Возможности использования успешного опыта по борьбе с коррупцией азиатских стран в уголовно-исполнительной системе России Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 343.8

Е. А. Яковлев

ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ УСПЕШНОГО ОПЫТА ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ АЗИАТСКИХ СТРАН В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

E. A. Yakovlev

THE ANTICORR UPTON LEGISLA TON AND ACTIVITY OF PENAL SYSTEM AT ITS APPLICATION

Статья посвящена анализу антикоррупционного законодательства в системе государственной службы азиатских стран (Сингапур, Китай), возможности использования норм данного законодательства применительно к деятельности уголовно-исполнительной системы России.

The article is devoted to the analysis of the anti-corruption legislation in system of public service of the Asian countries (Singapore, China), possibilities of use of standards of this legislation in relation to activity of criminal and executive system of Russia.

Ключевые слова: коррупция, законодательство, успешный опыт борьбы с коррупцией, деятельность уголовно-исполнительной системы, применение законодательства.

Key words: corruption, the legislation, successful experience of fight against corruption, activity of penal system, application of the legislation.

На сегодняшний день, по оценкам различных международных организаций и агентств, Россия входит в число наиболее коррумпированных стран мира. Неправительственная международная организация Transparency International по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру с 1995 года проводит исследования и ежегодно составляет индекс восприятия коррупции, отражающего оценку уровня коррупции предпринимателями и аналитиками по десятибалльной шкале. По данным этой организации, Россия в рейтинге, отражающем оценку уровня восприятия коррупции, в 2011 году занимает 143 место из 183 участвующих в рейтинге стран, набрав 2,4 балла (чем ниже балл, тем выше уровень коррупции)1.

Из результатов таких исследований видно, что на международной арене к России относятся как к государству, не принимающему активных мер по противодействию коррупции и использующему неэффективные методы для борьбы с этим негативным явлением. Страны с низким уровнем коррупции рекомендуют использовать весь потенциал международного законодательства и успешного опыта борьбы с коррупцией за рубежом.

Рассмотрим положительный опыт азиатских зарубежных государств по противодействию коррупции в государственной службе как стран принимающих, успешные попытки для искоренения этого опасного социального явления. В связи с тем, что в соответствии с законодательством РФ одним из видов государственной службы является государственная

1 См.: Corruption Perceptions Index 2011 [Электронный ресурс] // Официальный Интернет-ресурс Transparency International. URSL: http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/ (дата обращения 21.06.2012 г.).

правоохранительная служба1, а ФСИН России относится к государственной правоохранительной службе2, этот опыт будет полезен и для его использования в уголовно-исполнительной системе.

Интересен опыт противодействия коррупции в государственной службе на примере Сингапура, как страны, существенно снизившей уровень коррупции за несколько лет.

В 1952 г. британским колониальным правительством было создано специальное постоянно действующее Бюро по расследованию коррупции (CPIB - Corrupt Practices Investigation Bureau), подчиняющееся непосредственно премьер-министру. Руководит CBIP директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности в государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе.

В его обязанности входит проверка случаев злоупотребления среди государственных служащих и сообщение о них соответствующим органам для принятия необходимых мер. Бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, бюро рекомендует главам этих отделов принять соответствующие меры.

Функции CPIB:

- получать и исследовать жалобы, утверждающие бесчестные приёмы;

- исследовать злоупотребления служебным положением и проступков государственных служащих, содержащих признаки коррупции;

- предотвращать коррупцию, исследуя методы и процедуры в государственной службе, чтобы минимизировать возможности для бесчестных приёмов3.

Характерной особенностью государственной службы Сингапура является лишение неприкосновенности служащих и презумпция виновности служащего, подозреваемого в коррупционном преступлении. Любое вознаграждение, полученное государственным служащим от лица, искавшего связи с государственными органами, будет считаться заплаченным коррупционным путём в качестве стимула или награды, пока не доказано обратное. Это фактически переносит бремя доказывания своей невиновности на служащего, который должен убедить суд, что вознаграждение не было получено в рамках коррупционной схемы. При этом его семья считается

1 См.: федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. - 2003. - № 104.

2 См.: напр.: Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации : учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2008. - С. 325.

3 См.: Corrupt Practices Investigation Bureau // Prime Minister's Office Singapore. - 2010. - P. 3.

опозоренной, и никто из членов семьи хорошую работу в Сингапуре найти не сможет.

Сотрудники СВ1Р имеют право проверять банковские счета, наличие имущества государственных служащих, их супругов, детей, других родственников и в необходимых случаях друзей. Если в СВ1Р имеется информация, что государственный служащий и его семья живут не по средствам, то незамедлительно начинается расследование, направленное на изучение источников его доходов.

Сотрудники СВ1Р при проведении расследования могут брать показания и совершать иные действия, направленные на изобличение коррупционной деятельности. Дача ложных показаний СВ1Р или введение следствия в заблуждение является преступлением, карающимся тюремным заключением и штрафом. В отношении коррупционных преступлений, совершаемых государственными служащими, в Уголовном кодексе Сингапура предусмотрена целая глава1.

Если государственный служащий совершает коррупционное преступление, он может оказаться не только в местах заключения, но и обязан вернуть всё наворованное или полученное в виде взяток в государственный бюджет (даже если он получал эти взятки из других источников). Судам предоставлено право конфисковывать доходы, полученные в результате актов коррупции.

Государственный служащий может быть богатым, но ему необходимо объяснить, из каких источников он приобрёл это богатство. Кроме этого, государственные служащие каждые полгода обязаны предоставлять декларации о своих доходах, а также доходах членов своих семей.

Предупреждением коррупционных преступлений является высокая зарплата государственных служащих и ввиду этого отсутствие льгот (например, нет бесплатных обедов, за которые в конечном итоге кто-то платит). Государственным служащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня топ-менеджеров частных корпораций. Первоначально заработная плата была установлена фиксированно на высоком уровне, но вскоре заработная плата зависела от сумм налогов на доходы, уплачиваемых частным сектором.

Честность должностных лиц - фундаментальная предпосылка для надёжной, честной и эффективной государственной службы. Законодательством Сингапура установлены меры, которые гарантируют честность при приёме и продвижении по службе, обеспечивают адекватное вознаграждение и устанавливают правила поведения для должностных лиц государственной службы. Открытость, равная возможность и прозрачность при приёме на службу - необходимые критерии для обеспечения честной, квалифицированной и независимой государственной службы. Одинаковые для всех критерии, предъявляемые к кандидатам, поступающим на

1 См.: Penal code of Singapore. - 1985. [Электронный ресурс] // Официальный Интернет-ресурс правовой системы Lexadin. URSL: http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxwesin.htm (дата обращения 30.06.2012 г.).

государственную службу, являются необходимыми условиями для того, чтобы привлечь талантливых людей на государственную службу. Бесчестными приёмами в этом процессе являются: кумовство и дружба, использование власти, чтобы получить выгоду для члена семейства или для других целей.

Весьма важную роль в борьбе с коррупцией на государственной службе играют независимые и объективные средства массовой информации. СМИ освещают все выявленные факты коррупции, и если в них замешаны государственные служащие, то это является одной из главных новостей.

Таким образом, из антикоррупционных мер по противодействию коррупции в системе государственной службы Сингапура будет полезным позаимствовать следующее:

- в случае создания специального независимого органа по борьбе с коррупцией учесть опыт создания и работы СР1В (Бюро по расследованию случаев коррупции);

- по нашему мнению, полезным было бы и введение презумпции виновности сотрудников ФСИН России, отвечающего принципу: «Любое вознаграждение, полученное сотрудником ФСИН от лица, имеющего корыстные цели, будет считаться заплаченным коррупционным путём в качестве стимула или награды, пока не доказано обратное»;

- введение конфискации доходов, полученных преступным путём, и доходов, происхождение которые сотрудники ФСИН России не могут объяснить;

- повышение заработной платы до высокого уровня в зависимости от выполняемых обязанностей.

В борьбе с коррупцией интересен опыт Китая, как страны с самым суровым наказанием за совершение коррупционных преступлений.

Сложившееся положение дел в вопросе борьбы с коррупцией и необходимость принятия ещё более действенных мер по её пресечению побудили руководство КНР к созданию в декабре 2007 г. национального всекитайского органа - Государственного управления по предупреждению коррупции, главой которого была назначена министр контроля Ма Вэнь. Данное ведомство наделено широчайшими полномочиями не только по выявлению коррупции, но и по разработке целого комплекса антикоррупционных мер1.

Данное ведомство непосредственно подчинено госсовету КНР, его сотрудники занимаются выявлением государственных служащих, склонных к совершению коррупционных действий, разрабатывают комплекс мер по предупреждению коррупции в партии и правительстве.

Фактически речь идёт о создании специализированной антикоррупционной спецслужбы с огромными полномочиями: ожидается, что ГУПК сможет вести собственные расследования, самостоятельно брать

1 См.: Шмелева К. Л. КНР против коррупции: стратегия, практика, криминологическая оценка // Российский следователь. - 2010. - № 7. - С. 34.

под наблюдение подозреваемых чиновников и проводить их задержание. Для этого в ближайшее время во всех провинциях КНР будут созданы региональные структуры ГУПК, которые займутся борьбой с коррупцией на местном уровне1.

Порядок приёма и всех вопросов, связанных с прохождением государственной службы, в Китае регулируется Временным положением о государственных служащих2.

В Китае принят особый порядок отбора и зачисления кандидатов на государственную службу, чтобы оградить потенциальных коррупционеров от исполнения государственных функций.

Зачисление государственных служащих проводится в следующем порядке:

1) публикуется сообщение о наборе на вакантные должности;

2) проводится проверка компетентности претендентов на должности;

3) проводится открытый экзамен для прошедших проверку компетентности;

4) в отношении сдавших экзамены проводится проверка по политическим, идеологическим и моральным качествам, способности к работе и другим аспектам;

5) по результатам экзаменов и проверки представляются списки намечаемых для зачисления сотрудников в отделы кадров народных правительств городов с районным делением и выше для рассмотрения и

3

принятия решения .

Впервые принятые на государственную службу сотрудники проходят годичный испытательный срок, по истечении которого принимается решение об официальном назначении на должности или решение о лишении статуса государственного служащего, если кандидат не отвечает предъявляемым требованиям. Кроме этого, государственные служащие, претендующие на замещение руководящей должности, должны иметь двухлетний опыт работы на не руководящих должностях.

В отношении государственных служащих ежегодно проводятся проверки. На время проведения проверки государственные административные органы создают специальные аттестационные комиссии на непостоянной основе или группы по проверке, которые уполномочены проводить проверки государственных служащих по их моральным качествам, способностям, прилежанию, заслугам, обращая при этом главное внимание на проверку практических успехов в работе. Если в отношении государственного служащего, назначенного на руководящую должность, проводится проверка, то одним из критериев оценки его деятельности может служить мнение народа или демократическое обсуждение. По результатам

1 См.: Габуев А. Коррупция в Китае набирает аппаратный вес // Коммерсантъ. - 2007. - № 164. -

С. 26.

2 См.: Современное законодательство Китайской Народной Республики. Сборник нормативных актов / под ред. Л. М. Гудошникова. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2004. - С. 106.

3 См.: Современное законодательство Китайской Народной Республики. - С. 110.

ежегодных проверок могут применяться меры поощрения или наказания государственных служащих, необходимость их обучения и переподготовки, увольнение в отставку, а также упорядочение их должностей, разрядов и заработной платы. Также за добросовестное исполнение служебных обязанностей и успехи в деятельности государственные служащие поощряются с обязательным материальным вознаграждением.

Для государственных служащих Китая закреплены определённые антикоррупционные запреты. Государственные служащие должны строго соблюдать дисциплину и не допускать нижеследующих действий:

- пренебрегать служебным долгом, вредить работе;

- противодействовать решениям и приказам вышестоящих инстанций;

- заниматься очковтирательством, обманывать руководство и массы;

- заниматься казнокрадством, хищениями, подкупами, брать взятки или использовать служебное положение в своих корыстных интересах и в частных интересах других лиц;

- транжирить казенные деньги, заниматься расточительством государственных средств;

- злоупотреблять служебными полномочиями, посягать на интересы масс, причинять вред отношениям между правительством и народными массами;

- участвовать самому или поощрять разврат, наркоманию, суеверия, азартные игры и другую подобную деятельность;

- нарушать общественную мораль, оказывать неблаговидное влияние;

- заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль1.

Все государственные служащие, как вновь принимаемые, так и перемещаемые по должности, проходят обучение и подготовку, в это обучение входят и антикоррупционные аспекты. Учебные оценки и характеристики государственных служащих в период их обучения и подготовки служат одним из оснований для их назначения на должности и повышения в должности.

Одним из способов борьбы с коррупцией в государственной службе Китая, на практике подтвердившим свою эффективность, является ротация кадров во всех органах власти.

Ротация государственных служащих может осуществляться внутри государственных административных органов, а также с работниками других учреждений, предприятий и практических организаций. Ротация включает в себя переводы на другие должности, перемещения по должности, назначения на замену должности и откомандирование для закалки2. Государственные административные органы должны ежегодно в определённой пропорции производить ротацию государственных служащих и иметь определённое

1 См.: Современное законодательство Китайской Народной Республики. - С. 113.

2 См. там же.

количество вакантных мест для принятия государственных служащих по переводу на другие должности. Назначаемые на должности в государственных административных органах должны пройти строгую проверку, отвечать предъявляемым требованиям в отношении идейно-политического уровня, деловых способностей и должной компетентности. Те, которые прошли проверку на компетентность, должны пройти курс обучения и подготовки в институтах администрации или другом определённом учреждении обучения и подготовки кадров, после чего они официально назначаются на должности.

Откомандирование для закалки означает планомерный отбор государственными административными органами находящихся на своих постах государственных служащих для направления их на определённое время в низовые учреждения и практические организации для замещения определённых должностей, при этом государственные служащие в период их откомандирования для закалки не меняют своих отношений с кадровой администрацией своих учреждений.

Важный фактор в противодействии коррупции в системе государственной службы Китая - высокая и достойная заработная плата, которая начисляется в зависимости от уровня ответственности и сложности выполняемой работы по единой тарифной сетке. Кроме этого, зарплата государственных служащих примерно соответствует зарплате сотрудников госпредприятий, периодически увеличивается оклад, а также установлены надбавки и премии для успешных сотрудников.

Наказания за совершение коррупционных преступлений предусмотрены Уголовным Кодексом КНР, в котором глава 8 «Коррупция и взяточничество» полностью посвящена санкциям за данные преступные деяния1. Так, в зависимости от тяжести последствий совершённого деяния к преступникам-коррупционерам могут применяться различные тюремные сроки, вплоть до пожизненного лишения свободы, конфискация имущества и смертная казнь.

По мнению китайского исследователя Чжао Кэ, пропаганда борьбы с коррупцией идёт изнутри партии, от государственных служащих в широкие народные массы, но центр этой пропаганды всё же приходится на членов партии, руководителей и кадровых работников. Путём воспитания, углубления понимания этого явления, усиления борьбы с коррупцией и повышения её сознательности развитие коррупции было сдержано2.

Итак, с учётом освещённого опыта по борьбе с коррупцией в КНР применительно для уголовно-исполнительной системы России полезно было бы заимствование следующих мер:

1 См.: Уголовный кодекс Китайской народной Республики / под ред. докт. юрид. наук, проф. А. И. Коробеева, пер. с китайского Д. В. Вичикова. - СПб: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. - С. 254.

2 См.: Кэ Ч. Борьба с коррупцией в правоохранительных органах Китая // Прокурорская и следственная практика. - 1999. - № 3-4. - С. 219.

- увеличение испытательного срока для впервые принятых на службу в уголовно-исполнительную систему сотрудников до одного года. Если сотрудник не отвечает предъявляемым требованиям, то его следует уволить со службы без права повторного приёма;

- сотрудники ФСИН России, претендующие на замещение руководящей должности, должны иметь двухлетний опыт работы на не руководящих должностях в определённом подразделении;

- проведение ежегодных комплексных проверок всех сотрудников уголовно-исполнительной системы в целях поощрения или наказания сотрудников, необходимости их обучения и переподготовки, увольнения, а также упорядочения их должностей и заработной платы;

- разработка и внедрение обязательного антикоррупционного обучения как для вновь принятых на службу сотрудников уголовно-исполнительной системы, так и для сотрудников, перемещаемых по должности;

- постоянная ротация руководителей служб, подразделений и учреждений ФСИН России.

Подведя итог вышеизложенному, необходимо подчеркнуть, что в системе государственной службы азиатских государств существенное внимание уделяется борьбе с коррупцией. Данный положительный опыт при его внедрении не только в уголовно-исполнительную систему, но и во все органы государственной власти, несомненно, положительно повлияет на антикоррупционную программу государства и снижению коррупции среди государственных служащих.

Литература

1. Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. - 2003. - № 104.

2. Corrupt Practices Investigation Bureau // Prime Minister's Office Singapore. - 2010.

- P. 3.

3. Corruption Perceptions Index 2011 [Электронный ресурс] // Официальный Интернет-ресурс Transparency International. URSL: http://cpi.transparency.org/cpi2011/results (дата обращения 21.06.2012 г.).

4. Penal code of Singapore. 1985. [Электронный ресурс] // Официальный Интернет-ресурс правовой системы Lexadin. URSL: http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxwesin.htm (дата обращения 30.06.2012 г.).

5. Габуев А. Коррупция в Китае набирает аппаратный вес // Коммерсантъ. - 2007.

- № 164. - С. 26.

6. Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации : учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2008. - С. 325.

7. Кэ Ч. Борьба с коррупцией в правоохранительных органах Китая // Прокурорская и следственная практика. - 1999. - № 3-4. - С. 219.

8. Современное законодательство Китайской Народной Республики. Сборник нормативных актов / под ред. Л. М. Гудошникова. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2004. - С. 106.

9. Уголовный кодекс Китайской народной Республики / под ред. докт. юрид. наук, проф. А. И. Коробеева, пер. с китайского Д. В. Вичикова. - СПб: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. - С. 254.

10. Шмелева К. Л. КНР против коррупции: стратегия, практика, криминологическая оценка // Российский следователь. - 2010. - № 7. - С. 34.

УДК 343.8

К. А. Кунаш, О. В. Обернихина ПЕНИТЕНЦИАРНАЯ СИСТЕМА КАНАДЫ

(по материалам федерального сайта исправительной службы Канады)

K. A. Kunash, O. V. Obernikhina PENAL SYSTEM OF CANADA

В настоящей статье содержится информация о научных исследованиях и программах некарательного воздействия на преступников, программы сопровождения осуждённых после их освобождения из мест лишения свободы. В условиях реформирования отечественной уголовно-исполнительной системы, тенденций гуманизации её деятельности изучение опыта пенитенциарной системы Канады представляет собой определённый интерес в вопросах развития сотрудничества России с зарубежными странами по вопросам выстраивания международных отношений на принципах международного права. В связи с этим возникает необходимость в изучении деятельности соответствующих пенитенциарных систем.

In this paper, contain information on the research programs and treatment of offenders, software maintenance convicted after their release from prison. In terms of domestic reform the penal system, the trend of the humanization of its activity, the study of the experience of the penitentiary system in Canada is a definite interest in the development of cooperation between Russia and foreign countries on building international relations on the principles of international law. In this regard, there is an interest and need to examine the activities of the relevant prison systems.

Ключевые слова: служба пробации, ресоциализация, программа по предупреждению насилия, программа для лиц, совершивших преступления на сексуальной почве, программа профилактики наркозависимости, программа владения собой и своими эмоциями, программы реабилитации, образовательные программы, программы по трудоустройству, программы для коренного населения, программы для женщин-преступниц, программы профилактики преступности несовершеннолетних, программы лечения психических отклонений заключённых, их последующего сопровождения.

Key words: probation service, resocialization, programs for the prevention of domestic violence, programs for perpetrators of sexual offenses, drug prevention programs, program of self-control and his emotions, rehabilitation programs, educational programs, employment programs, programs for indigenous people, programs for women offenders, prevention of juvenile delinquency, treatment program of mental disorders of prisoners and their subsequent maintenance.

Актуальность данной темы не вызывает сомнения. В первую очередь она определяется тем, что в нашей стране такое понятие, как ресоциализация, ещё не в полной мере реализуется на практике, несмотря на попытки не