов на выборные должности, финансирование выборов и др.

Каждый этап избирательного процесса, начиная от стадии назначения выборов до подведения их итогов, облечен в любом правовом демократическом государстве в определенную процессуально-правовую форму, соблюдение которой обеспечивает честные и свободные выборы.

Особое влияние на форму и содержание избирательной системы оказывает форма государственного устройства. В унитарных государствах избирательная система, подчиняясь общим принципам единства организации публичной власти, формирования правовой политики и системы законодательства, характеризуется единообразными избирательно-правовыми конструкциями, процедурами и нормативными правилами, распространяющимися на всю территорию страны.

В государствах с федеративной формой территориально-политического устройства, при которой составными частями такого государства выступают «государствоподобные» образования -субъекты федерации - избирательная система имеет сложную структуру. В ней помимо общефедеральных избирательных отношений можно выделить в известной степени обособленные избирательные отношения, складывающиеся на региональном уровне в самостоятельные избирательные системы субъектов федерации.

Территориальные избирательные системы в Российской Федерации, зачастую отличаются друг от друга, что обусловлено многочисленными особенностями социально-политического развития того или иного региона, его экономико-географического положения, историко-культурными факторами и многим другим.

Следует отметить, что избирательная система субъекта Российской Федерации включает в себя совокупность общественных отношений, связанных как с проведением «внутренних» выборов в субъекте Федерации - выборов в муниципальные органы власти, выборов депутатов представительного (законодательного) органа государственной власти, так и с организацией и проведением выборов общефедерального уровня - выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента России.

Важнейшей составляющей регулятивного элемента избирательной системы выступают, безусловно, правовые нормы различной отраслевой принадлежности, входящие в многоуровневую и упорядоченную совокупность установленных государством правил, регулирующих содержание и процесс реализации, а также обеспечение и защиту политического права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. [1, с.104]

По смыслу Конституции Российской Федерации в сфере ведения Российской Федерации находится регулирование активного и пассивного избирательного права граждан и защита этих прав. Реализуя конституционные полномочия, федеральный законодатель может осуществлять правовое регулирование, направленное на обеспечение и защиту конституционных избирательных прав граждан посредством определения основных гарантий этих прав. Из этого следует, что федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав граждан, должен носить «рамочный» характер, обеспечивающий субъектам Федерации возможность осуществлять самостоятельное правовое регулирование организационных, процедурных и ряда других аспектов проведения выборов регионального уровня в соответствии с указанными гарантиями. Очевидно, что

в избирательных законах любого уровня предусмотреть и урегулировать все возможные детали осуществления тех или иных избирательных процедур не представляется возможным. В этой связи особое значение приобретают нормативные акты избирательных комиссий. Здесь необходимо акцентировать внимание на предназначении анализируемых источников избирательного права.

В отличие от обозначенных выше нормативные акты избирательных комиссий призваны обеспечивать единообразное применение избирательного законодательства, и не имеют своей целью создание новых избирательных процедур или изменение порядка регулирования существующих. Регулятивное значение нормативных актов избирательных комиссий заметно повышается, когда такие акты изданы на основании прямого указания, содержащегося в законе, о регламентации конкретной области избирательных отношений актами соответствующих избирательных комиссий.

Вслед за федеральным законодательством о выборах нормативно-правовая база, регламентирующая избирательные отношения в регионах, заметно усложняется от одного избирательного цикла к другому, все более подробно регулируя различные аспекты избирательных процедур. Тем не менее, по нашему мнению, детализация регионального избирательного законодательства в большей степени объясняется важностью регулируемых этими законами общественных отношений. Опыт предыдущих избирательных кампаний показывал, что отсутствие законодательного регулирования самых, на первый взгляд, несущественных избирательных процедур приводило к серьезным правовым коллизиям, избирательным спорам, разрешение которых становилось возможным лишь после соответствующего законодательного урегулирования этих отношений. В связи с этим возрастает и количество нормативных актов, разъясняющих содержание тех или иных избирательных институтов, определяющих порядок совершения предусмотренных законом избирательных действий, организации и проведения избирательных процедур.

Представляется необходимым отметить значимость надлежащей организации нормотворческой деятельности избирательных комиссий, с тем, чтобы эта деятельность имела своей целью лишь обеспечение единообразного применения избирательного законодательства, в интересах обеспечения единства конституционной законности в Российской Федерации.

Известно, что население способно адекватно оценивать происходящее в период избирательной кампании. На выборах преобладает коммуникация от избирателей к партиям и государственной власти. Конкуренция между партиями и кандидатами заставляет их быть более чуткими к требованиям избирателей.

Существует и другая теория, основанная на критическом подходе к выборам. Она трактует их как средство, с помощью которого государственная власть и политические элиты осуществляют контроль над своими гражданами. Народ в массе своей является не субъектом, а объектом преобразований. Пассивная позиция населения означает, что органы власти имеют возможность произвольно распоряжаться ситуацией. Ее сторонники доказывают, что выборы есть технология для экспансии власти над массами. [3, 125]

Уже в самом начале становления избирательной системы в России, многие научные деятели предостерегали от идеализации выборов, видя в них не только источник развития политической жизни страны и гражданского общества, но и возможность стать, опираясь на психологию толпы и ее политико-правовую безграмотность, источником принятия гибельных для государства решений.

Б.Н. Чичерин отмечал, что общественное мнение не всегда верно видит происходящее в государственном строительстве, в теоретических вопросах суждение массы не имеют ни какого веса, поскольку, иногда, один человек ближе к истине, нежели целый народ. «Масса публики обыкновенно не дает себе труда исследовать существо дела, вникать в глубину вопроса; она довольствуется тем, что твердят ей представители партий и особенно журналисты». [3, 137]

Имплементация международных стандартов в законодательство о выборах и практику избирательного процесса является необходимым условием легитимации избирательного процесса, обеспечения конституционных избирательных прав граждан в Российской Федерации.

Понятие легитимности носит оценочный, этический и политический характер, легальность -формально-юридический и этически нейтральный. Государственная власть, даже не популярная, как правило, легальна. В то же время она может быть нелегитимной, то есть не приниматься народом, хотя может издавать законы по своему усмотрению и использовать их как орудие организованного насилия, творить произвол. Легитимность публичной власти - это социальное признание ее права на руководящую роль в обществе. Государственная власть не может рассчитывать на длительное существование и эффективную деятельность, полагаясь только на принуждение. Необходимо добровольное согласие большинства законопослушного населения, скрепленное уважением законности.

Основной предпосылкой добровольного согласия является уверенность народа в том, что представители власти с полным основанием занимают свои посты, что они вырабатывают и претворяют в жизнь свои решения в сфере законных жизненно важных интересов общества, не посягая на то, что справедливо считается частным и личным. Там, где легитимность власти не бесспорна, воцаряется беззаконие и опасность революционных потрясений.

В целях обеспечения национальной безопасности государства, необходима консолидация вокруг избирательных комиссий всех государственных структур в период подготовки и проведения выборов и референдумов. В подготовке и проведении федеральных выборов участвует около миллиона граждан, работающих в различных избирательных комиссиях. Поэтому, недопустимо при проведении выборов любое противоправное противостояние по отношению к избирательным комиссиям со стороны отдельных органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и судов.

Избирательная система Российской Федерации за последнее десятилетие своего развития приобрела черты сложного комплексного политико-правового явления. Федеративная природа российской государственности обусловила становление двухуровневой структуры избирательной системы в России, в которой может быть выделен общефедеральный уровень и региональный уровень, представляющий собой совокупность относительно изолированных избирательных систем субъектов Российской Федерации.

Современное региональное избирательное законодательство представляет собой достаточно объемную по своему содержанию и динамично развивающуюся систему правовых норм, устанавливающих правовую основу выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. О совершенствовании механизмов формирования органов государственной власти в субъектах Федерации свидетельствуют и последние инициативы федеральной власти о существенном изменении порядка наделения полномочиями высших должностных лиц в субъектах Российской Федерации.

Система мер по совершенствованию федерального и регионального избирательного законодательства, касающегося выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, на наш взгляд, должна включать следующие основные положения:

- нуждается в совершенствовании механизм правового регулирования порядка назначения выборов;

- предлагается классификация содержания полномочий избирательных комиссий по функциональному критерию (организационно-правовые, контрольные, правозащитные и нормотворческие), направленных на обеспечение законности в ходе выборов, понимаемой в двух значениях - широком и узком.

- представляется необходимым отметить, что целый ряд актуальных проблем организации и проведения выборов в России обусловливает потребность специализированного научного исследования. К ним можно отнести вопросы, касающиеся института отзыва выборных должностных лиц; подробного исследования процедур организации голосования, подсчета голосов, проблем участия наблюдателей в избирательном процессе и ряд других. Отдельного освещения требуют проблемы организации выборов в органы местного самоуправления.

Развитие правового сознания законопослушного большинства граждан нашего общества, совершенствование избирательного законодательства, укрепление законности избирательного процесса, по нашему мнению, становятся необходимым условием активного участия граждан в избирательном процессе, законности формирования власти, обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Литература

1. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999.

2. Права человека. Основные международные документы. М., 1989.

3. Чичерин Б.Н. О народном представительстве.; Победоносцев К.П. Новая Демократия. Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX-XX вв. / отв. ред. А.А. Вешняков М., 2003.