CC BY
109
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ '
Актуальные проблемы истории государства и права
ВРАЧЕБНЫЕ УПРАВЫ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ УПРАВЛЕНИЯ ГУБЕРНСКИМ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ ХУШ-Х1Х вв.
И.А. СЕРГЕЕВ,
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин НОК ВПО «Институт экономики»
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве;
12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. Рассмотрена эволюция органов управления здравоохранением в губерниях Российской империи — врачебных управ в части разделения полномочий с центральными и губернскими органами. Выявлена положительная роль управ в развитии здравоохранения на этапе двойного подчинения — МВД и губернатору и ее снижение при понижении статуса и подчинении только губернии.
Ключевые слова: врачебная управа, губернское здравоохранение.
MEDICAL BOARD IN THE DIVISION OF MANAGEMENT AUTHORITY PROVINCIAL HEALTH XVIII—XIX CENTURIES
I.A. SERGEEV,
senior teacher of chair of state and legal disciplines of NOK VPO «Economy Institute»
Annotation. The evolution of public health authorities in the provinces of the russian empire — medical management in terms of the separation of powers with the central and provincial authorities. The positive role in the development of health management at the stage of double subordination — the interior ministry and the governor, and its decrease with decreasing status and subject only to the province.
Keywords: medical council, the provincial health.
В современных научных исследованиях по проблемам управления здравоохранением абсолютно преобладают вопросы его совершенствования, рассматриваемые, как правило, с точки зрения финансового и ресурсного обеспечения1. Существенно менее внимания сосредоточено на вопросах разделения полномочий, вероятно в силу, что они в целом урегулированы действующим законодательством и успели устояться. Между тем существенная нагрузка, падающая на региональные органы государственной власти — департаменты и министерства здравоохранения субъектов РФ заставляет рассматривать вопросы совершенствования их деятельности в контексте совершенствования системы управления здравоохранения региона в целом. Здесь интересен с научной и полезен с практической точки зрения анализ правовой регламентации и деятельности врачебных управ, вокруг которых в последние годы развернулась дискуссия. Разброс мнений здесь диаметрален — от малоэффективности и отсутствия правового статуса (И.В. Егорышева, Е.И. Данилишина)2 до самых высоких оценок управ, которые «создали
основания для быстрого роста государственной медицины» (М.Б. Мирский)3.
Формирование правового механизма разграничения полномочий имперских и губернских органов здравоохранения начинается после издания «Учреждения для управления губерний Российской империи» (1775 г.), когда в России создавалась система приказов общественного призрения, с 1802 г. переданных в подчинение Министерства внутрен-
1 Линок И.А. Оптимизация управления ресурсами в здравоохранении (на примере Томской обл.): Дисс. ... канд. мед. наук. Кемерово, 2007; Панасенкова Ю.М. Совершенствование системы управления здравоохранением в регионе в условиях формирования рыночных отношений: На примере Республики Саха, Якутия: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2003; Карниц-каяЭ.Н. Формирование экономического механизма развития здравоохранения региона в условиях социально-ориентированной рыночной среды: Дисс. ... канд. экон. наук. Чебоксары, 2006; Котова Ю.Н. Оценка эффективности функционирования региональной системы здравоохранения: Дисс. ... канд. экон. наук. Рязань, 2004.
2 Егорышева И.В., Данилишина Е.И. Губернские и уездные органы охранения народного здравия в России (XIX — начало ХХ в. ) // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2001. № 1. С. 53.
3 Мирский МБ. Медицина России Х—ХХ вв. М., 2005. С. 180, 181.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
них дел (министерству полиции — в период его существования).
Приказы общественного призрения тесно взаимодействовали с местными органами власти. В соответствии с «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г.4 (далее — Грамота городам 1785 г.) такое взаимодействие осуществляли городские магистраты. В XVIII в. функции организации здравоохранения были переданы на уровень губерний. Органы общественного призрения, куда входили организации здравоохранения, действовали исключительно в губернских городах.
В целом, вопросы разделения полномочий в сфере управления губернским «народным здравием» находились в компетенции губернатора, который в соответствии со ст. 379 Учреждения 1775 г. являлся председателем приказа общественного призрения5. Приказы общественного призрения имели право направлять прошения прямо в Сенат, что позже было ограничено и передано на уровень губернаторов. В то же время реально полномочия не делились, а были просто переданы в губернии при отказе государства от централизованной помощи и системного контроля. В связи с этим исследователи справедливо отмечают непоследовательность политики Российского государства в сфере общественного призрения, равно как и в деле организации подведомственных приказам медицинских учреждений вплоть до середины XIX в.6.
Врачебные управы были учреждены 19 января 1797 г.7 как губернские органы Медицинской коллегии, оперативно руководившей ими и осуществлявшей надзор. Деятельность врачебной управы строилась на основе специальной инструкции8, разграничивавшей предметы ведения, задачи, полномочия, финансы и функции управы, а также должностные обязанности ее штата. Управа руководила больницами и аптеками на подведомственной территории, врачами (в том числе и частными), повивальными бабками и провизорами. Управа надзирала за санэпидрежимом в больницах, аптеках, выявляя «упущения или беспорядок».
Как и любое госучреждение той эпохи, управа была обязана бороться с теневыми процессами в отрасли, в частности со знахарством, незаконным врачеванием, аптечными нарушениями. Кроме того управа организовывала судебно-медицинские экспертизы, медицинские освидетельствования, санитарно-профи-лактические и противоэпидемические мероприятия, санитарно-гигиенический и ветеринарный контроль.
При этом Инструкция никак не определяла объем полномочий управы, не содержала и вопросов взаимодействия и соподчиненности с губернскими и городскими властями, работая «под смотрением губернатора».
Е.М. Смирнова полагает, что управы должны были обеспечить связь центра с провинцией, а значит, более эффективное управление «медицинской частью»9, с чем сложно согласиться. Такое понимание сужает компетенцию управ до состояния «связных», тогда как регламентирующие документы предусматривали весьма широкий круг самостоятельных полномочий.
Врачебные управы организовывали местные больницы для населения, при которых также создавались отделения для инвалидов и сирот. Медицинские учреждения приказов существовали на мизерном финансировании. Никаких общеимперских государственных программ, а также частных инициатив, за исключением нерегулярных пожертвований не реализовывалось.
С учреждением врачебных управ система ведомственной соподчиненности и распределения полномочий выглядела следующим образом: Департамент медицинских и казенных врачебных заготовлений и в Медицинский Совет при Министерстве внутренних дел—врачебные управы в губерниях и областях—городовые и уездные врачи — лекарские ученики. Медицинский персонал губернии не имел права обращаться в любые вышестоящие органы, минуя врачебную управу, которая в том числе была призвана «разбирать всякого рода ссоры, несогласия и притеснения
4 Российское законодательство X—XX вв. В 9 т. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв. ред. Е.И. Ин-дова. М., 1987.
5 Принцип формирования структуры управления приказами следует признать правовым и демократическим (по меркам того времени). Кроме председателя, в состав местных приказов входили два заседателя верхней расправы и губернского магистрата, а также предводитель местного дворянства или городской голова. При этом, заседатели верхней расправы выбирались по представлению губернского правления Сенатом из местных крестьян, дворян и разночинцев на три года. Соответственно, заседатели губернского магистрата выбирались из горожан.
6 Кузьмичев А.В. Создание и деятельность приказов общественного призрения в последней четверти XVIII — первой половине XIX в. (на материалах верхнего Поволжья): Авто-реф. дисс. ... канд. ист. наук. Ярославль, 2012. С. 14.
7 Об учреждении Медицинских управ: Высочайше утвержденный доклад Медицинской коллегии № 17743 от 19 января 1797 г. Собр. 1. Т. XXIV // ПСЗРИ. СПб., 1830.
8 Инструкция о должностях медицинских чинов, Медицинской коллегией сочиненная. СПб., 1797.
9 Смирнова Е.М. Врачебная управа в истории здравоохранения России // Новый исторический вестник. 2011. № 30(4). С. 48.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
от других начальств и частных людей, медицинским чинам наносимые». Врачебные управы надзирали за «больничными заведениями гражданского ведомства» и аптечным делом. Согласно Положению о врачебной управе ее «главная должность» составляла:
♦ «помощь страждущим»;
♦ «посредством... правил и постановлений пещись вообще о соблюдении народного здравия в той губернии, где управа состоит»;
♦ принимать меры «к отвращению и прекращению скотских падежей»;
♦ составлять физические и топографические описания всей «губернии с подробным изъяснением того, что наиболее входит в часть врачебную»;
♦ следить «за съестными припасами, чистотою и повальными болезнями»;
♦ следить «за лечением по гомеопатической системе»;
♦ вести освидетельствования сумасшедших, увечных, гражданских чиновников, их жен и детей, ран военных чиновников, ходатайствующих о пособии или пенсии, воспитанников духовных училищ, отправляемых в Медико-хирургическую академию в Санкт-Петербург, а также ссыльных;
♦ свидетельствовать рекрутов;
♦ производить судебно-медицинскую экспертизу в судебных делах10.
Будучи подчиненными МВД управы получали указания также от губернаторов, губернских правлений и палат. Кроме того, в управе решали огромное количество текущих вопросов:
♦ вели переписку с Медицинской коллегией и губернским правлением, отчитывались перед ними;
♦ собирали, знакомились, анализировали, обобщали и архивировали отчеты и донесения уездных врачей, протоколы медицинских освидетельствований и судебно-медицинских экспертиз;
♦ готовили и принимали решения по вопросам компетенции, давая указания медицинскому персоналу губернии;
♦ зачисляли врачей на службу, представляли их к наградам или налагали взыскания, разрешали вопросы назначения окладов, вели формулярные (послужные) списки «медицинских чинов»;
♦ знакомили врачей с регламентирующими документами;
♦ вели статистическую и исследовательскую работу.
По кадровым вопросам врачей решения управ утверждались Медицинской коллегией (с 1803 г. — МВД).
Логика развития системы здравоохранения в конце XVIII в., приближения его к населению, диктовала необходимость передачи части функций на уездный уровень. Медицинская коллегия поставила перед управами задачу формирования уездной системы здравоохранения, что усилило их взаимодействие с губернаторами, при сохранении определенной самостоятельности в силу ведомственной подчиненности.
В начале XIX в. в ходе министерской реформы функции упраздненной Медицинской коллегии были переданы в МВД (в 1811—1819 гг. — Министерство полиции).
Врачебные управы теперь по «медицинской части» подчинялись генерал-штаб-доктору11, а по гражданской (административной) —губернатору. Таким образом, губернское правление входило в управу с директивами, тогда как управа — с отчетами и представлениями. С врачебной управы регламентировались. Из МВД в управу распоряжения по «медицинской части» поступали через губернское правление, местные вопросы решались губернатором, а выходящие за его компетенцию — в МВД, но с учетом мнения губернатора. Напрямую МВД решало вопросы требующие «ученого суждения» и выходящие за компетенцию губернатора (наука, аттестация кадров). В практической деятельности управы с МВД контактировать перестали. Все контрольные функции также выполняли губернаторы.
Фактическая ликвидация двойного подчинения и полный перевод управ на губернский уровень привел к некоторому сокращению предметов их ведения за счет исключения военной медицины и аттестации фармацевтов. За управами в полном объеме оставался надзор за медицинскими учреждениями, парикмахерским (там «отворяли» кровь), аптеками (включая проверку цен и рецептурного отпуска), исполнениям требований регламентирующих документов в медицинской сфере, утверждение протоколов судебно-медицинской экспертизы, санитарно-эпидемиологический надзор, проти-вооспенная иммунизация.
В ходе общей централизации управления при Николае I в «Общем наказе Гражданским Губернаторам» (1837 г.) были разграничены предметы ведения губернаторов в сфере «охранения народного здравия») и вра-
10 Инструкция врачебных управ от 19 января 1797 г. // СЗ РИ. Т. XIII. Уставы благочиния. СПб, 1842.
11 Положение Генерал-штаб-доктора гражданской части: Именной указ Министру полиции № 25037 от 14 марта 1812 г. Собр. 1. Т. XXXII // ПСЗРИ. СПб., 1830.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
чебной управы. Губернатор следил за санитарным состоянием губернии, противооспенной иммунизацией, работой медицинских учреждений. В то же время врачебные управы вносили предложения, рекомендации, проекты решений. Таким образом, управы потеряли административно-распорядительные функции. Отчитываясь по большому числу показателей, они буквально тонули в бумажном потоке. Если в уезде не было писаря, то писал, отрываясь от работы, лекарь. «Дело заменилось перепискою... Между тем народное здоровье не может быть охраняемо передвижением бумаг из одного присутственного места в другое» отмечал Медицинский департамент МВД в 1862 г.12. В то же время, отчеты, направляемые губернатору и генерал-штаб-доктору два раза в год позволяли формировать статистику по бюджетным расходам, заболеваемости по территориям и заболеваниям, иммунизации, рождаемости и т.п.
В годы подготовки земской и городской реформ деятельность врачебных управ подвергалась критике, как со стороны либералов, так и со стороны консер-
ваторов за не соответствие требованиям времени, бюрократизм.
Медицинский департамент МВД, разрабатывая план реформирования губернского здравоохранения исходил, в том числе и из множественности функций врачебной управы, рекомендательный характер ее решений, нерешенность вопросов разграничения предметов ведения. С началом земской реформы врачебные управы были реорганизованы во врачебные отделения при губернских правлениях.
Таким образом, земские управы, находясь в двойном подчинении, сыграли важную роль в развитии медицины и организации здравоохранения. После подчинения губернии и вхождения в состав органов губернского управления их значение существенно снизилось и свелось фактически к учету и рекомендациям, что не отвечало ни местным интересам, ни интересам развития здравоохранения. Отсюда замена управ земскими структурами выглядела вполне логично.
Развитие государственной медицины в России. М., 2003. С. 15.
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В РОССИЙСКОМ
государстве (Конец xvii — начало xix вв.)
П.Н. ШЕВЧЕНКО,
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается становление системы безопасности дорожного движения в Российском государстве, зарождение которого следует исчислять с конца XVII века. Появление необходимости в правовом регулировании организации дорожного движения в России было связано с увеличением интенсивности перевозок гужевым (конным) транспортом. Появление правовых норм, определявших скорость движения экипажей, очередность проезда перекрестков, направление движения транспортных потоков, придало дорожному движению организованность, и, как следствие, способствовало повышению его безопасности.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, дорожное движение, транспортные средства, пути сообщения.
FORMATION OF SYSTEM OF SAFETY OF TRAFFIC IN THE RUSSIAN STATE (THE END OF XVII — THE BEGINNING OF THE XIX CENTURIES)
P.N. SHEVCHENKO
Annotation. In article formation of system of safety of traffic in the Russian state which origin should be estimated since the end of the XVII century is considered. Emergence of need for legal regulation of the organization of traffic in Russia was connected with increase in intensity of transportations by animal-drawn (horse) transport. Emergence of the rules of law determining speed of movement of crews, sequence of journey of intersections, the direction of movement of transport streams, gave to traffic organization, and, as a result, promoted increase of its safety.
Keywords: safety of traffic, road movement, vehicles, means of communication.
