CC BY
26П. Чейсти
ВОЗДЕЙСТВИЕ ПАРТИЙНЫХ РЫЧАГОВ ВЛАСТИ ПРЕЗИДЕНТА НА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ПОСТКОММУНИСТИЧЕСКОЙ РОССИИ1
Согласно современным исследованиям, распределение полномочий между президентом и законодательным собранием отличается в разных президентских системах. Оно может изменяться даже в рамках одного и того же режима на протяжении относительно короткого промежутка времени (например, см. 23). Президенты обладают различным уровнем контроля над законодательным процессом в соответствии с de jure наличествующими у них законодательными полномочиями, правом законодательной инициативы, вето, преодоления вето, бюджетными полномочиями и правом на издание указов (37, 131-147). Они также обладают поддержкой партии, которую возглавляют, в законодательном собрании. Различные сочетания этих полномочий могут иметь удивительно разнообразные институциональные, поведенческие и политические последствия. Несомненно, такое разнообразие заставило некоторых аналитиков поставить под сомнение пригодность моделей взаимодействия исполнительной и законодательной властей, которые основываются исключительно на традиционном различии между президентскими и парламентскими политическими системами (37; 22, 198-228).
Политическая жизнь в посткоммунистической России также свидетельствует об этой проблеме. Несмотря на значительные за-
1 Сокращенная версия статьи Chaisty P. The legislative effects of presidential partisan powers in post-communist Russia // Government and opposition. - Oxford: MA: Blackwell publishing, 2008. - Vol. 43, N 3. - P. 424-453. Печатается по согласованию с автором.
конодательные полномочия президента России и политическую культуру, которая способствовала усилению господства исполнительной власти над представительными институтами, относительное влияние двух посткоммунистических лидеров России, Бориса Ельцина и Владимира Путина, на законодательный процесс изменялось с течением времени. Тогда как во время президентства Ельцина отношения исполнительной и законодательной властей характеризовались рассредоточением власти и конфликтом между ветвями власти, что больше ассоциируется с традиционными моделями президентских систем, законодательную политику при Путине можно определить как господство исполнительной власти в законодательном процессе, что более свойственно парламентским политическим системам Вестминстерского типа на основе мажоритарной избирательной системы (20, 8-30).
Учитывая, что законодательные полномочия президента оставались в российской политике неизменными со времени вступления в силу Конституции России в 1993 г., эволюция воздействия президента на партии дает возможность выделить влияние этого фактора на законодательный процесс при разных президентах. В этой статье я анализирую массив данных, связанных с принятием наиболее важных законодательных актов, которые вступили в силу за последние 13 лет (1994-2007 гг.), чтобы исследовать конкретные институциональные, поведенческие и политические последствия проявления власти президента над политическими партиями. В фокусе моего внимания - изменения в парламентских правилах, определяющих концентрацию законодательных полномочий; природа партийного голосования по процедурным и сущностным вопросам и эффективность исполнительной власти в достижении своих приоритетов в законодательстве. Полученные результаты показывают, что в президентских системах господство исполнительной власти в законодательном процессе имеет такое влияние на законодательную ветвь власти, которое обычно ассоциируется с Вестминстерским типом парламентских систем. Результаты также предполагают, что, несмотря на слабое развитие политических партий в России в целом после краха коммунистического режима, партии в парламенте сыграли ключевую роль в изменении динамики отношений между исполнительной и законодательной властью.
Сравнительная перспектива
При сравнении парламентских и президентских систем споры идут вокруг таких вопросов, как относительная слабость системы сдержек и противовесов в парламентских системах, опасности, сопутствующие мажоритарному правлению, склонность к конфликтам между институтами и политический паралич в системах президентских. В качестве полезного резюме такого рода литературы см. (33, 106-122). Эти вопросы начали обсуждать в связи с демократиями первой волны (Великобританией и США) (2). В настоящее время дискуссия по этим пробемам продолжает занимать важное место в сравнительных политических исследованиях. Один из важнейших вопросов, который находится в поле зрения ученых, исследующих третью и четвертую волну демократизации в Южной Европе, Южной Америке и посткоммунистической Восточной Европе, - то, в какой мере разделение властей в президентских системах является дестабилизирующим или «опасным» для молодых демократий (21).
Некоторые аналитики перестали использовать эти общие категории. Вместо того, чтобы пытаться объяснить политическую ситуацию через ссылки на дихотомические конституционные или электоральные переменные, их внимание сместилось к особенностям более сложных комбинаций конституционных и электоральных структур (37; 23). В данной работе делается акцент на тонкие различия в казалось бы незначительных институциональных деталях, таких как правила формирования законодательной повестки дня в парламенте или расписания мероприятий (12, 232-246). Внимание уделяется также влиянию электоральных правил на природу и распределение конкурирующих партийных сил в политических институтах, особенно на формирование большинства в законодательном органе (36, 327-343). Джордж Цебелис полагает, что различные институциональные переменные можно выразить с помощью одной: число значимых, сплоченных и идеологически отличных институциональных и партийных «акторов, способных заблокировать принятие решения», чья поддержка необходима для внесения изменений (39). В его работе число этих акторов в политической системе определяется с помощью Конституции (президент, палата представителей и сенат в США) или с помощью специфики партийной системы (партии, которые входят в правящую коалицию в Западной Европе) (39, 2).
Благодаря расширению параметров анализа за пределы конституционных установлений эта работа позволяет сравнивать намного большее число политических систем и изучать сходства и различия как между президентскими и парламентскими системами, так и между их разновидностями. Это очень важно для главной темы статьи. Президентская система с одной доминирующей партией и высокой концентрацией законодательных полномочий в руках президента может демонстрировать уровень контроля со стороны исполнительной власти, который характерен для условной политической системы Вестминстерского типа. И наоборот, многопартийные коалиционные правительства в парламентских системах с большим числом партийных акторов, способных заблокировать принятие решения, могут быть предрасположены к проблемам правительств, имеющих разногласия, которые ассоциируются с системами с раздельными полномочиями. Так, Аренд Лейпхарт утверждает, что дихотомия парламентская/президентская система не имеет прямого отношения к распределению полномочий во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти. В парламентских системах можно найти примерное равенство полномочий кабинета министров и парламента, как в Бельгии, но можно также найти однозначное доминирование исполнительной власти, как в Великобритании, Новой Зеландии и Барбадосе. Такое же разнообразие существует в президентских системах (20, 127).
Вне зависимости от типа конституционного режима в качестве ключевого фактора для отношений между исполнительной и законодательной властью выделяется спектр предпочтений, который встроен в процесс принятия решений. Это измерение получило аналитическую ценность благодаря типологиям, которые стремятся зафиксировать степень охвата: режимы с низкой степенью включенности относятся к категории мажоритарных (20, 1-2), «основанных на большинстве» (26, 113-125); режимы с высокой степенью включенности классифицируются как «консенсусные» (20, 12) или «переговорные» (1, 81-105) демократии. Достоинство учитывающих данные обстоятельства работ в том, что авторы обращают внимание и на предпочтения, и на институты. Вследствие этого признается важная роль, которую политические партии играют в агрегировании и координации предпочтений политических элит как внутри органов государственной власти, так и во взаимодействиях между ними, особенно в институтах законодательной и исполнительной власти.
Значимость партий
Способ направления предпочтений в политические институты напрямую влияет на распределение власти между органами исполнительной и законодательной власти и тем самым определяет степень инклюзивности политических режимов. Число релевантных партий или эффективное число партий (18, 3-27), степень партийной дисциплины и сплоченности в них, идеологическая дистанция между партиями имеют очень большое значение даже в президентских демократических режимах (37; 23; 20, 127). Фраг-ментированность многопартийной системы не обязательно приводит к такой нестабильности правительства при президентском режиме, какая возникнет при парламентском. Вместе с тем она может привести к тупику в отношениях между исполнительной и законодательной властью и застою в политической жизни в обоих типах режимов (35, 441-442). Существование дисциплинированного, сплоченного, настроенного в пользу исполнительной власти партийного большинства имеет институциональные, поведенческие и политические следствия, которые могут иметь место в обоих типах систем.
Институциональные следствия дисциплинированного, склонного поддерживать исполнительную власть большинства в законодательных органах были предметом ряда страноведческих исследований парламентских и президентских режимов. Например, изучение парламентов Великобритании, Венгрии и Бразилии (9, 89-112; 13, 151-170) показывает, как существование дисциплинированных партий при политическом режиме, возлагающем значительный объем законодательных полномочий на исполнительную ветвь власти, снизило автономию законодателей в процессе принятия решений, несмотря на различие видов парламентских и президентских систем в этих странах. Среди прочего институциональные следствия включают преобладающее влияние исполнительной власти на повестку дня законодательного органа; централизацию власти и ресурсов в руках руководителей партии, имеющей большинство; ограничения влияния маленьких партий; ослабление двухпалатной системы и представления региональных интересов; ограничения прав и привилегий отдельных законодателей. Например, Фигуэйредо и Лимонджи в своем исследовании президентской власти в Бразилии показывают, что широкие законодательные полномочия президента реализуются в законодательном органе высоко-
централизовано и дисциплинировано. Они утверждают, что процесс определения повестки дня парламента по таким вопросам, как внесение поправок и определение очередности рассмотрения законопроектов, дает «руководителям исполнительной власти и партий средства нейтрализации индивидуального поведения законодателей» (13, 165).
Теоретически такие законодательные институты являются ограничительными и исключающими, потому что высокий уровень партийной дисциплины дает возможность партийным руководителям прогнозировать уровень поддержки с высокой степенью уверенности, а в результате им не нужно предоставлять такой же уровень институциональных стимулов и политических выгод для приобретения чьих-либо голосов. Иначе говоря, затратная необходимость делить власть с более мелкими партиями для формирования победной коалиции уменьшается по мере увеличения информационной определенности. Высокодисциплинированные партии будут рационально стремиться свести к минимуму издержки от ведения переговоров и трансакций, которые возникают при реализации законодательных инициатив. Более подробное обсуждение этой черты парламентских коалиций см. (11). В свою очередь, это непосредственно влияет на размер и состав парламентского большинства. Согласно знаменитой гипотезе Вильяма Райкера, чем выше степень несовершенства или неполноты информации, тем больше будет размер коалиций, которые их создатели стремятся сформировать, и тем больше вероятность, что получившиеся победные коалиции будут превышать минимально выигрышные. И наоборот, чем совершенней и полней информация, тем меньше будет коалиция, к которой стремятся ее создатели, и тем чаще победные союзы будут ближе по размерам к минимально выигрышным (32, 88-89).
Поведенческие и политические следствия таких «мажоритарных» или организованных по принципу «победитель получает все» институциональных структур являются одной из основных тем, обсуждаемых в литературе по сравнительной политологии. Что касается критиков мажоритарных политических систем, господство в парламенте незначительного большинства порождает высокосостязательное политическое поведение. Эта особенность в некоторых исследованиях рассматривается как препятствие на пути процесса эффективной выработки политического курса. Например, Самуэль Файнер в 1970-х годах критиковал «состязательную поли-
тику» Великобритании за противоречивость в экономической политике в послевоенные годы, особенно после 1964 г. (14, 3-32). В его диссертации относительный экономический спад Великобритании приписывался неопределенности политического курса, вызванной регулярной сменой консервативного и лейбористского правительств, имевших очень отличные экономические программы. Другие ученые предостерегали против опасности, которую мажоритаризм представляет для политической стабильности (20, 32-33). Исключение интересов меньшинства и доминирование большинства считается особенно опасным для обществ, которые резко разделены по религиозному, идеологическому или расовому признаку. По утверждению Богаардса, «отсутствует всеобъемлющее сотрудничество элит, необходимое для противодействия дестабилизирующим следствиям центробежных социальных тенденций, что характерно для плюралистических обществ... Состязательное поведение элит в плюралистическом обществе ведет к политической нестабильности» (3, 405).
И все же у мажоритарных систем есть свои сторонники. Утверждение, что монополизм партий порождает более «ответственное» правительство, является их основным аргументом в пользу систем, которые основаны на принципе «победитель получает все». По их мнению, избиратели имеют четкий, однозначный выбор во время голосования: правящие партии переизбираются или отстраняются от власти на основании своих достижений во время пребывания у власти. Согласно Кайзеру и др., проблема с монополизмом заключается в том, что, когда «каждое предпочтение представлено в правительстве, существует небольшая вероятность его смены. Выборы - обычно инструмент избирателей для наказания правительства за невнимание к их предпочтениям - становятся тупым оружием» (17, 314).
Существуют также противоположные взгляды на политические выгоды партий, имеющих незначительное большинство. Ученые утверждают, что политические системы (парламентские и президентские) с небольшим количеством партийных и институциональных акторов, которые могут заблокировать принятие решения, сталкиваются с меньшими препятствиями при выработке политического курса. Режимы, в которых возможность заблокировать решение рассредоточено среди большого количества акторов, в меньшей степени способны изменить существующий политический курс. В случае абсолютизации у обеих форм политического
действия возникают патологии. Большое число акторов, которые могут заблокировать принятие решения, может затруднять реализацию полномочий лиц, принимающих решение по определению повестки дня, в такой степени, что безвыходное положение и патовая ситуация становятся нормой. При этом концентрация законодательных полномочий в руках одного актора устраняет институциональные сдержки, которые предотвращают непредсказуемые колебания политического курса. Тем самым подрывается способность государства связывать себя обязательствами по принятию политических решений. Эти гипотезы имеют эмпирические основания. Исследования бюджетной и регулятивной политики в таких различных президентских системах, как Аргентина, Чили, Польша и Тайвань (28), и законодательной политики в западноевропейских парламентских и полупрезидентских демократических системах (39, 165-186) обнаруживают положительную корреляцию между числом акторов, которые могут заблокировать принятие решения, и типом санкционированной политики.
По мере увеличения числа акторов, которые могут заблокировать принятие решения, уменьшается способность политической системы реализовывать политику, которая стимулирует производство основных общественных благ. Политический курс, являющийся по своему содержанию частным или служащий узким интересам, становится более общим. На этом основании Манкур Олсон, опираясь на опыт США, защищал системы, базирующиеся на принципе «победитель получает все». Он утверждал, что партии, побеждающие при мажоритарной системе, успешны, потому что они эффективно определяют проблемы медианного избирателя, и в результате формируется политический курс, который реагирует на общие интересы населения, а не на частные проблемы (27, 50-53).
Таким образом, ученые утверждают, что партии играют важную роль в фактическом распределении полномочий между исполнительными и законодательными органами власти. Если исполнительная ветвь власти располагает значительными законодательными полномочиями, доминирование в законодательных собраниях партий, поддерживающих исполнительную власть, может привести к сопоставимым следствиям и в парламентских, и в президентских системах. В следующих разделах это утверждение будет проиллюстрировано на примере России. Хотя президент России имеет значительную автономию в вопросе законодательства, его способность навязывать парламенту повестку дня, порядок,
форму и скорость рассмотрения предпочтительных законопроектов законодательным органом ограничена по сравнению с руководителями исполнительной власти в парламентских и даже в некоторых президентских системах. В результате была подтверждена жизненная важность партийных рычагов власти для преодоления препятствий, которые создает разделение властей. Именно создание дисциплинированного и стабильного партийного большинства, поддерживающего президента, стало важным фактором, который привел к верховенству президента над законодательной властью. Это проявляется через институциональные, поведенческие и политические воздействия, которые пропрезидентское большинство осуществляет на законодательную политику в посткоммунистической России.
Российский случай
Конституция 1993 г. наделяет президента России значительными законодательными полномочиями, которые позволяют президенту действовать по отношению к существующему законодательству и проактивно, и реактивно (Это различение между типами президентских полномочий излагается в: 23, 41). Президент России может попытаться активно изменить статус-кво путем инициирования законодательства; он также может издавать указы, которые имеют обязательную силу на всей территории Российской Федерации. Право президента блокировать законопроект с помощью вето, для преодоления которого требуется большинство в две трети голосов в обеих палатах, также дает ему значительные реактивные полномочия. Это ставит президента России в потенциально доминирующее положение.
В то же самое время ни президент, ни правительство формально не контролируют законодательную повестку дня парламента. Согласно Конституции 1993 г., правительство обладает исключительной ответственностью за ежегодное инициирование государственного бюджета, а законопроекты, влияющие на бюджет, может рассматривать только парламент, если они получили одобрение правительства. Это дает исполнительной власти дополнительные реактивные полномочия. Тем не менее полномочия по определению повестки дня, которые имеет исполнительная власть в некоторых парламентских и президентских системах, отсутству-
ют в Конституции России1. В результате президент России, чтобы проводить свои законодательные приоритеты, вынужден полагаться на парламент. Без поддержки большинства в законодательном органе президент не имеет конституционных полномочий определять законодательную программу парламента, а тот факт, что указы президента подчиняются парламентским законам в законодательной иерархии России, означает, что на практике возможность управлять посредством указов, чтобы перехитрить враждебно настроенный парламент, ограничена (31, 287-322).
В таких обстоятельствах решающей является сила партийных рычагов влияния президента. Возможность создания сплоченного и стабильного большинства в законодательном органе, которое выполнит законодательную программу президента, предполагает наличие партий, способных агрегировать и проводить законодательные инициативы через парламент. У Бориса Ельцина не хватало такой власти. В течение всего своего президентского срока у него не было поддержки стабильного пропрезидентского большинства в обеих палатах Федерального собрания.
Результатом чего стало распределение власти между большим числом акторов, способных заблокировать решение: спикером парламента, лидерами партий, главами комитетов и рядовыми депутатами. В свою очередь, этой законотворческой децентрализацией в своих интересах пользовались лоббистские группы, представляющие регионы, бюрократию и бизнес. Такая система предполагала необходимость формирования значительного и всеохватывающего большинства, которое бы совмещало разнообразные предпочтения депутатов по поводу законопроектов, стоящих на повестке дня (6). Для принятия решения необходимо было делать уступки многим группам избирателей и интересам, представленным в обеих палатах, что снижало возможности исполнительной власти по навязыванию своей повестки дня. В особенности это относится ко второму президентскому сроку Ельцина. Подтверждение этому можно найти в межпартийных договоренностях о разделении полномочий в нижней палате, Государственной Думе, например, руководящих постов, и о равном весе всех политических партий при голосовании в президиуме палаты, Совете Думы (38), в
1 Например, во Франции правительство определяет парламентскую повестку дня (16, 27). В Бразилии у президента есть ряд конституционных полномочий, чтобы гарантировать приоритет своим законопроектам (23, 64-66).
компромиссах, заключаемых по принятию законопроектов, относящихся к различным сферам (пример разбора кейс-стади о принятии соглашения о разделе продукции см. (6)) и в небольшой доле законов, принятие которых инициировалось исполнительной властью. Например, во второй Государственной Думе (1996-1999) лишь 55% всех утвержденных законопроектов были инициированы исполнительной ветвью власти (41, 6).
Во время пребывания на посту президента Владимира Путина в парламенте было создано прокремлевское большинство. В соответствии с законопроектом, предложенным Кремлем в 2000 г., изменился порядок формирования верхней палаты парламента - Совета Федерации (31, 667-691). Новые правила, которые наделили региональные органы исполнительной и законодательной власти правом назначать постоянных представителей в верхней палате, предоставили администрации президента возможность оказывать намного большее влияние на формирование состава Совета Федерации. И что еще важнее, во время пребывания Путина на посту президента Кремль получил прочную партийную поддержку в основной палате Российского парламента - Государственной Думе. Сотрудничество прокремлевской партии «Единство» с Коммунистической партией по созданию временного большинства по процедурным вопросам в начале первого срока Путина (2000-2004) позволило депутатам, поддерживающим президента, занять несколько ключевых постов в законодательном собрании. Затем «Единство» сформировало коалицию с тремя другими партиями («Отечество - Вся Россия», «Российские регионы» и «Народный депутат») весной 2001 г. Это позволило Кремлю получить поддержку минимального большинства депутатов по существенным законодательным вопросам впервые в истории России после падения коммунистического режима. Во время второго срока пребывания на посту Президента Путина (2004-2008) Кремль пользовался поддержкой одной партии, лояльной ему «Единой России», составлявшей значительное дисциплинированное большинство, на которое можно было опереться (49, 1).
Характеристики влияния Президента на партийную систему
Изменение влияния Президента России на партии с 1994 г. становится очевидным, если проанализировать три различные характеристики партий, представленных в Российском парламенте:
число релевантных или эффективных партий, уровень их дисциплины и сходство их позиций при голосовании. Сочетание этих признаков, которое обычно используется компаративистами для измерения коалиционного потенциала партий в законодательном собрании, свидетельствует о способности пропрезидентских партий, которых поддерживали как Борис Ельцин, так и Владимир Путин, к формированию большинства, о степени поддержки президента законодательным органом. В табл. 1 приведены сведения как об общем, так и об эффективном числе партий в Государственной Думе России с 1994 г. В данном случае термин «партия» употребляется для описания двух видов депутатских объединений, которые в соответствии с регламентом Думы пользуются равными правами и, как и парламентские депутатские объединения по всему миру, являются организациями, которые формируются для занятия постов в парламенте и оказания влияния на работу законодательного собрания. Речь идет о фракциях партий, набравших пять и более процентов голосов на всеобщих выборах, и «депутатских группах», которые формируются 55 или более депутатами (до 2004 года 35 или более депутатами), избранными в парламент в основном на непартийной основе. Значения релевантных или эффективных партий были получены с помощью индекса Лааксо и Таагперы (18, 3-27), улучшенного Молинаром (25, 1383-1391). Данный метод предполагает рассчет числа релевантных партий в политической системе с учетом различий в их размерах. Индекс Лааксо и Таагпе-ры измеряет величину партий, исходя из доли мест в парламенте или процента голосов, полученных партией на выборах, в зависимости от задачи исследования. Молинар изменяет этот метод, увеличивая вес победившей или набравшей большинство голосов партии. При приложении к российскому парламенту методы эти показывают существенную фрагментацию во время правления обоих президентов. Сравнивая полученные данные с показателями других стран, можно сказать, что по уровню партийной фрагментации Россия находилась на одном уровне с Бразилией, партийная система которой отличается высоким уровнем фрагментации (24). В то же время полученные данные ясно свидетельствуют, что в Четвертой Государственной Думе (2004-2007) число эффективных партий снизилось до уровня, приемлемого для поддержания стабильного парламентского большинства.
Таблица 1
Эффективное число партий в Государственной Думе
Официальное число партий Индекс Лааско и Таагперы Индекс Молинара
Ельцин
Первая Государственная Дума (1994)а 10 8,17 7,16
Вторая Государственная Дума (1996) 7 5,17 3,00
Путин
Третья Государственная Дума (2000) 9 7,17 5,91
Четвертая Государственная Дума (2004) 4 1,88 1,10
а К концу срока Первой и Четвертой Государственной Думы официальное число партий выросло до 11 и 5, соответственно. Тем не менее этот рост числа не оказал практически никакого значимого влияния на число «эффективных» политических партий.
Очевидно, что число партий сказывается на том, насколько сложно создавать пропрезидентское большинство. В законодательных собраниях, в которых представлено много фрагментированных партий и ни одна из партий не имеет абсолютного большинства, задача президента по созданию стабильной партийной платформы, которая оказывала бы ему поддержку, значительно осложняется. Вместе с тем необходимость исполнительной власти идти на уступки своим потенциальным союзникам повышает вероятность того, что повестка дня, формулируемая президентом, будет содержать множество посторонних предложений. Но значения числа партий, даже эффективного числа партий, недостаточно, чтобы делать выводы об уровне влияния президента на эти организации. Для того чтобы выяснить способность президента выстраивать коалиции поддержки в парламенте, необходимо также иметь сведения о двух дополнительных факторах: уровне внутрипартийной дисциплины и сходстве партийных позиций при голосовании по существу. Для расчета уровня дисциплинированности партий, представленных в Думе, и их способности формировать устойчивые союзы, поддерживающие президента, был проведен анализ го-
лосования депутатов1 по ключевым и спорным законопроектам2. С помощью этих данных были проанализированы две составляющие партийной дисциплины: сплоченность депутатов одной партии при голосовании или единство пропрезидентских партий и уровень абсентеизма во время голосования. Показатели сплоченности партий были рассчитаны с помощью Индекса Райса3. Данные по тем депутатам, которые не голосовали, были проанализированы отдельно. Результаты анализа приведены в табл. 2. Те же данные были в дальнейшем использованы для оценки эффективности коалиционного строительства партий, нацеленных на создание блоков, поддерживающих исполнительную власть. Расчеты производились путем измерения уровня сходства партийных позиций. Позиция большинства в каждой партии («за» или «против»)4 сравнивалась с позицией большинства внутри крупнейшей партии, поддерживающей исполнительную власть и представленной в первых трех Думах. Коэффициенты корреляции, которые были получены в ходе этого анализа, представлены в табл. 3.
Данные о сплоченности и абсентеизме демонстрируют, что дисциплинированность пропрезидентских партий со временем воз-
1 Для нашего анализа использовалась база данных, созданная Центром прикладных политических исследований ИНДЕМ. ИНДЕМ обладает массивом данных по всем голосованиям в Государственной Думе, на которых использовалась электронная система учета голосов. Все голосования в Государственной Думе, кроме случаев тайного голосования, учитываются с помощью электронных систем. Число подобных записей намного превосходит небольшое число данных о поименных голосованиях, которые доступны в виде стенограмм заседаний Думы.
2 Эти данные включают сведения о голосованиях в Думах всех созывов по «важным» законопроектам, т.е. тем, которые, по мнению аналитиков, высказанному во время или после их принятия, считались наиболее весомыми. Более подробно об используемом методе, а также список считающихся важными законов с 1994 по июль 2001 гг. см. (8). Эти данные также включают сведения о голосованиях, которые вызывали наибольшие разногласия: из базы данных исключались сведения о поименных голосованиях, при которых менее 10% депутатов голосовало против. Наконец, в базу данных были включены сведения о том, как голосовали только те депутаты, которые были членами партий на протяжении всего анализируемого периода.
3 Этот индекс измеряет абсолютные значения разницы между процентным соотношением голосов «за» и «против» внутри партии. В результате получается шкала уровня сплоченности, значения которой изменяются от 0 (когда голоса разделяются поровну) до 100 (когда партия голосует единогласно).
4 Воздержавшиеся и те депутаты, которые не голосовали, учитывались как проголосовавшие «против».
растала. Низкие показатели проправительственных партий в Первой Думе («Выбор России», «Партия единства и согласия», «Стабильность», «Россия») явно контрастируют с высоким уровнем сплоченности и низким уровнем абсентеизма депутатов поддерживающей Путина «Единой России» в Четвертой Думе. Аналогично со временем менялись отношения Кремля со своими союзниками. Ельцин никогда не мог доверять своим партнерам по коалиции. В Первой Думе «Выбор России» выступал в оппозиции к исполнительной власти по ряду вопросов, включая войну в Чечне (42, 343), а сходство его позиции при голосовании с другими силами, поддерживаемыми Кремлем (ПРЕС, «Стабильность», «Россия») хотя и имелось, но было невысоким (см. табл. 3). Во Второй Думе интересы НДР и Кремля по ряду вопросов также вступали в противоречие. Даже с постепенным ростом дисциплинированности, депутаты - сторонники Ельцина практически не имели выбора потенциальных партнеров по коалиции. Таблица 3 демонстрирует, что партийные расколы в Думах первых созывов вызывали низкие и непоследовательные показатели корреляции межпартийной поддержки. Не было предпринято ни одной удачной попытки сформировать альянс партий, выступавших за реформы, который смог бы противостоять коалициям левых партий. Таким образом, партии, поддерживавшие Кремль, были в меньшинстве (см. табл. 2), Ельцин обладал низкой поддержкой в законодательном органе власти.
Таблица 2
Средние показатели сплоченности и абсентеизма для проправительственных партий в Первой-Четвертой Государственных Думах
Приблизительная доля мест (в%) Показатель сплоченности по Рай-су Средний уровень абсентеима Число го-лосваний
1 2 3 4 5
Ельцин
Первая Дума (1994)
Партии: Выбор России, Партия Единства и Согласия (ПРЕС) 23 0,69 0,57 140
Продолжение табл. 2
1 2 3 4 5
Первая Дума (1995)
Партии: Выбор России, Партия Единства и Согласия (ПРЕС), Россия, Стабильность3 35 0,75 0,55 126
Вторая Дума (1996-1997)
Партии: Наш Дом Россия 15 0,90 0,36 242
Вторая Дума (1998-1999)
Партии: Наш Дом Россия 12 0,94 0,35 192
Путин
Третья Дума (2000-весна 2001)
Партии: Единство 18 0,92 0,11 134
Третья Дума (осень 2001-2003)
Партии: Единство, Отечество Вся Россия, Российские региона, Народный депутат 52 0,88 0,24 342
Четвертая Дума (2004-2005)
Партии: Единая Россия 68 0,98 0,17 215
Четвертая Дума (2006-2007)
Партии: Единая Россия 66 0,94 0,09 98
а Депутатские группы «Россия» и «Стаблильность» были сформированы во время весенней сессии 1995 г. Следовательно, анализ их сплоченности и уровня абсентеизма основывается на меньшем числе голосований.
Сначала Путин также не обладал поддержкой значительной коалиции в законодательном собрании. Хотя уровень дисциплинированности в главной пропрезидентской партии «Единство» был высок, его поддерживало меньшинство депутатов нижней палаты парламента, до тех пор пока весной 2001 г. не была образована коалиция большинства из четырех политических сил («Единства», «Отечества-Всей России» (ОВР), групп «Народный депутат» и «Российские регионы СНД») «Единство» не являлось надежным союзником. До этого момента «Единство» образовывало наиболее тесные связи с различными либеральными силами («Союзом правых сил» (СПС), «Яблоком»), центристскими («Народный депутат») и националистическими партиями (ЛДПР), в то время как два будущих основных союзника - и ОВР, и «Российские регионы СНД» - практически его не поддерживали.
Корреляции поддержки исполнительной власти при голосовании по значимым вопросам (Первая-Третья Государственные Думы)
Таблица 3
Дума (пропрезидентская партия)3 Коэффициент корреляции Пирсона
1 2
Первая Дума (Выбор России) ПРЕС Россия Стабильность НРП 12 декабря Яблоко Женщины России ЛДПР ДПР АПР КПРФ
1994е .463** - - .463** .150 .270** .540** .325** .219** .057 -.283**
1995 .280** .246* .159 .233* - .299** .277** -.265** -.064 -.152 -.225*
Вторая Дума (Наш Дом Россия) Российские регионы Яблоко ЛДПР Аграрная Народовластие КПРФ
1996-1997 .444** .298** .072 -.216* -.223** -.317**
1998-1999 .495** .157* .412** -.247** -.196** -.297**
Продолжение табл. 3
1 2
Третья Дума (Единство) Народный депутат ОВР Российские регионы СНД СПС ЛДПР Яблоко Агропромышленная КПРФ
2000-весна2001 .538** .239** .109 .358* .387** .359** -.570** -.619**
Осень 2001 -2003 .599** .860** .443** .311* .040 .606** -.818** -.819**
Значим при р<0,01; значим при р<0<05.
а Крупнейшая пропрезидентская партия в начале созыва.
6 Число проанализированных голосований: 1994 г. - 140, 1995 г. - 126 голосований, 1996-1997 гг. - 242, 1998-1999 гг. - 192, 2000-2001 гг. - 134, 2001-2003 гг. -342.
Фракции: Выбор России, ПРЕС (Партия Единства и Согласия), Яблоко, женщины России, ЛДПР (Либерально-демократическая партия России), ДПР (Демократическая партия России), АПР (Аграрная партия России), КПРФ (Коммунистическая партия Российской Федерации), Наш Дом Россия, Единство, ОВР (Отечество-Вся Россия), СПС (Союз правых сил). Депутатские группы: Россия, Стабильность, НРП (Новая региональная политика), 12 декабря (Либераль-но-демократический союз 12 декабря), Российские регионы, Аграрная депутатская группа, Народовластие, Народные депутаты, Российские регионы СНД (Союз независимых депутатов), Агропромышленная группа.
Формирование пропрезидентской коалиции весной 2001 г. изменило структуру поддержки, которой пользовался Путин в законодательном собрании. В результате возрос уровень корреляции между позицией «Единства» и его партнеров по коалиции, в особенности ОВР, при голосовании. Формирование коалиции также оказало влияние на уровень дисциплинированности этих партий. Данные, приведенные в табл. 2, показывают, что формирование коалиции четырех партий оказало небольшое отрицательное влияние на уровень дисциплины по сравнению с предыдущим периодом. Однако этот совокупный показатель скрывает реальное улучшение дисциплины в «Единстве», ОВР и группе «Народный депутат». Например, после формирования пропрезидентского большинства уровень сплоченности в ОВР возрос с 84 до 98 пунктов. Единственной партией, в которой не наблюдалось значительного повышения уровней сплоченности и участия в голосовании после формирования новой пропрезидентской коалиции, была депутатская группа «Российские регионы СНД». Это означало, что Президент Путин продолжал опираться на поддержку депутатов, не входящих в пропрезидентскую коалицию, для принятия законов. Только после того как прокремлевская «Единая Россия», отличавшаяся дисциплиной, получила большинство на выборах в 2004 г. у Путина, наконец, появилось влияние на партии в Думе, необходимое для доминирования в законодательном процессе.
Когда у Кремля сформировалась поддержка большинства в законодательном собрании, основанная на коалициях из небольшого числа эффективных партий, которые были более дисциплинированы и менее разделены по идеологическому признаку, политический процесс в органах законодательной ветви власти стал менее инклюзивным. В нем в значительно большей степени стали доминировать органы исполнительной власти. В последующих разделах статьи изучается тесная взаимосвязь между большим влиянием президента на партии и более закрытым политическим процессом в органах законодательной власти. Эти выводы в большей степени соответствуют тем характеристикам, которые обычно приписывают парламентским системам Вестминстерской модели, чем президентским системам разделения властей.
Институциональные эффекты
Возникновение в России доминирующей партии, поддерживающей президента, снизило уровень дисперсии власти внутри за-
конодательного собрания. Это соответствует исследовательским выводам о политическом процессе в органах законодательной власти других политических систем (8). В то время как институциональные практики в Думе при Борисе Ельцине характеризовались высоким уровнем межпартийного распределения полномочий (10), возникновение пропрезидентского большинства при Владимире Путине привело к возникновению новой ситуации.
Помимо процедурных новшеств, которые обычно возникают с избранием каждой новой Думы, произошло значительное изменение норм законотворчества в сторону повышения роли большинства при усилении влияния президента на партии. Практика разделения постов в комитетах между всеми партиями на пропорциональной основе, которая появилась в Первой Думе (1994-1995), была отменена в Третьей Думе после того, как семь представителей Коммунистической партии, занимавших пост глав комитетов, лишились своих постов весной 2002 г. (47,2). Это стало возможным только благодаря формированию пропрезидентской коалиции из четырех партий весной 2001 г. Перед тем как в 2002 г. КПРФ лишилась важных позиций в комитетах, ни одна партия или коалиция не контролировала большинство должностей в Думе. После этого основную долю постов получили пропрезидентские партии. Например, представители коалиции из четырех партий возглавляли 70% комитетов в последние полтора года деятельности Третьей Думы. В Четвертой Думе главами комитетов были назначены только представители «Единой России» (7, 125).
В Четвертой Думе (2004-2007), в которой доминировала прокремлевская партия «Единая Россия», еще больше сократилось влияние и полномочия партий меньшинства и представительство их интересов. На смену принципу формирования устанавливающего повестку дня ключевого председательствующего органа законодательного собрания - Совета Думы, заключавшегося в назначении представителей от каждой партии, пришла новая система, которая подразумевала избрание председателя Думы и его заместителей. Эта новая процедура избрания состава Совета позволила пропрезидентской партии доминировать в принятии решений по процедурным вопросам. Изменения правил также дали возможность руководителям партии занять ведущие посты в нижней палате парламента (7, 125). В результате лидеры «Единой России» заняли руководящие позиции, а практика, в соответствии с которой в Думах пред-
шествующих созывов спикер парламента был вне партийного контроля, осталась в прошлом (6, 83-85).
Более того, право депутатов образовывать и присоединяться к новым партиям в Думе целенаправленно урезалось посредством внесения значимых изменений в регламент работы Думы и законодательство о партиях и выборах. Депутатам стало намного сложнее образовывать новые партийные объединения («депутатские группы») после введения новых правил в начале работы Четвертой Думы, повышающих минимальное число депутатов, необходимых для образования объединения, с 35 до 55 человек. В Думах предшествующих созывов не было ни одной депутатской группы, включавшей в себя 55 депутатов в течение всего срока деятельности легислатуры. Это означало, что у беспартийных депутатов, стремящихся получить должности, которые раньше присоединялись к депутатским группам для того, чтобы получить те же права, что и депутаты, избранные на партийной основе, не оставалось другого выбора кроме как присоединиться к пропрезидентской партии. Изменение правил также позволило предотвратить усиление коалиций оппонентов Кремля, в особенности КПРФ, которые ранее могли переводить своих депутатов в подчиненные им в законодательном собрании объединения. Наконец, в будущем у депутатов не будет даже теоретической возможности формировать новые объединения в течение срока деятельности парламента. В 2005 г. был принят новый закон, в соответствии с которым парламент будет избираться только по пропорциональной системе по партийным спискам. Таким образом, беспартийные граждане не могут выставлять свои кандидатуры на выборах. В 2006 г. был принят закон, в соответствии с которым партии могут заменять тех депутатов, которые вышли из состава партии, на других из партийного списка, что позволит прекратить существовавшую ранее практику перехода депутатов в новые партии (43, 2). В целом эти меры, сопровождавшиеся изменением законодательства о выборах и партиях, рассматриваются как шаги, направленные на дальнейшее укрепление партийной поддержки исполнительной власти в законодательном собра-
нии1.
1 Среди других преобразований: повышение порога представительства для партий с 5 до 7 процентов, ужесточение правил по регистрации партий, поправки к закону «Об экстремизме», в соответствии с которыми органы исполнительной власти могли лишать партии регистрации, если они (или их члены) прибегали к националистическим лозунгам во время предвыборной кампании. См. (48,8; 46,1).
Поведенческие эффекты
По мнению компаративистов, мажоритарная институциональная структура, когда действует принцип «победитель получает все», ведет к более состязательному политическому поведению: исключение голосов меньшинства из процесса принятия решения приводит к увеличению числа пропавших голосов и сужению круга победителей. Эти тенденции в некоторой степени наблюдались в процессе укрепления пропрезидентских групп при Путине. Снижение политического влияния оппозиционных партий в годы его президентства (15, 226-246) и создание более благоприятного для исполнительной власти законодательного режима привели к росту разногласий в ходе голосования законодателей по процедурным вопросам и по вопросам по существу дела.
Неудивительно, что введение новых законодательных правил, которые ослабили институциональный контроль со стороны партий меньшинства, было непопулярно среди представителей оппозиции. На рисунке 1 отчетливо видно, насколько больше разногласий стало возникать в ходе голосования по поправкам к регламенту Государственной Думы с приходом к власти В. Путина1. Эти данные напрямую коррелируют с ростом поддержки президента. Несмотря на увеличение конкуренции в 2000 г., когда «Единство» сформировало временный процедурный союз с Коммунистической партией с целью ослабить институциональную власть своего бывшего оппонента перед президентскими выборами 2000 г. партии «Отечество-Вся Россия», наиболее заметный рост соперничества начался с 2002 г. Данный факт был обусловлен более успешными усилиями Кремля по созданию пропрезидентского большинства в законодательном собрании.
Эта тенденция также прослеживается и в голосовании по существенным вопросам. Поскольку Кремль приобрел более устойчивую поддержку партийного большинства в Думе, создание больших межпартийных коалиций для голосования стало менее приоритетным и, следовательно, необходимость идти на уступки другим партиям уменьшилась. В результате голосование по важнейшим законодательным вопросам стало более поляризованным. Такой вывод можно сделать, основываясь на данных табл. 3, де-
1 Противоречия возникали, когда 10 и более процентов депутатов выступали против предложения большинства.
монстрирующих значимые отрицательные корреляции голосований пропрезидентских («Российские регионы», «Народный депутат», ОВР) и антипрезидентских («Аграрная партия», КПРФ) партий после создания президентской коалиции весной 2001 г. Индексы для Четвертой Думы, которые не были включены в эту таблицу, также показывают значительную отрицательную корреляцию голосований «Единой России» и КПРФ за весь период (-.585), так же как и удивительно высокую отрицательную корреляцию с более «покладистой» националистической партией «Родина» (-.557), до ее распада летом 2005 г.
ГУ4) (Vil СУб) СУ7) СУК- С99) COU) COI) С02) i üj) ('04) т> Г06) ('07) Госдума (годы)
Рис. 1
Количество разногласий в ходе голосования по поправкам к регламенту Госдумы в 1994-2007 гг.
Рост враждебности в ходе думских голосований также очевиден на примере увеличения количества разногласий в ходе финальных чтений значимых законодательных проектов. Как следует из данных табл. 4, число голосований в ходе финальных чтений важнейших законов, где больше чем 10% законодателей выступали против прохождения проекта, увеличивалось в геометрической прогрессии, особенно в период работы Четвертой Думы. Необходимость же постоянного поиска консенсуса, который требовался из-за отсутствия партийного большинства в годы первых двух Дум, привела к тому, что было принято очень мало сущест-
венных законов. Это послужило серьезным поводом для раскола нижней палаты.
Таблица 4
Количество разногласий в третьем чтении при принятии основных законов в первых четырех Думах
Нет Менее 10% Более 10%
Дума первого созыва (1994-1995) 12 25 6
Дума второго созыва (1996-1999) 18 33 6
Дума третьего созыва (2000-2003) 8 38 26
Дума четвертого созыва (2004-2007) 30 29 57
Действительно без учета ежегодного закона о бюджете в годы работы двух первых легислатур только восемь законов привели к таким разногласиям, когда против принятия выступало более чем 10% депутатов. Укрепление президентской партии при Путине привело к появлению большего количества спорных законов. После создания коалиции четырех партий Дума приняла кроме всех прочих спорных законов законы о политических партиях, земельный кодекс, трудовой кодекс, законы о гражданстве, экстремизме, общественных демонстрациях, референдумах, местном самоуправлении, выборах, пенсиях, жилье и монетизации льгот. Большая часть нормативных акторов из этого перечня попросту не собрала большинства голосов в предыдущих парламентах. Так, например, земельное законодательство относительно приватизации земли было на повестке дня парламента с начала 1990-х годов (30, 99-104).
Влияние на политическую систему
Как и в других системах, основанных на принципе «победитель получает все», в России возросло влияние исполнительной власти на формирование повестки дня парламента. Законодательная работа парламента и правительства во время президентства Путина стала гораздо более интегрированной. Конфликты между ветвями власти относительно законодательных проектов эффективно разрешались прежде, чем проект выходил на стадию официальных
чтений (45, 2). В Четвертой Думе были введены новые практики неофициальных переговоров относительно решения споров прежде, чем проект вступал в собственно законодательную стадию (так называемые «нулевые чтения»)1. Эти механизмы использовались для того, чтобы ограничить возможности лоббирования распределительных поправок, допускавшихся соглашениями о распределении влияния в прежних Думах. Теоретически эти переговоры были открыты для всех партий, но на практике голос президентской партии был доминирующим, и именно парламентские лидеры «Единой России» занимались координацией этих «нулевых чтений» (40, 24). На уровне законодательных комитетов также были приняты меры для сокращения возможностей лоббирования партикулярных интересов. Думские комитеты, контролируемые единороссами, получили право снимать с повестки дня законы, «которые не имели перспективы быть принятыми» (50). Все это вкупе привело к большей адаптации законодательного процесса к непосредственным проблемам и нуждам президентского правительства.
] Первая Дума □ Вторая Дума и Третья Дума ■ Четвертая Дума
Депутаты Совет Исполнит. Госдумы Федера- власть
Судебная Совме- Региональ- Неизвест-власть стные ные власти ные
Рис. 2
Инициаторы законодательных инициатив в первых четырех Думах
Примечание: в абсолютных величинах количество законопроектов, инициированных каждым из акторов выглядит так: Депутаты Госдумы (13; 24; 21; 51),
ции
1 В противовес первому, второму и третьему чтениям, проходившим в
Думе.
Совет Федерации (1; 2; 0; 3), Исполнительная власть (17; 19; 49; 51), Судебная власть (2; 3; 0; 1), Совместные инициативы ветвей (3; 5; 0; 1), Региональные власти (0; 0; 0; 2), Неизвестные (8; 3; 1; 3).
Централизация процесса принятия законодательных решений в путинской России в меньшей степени была отмечена конфликтами между ветвями власти, чем это обычно бывает в президентских республиках. После реформы принципа формирования Совета Федерации в 2000 г. число законопроектов, на которые было наложено вето верхней палаты, сократилось более чем наполовину: от одной четверти в период второго срока Ельцина до менее чем 10% (44). Формирование стабильного прокремлевского большинства в нижней палате в 2004 г. привело к дальнейшему снижению межпалатной конфликтности: за все время полномочий Четвертой Думы верхняя палата наложила вето всего на 3% всех законопроектов (44). Президент также все реже применял право вето. После установления контроля за нижней палатой парламента пропутинской «коалицией четырех», президентское вето было наложено только на один думский законопроект. Уменьшение количества случаев применения президентского вето - прямой результат успеха исполнительной власти в формировании повестки дня законодателей.
1 '94) ('95) ('97) С98) С99) С00) С01) (4)2) ('03) С04) ('05) С0б) ('07) Duma (Year)
Рис. 3
Средняя продолжительность проведения законов в 1994-1997 гг.
Примечание: важнейшие законопроекты 1996 г. были внесены Думой предыдущего созыва и, соответственно, не включены в таблицу.
Источник: Совет Государственной Думы 1994-1995. - М.: Фонд «Правовая культура», 1996; Ведомости Федерального собрания РФ. - М.: Государственная Дума, 1994-2003; Собрание Законодательства РФ. - М.: Юридическая литература, 2004-2005; М1р:/%г№мг.(1ита^оу.ги
Количество законопроектов, имеющих статус приоритетных, авторство которых принадлежало президенту и правительству, существенно увеличилось. Так, например, процент таких законов в экономической сфере резко повысился с менее 50% до почти 90% после весны 2002 г. и далее остался на том же уровне (7, 134). Данные по принятию важнейших законов также демонстрируют увеличение удельного веса ключевых законов, инициированных исполнительной властью (см. рис. 2). Особенно существенно количество важных законов, инициированных президентом, увеличилось в Третьей Думе. Например, президент Путин инициировал важнейший закон о перераспределении власти между центром и регионами, а также установил новые правила для партийной и избирательной систем. Более того, увеличение количества важных законопроектов, инициированных депутатами Государственной Думы четвертого созыва, было скорее результатом господства «Единой России», нежели возрождением законодательной независимости.
В этой Думе правительство смогло внести на повестку спорные законопроекты, например такие, как печально известный Закон № 122 «о монетизации льгот» (2004)1, который не смог бы пройти через предыдущие парламенты без значительных уступок.
Наконец, успех исполнительной власти в формировании повестки дня законодателей привел к значительному увеличению скорости прохождения законов. Данные, представленные на рисунке 3, свидетельствуют об успехе Кремля в ускорении законодательного процесса. Они показывают отрезок времени от регистрации законопроекта парламентом до президентской подписи, который потребовался для проведения всех важных законов небюджетного характера2. На рисунке 3 показано значительное
1 Данный закон был принят с целью замены ряда натуральных льгот Советской эпохи денежными выплатами. В том числе монетизировались и льготы на транспорт и медицинское обслуживание.
2 Важные законы, которые уже разрабатывались Думами предыдущих созывов, были исключены из перечня данных. Также были исключены и бюджетные законы.
сокращение времени, необходимого для принятия законов при президенте Путине. Эти данные по Третьей Думе в значительной степени коррелируют с институциональной консолидацией власти президентской коалиции на весенней сессии 2002 г. До этого момента в среднем продолжительность принятия закона превышала время работы легислатуры. В течение второго срока Б. Ельцина средняя продолжительность прохождения важных законопроектов достигла своего пика (почти два года). После весенней сессии 2002 г. средняя продолжительность сократилась до менее десяти месяцев. В Четвертой Думе средняя продолжительность принятия закона составила менее шести месяцев. Это увеличило способность исполнительной власти воздействовать на законодательство. Однако это также поставило и вопрос об эффективности парламентского контроля над исполнительной властью. Например, законы относительно неправительственных организаций и общественных демонстраций, которые были подписаны после короткого периода проработки, вызвали критику и недовольство международных организаций, так как противоречили принципу «демократических свобод» (19).
За и против принципа «победитель получает все» в законодательной практике
Укрепление президентских партийных полномочий в России привело к созданию более мажоритарного и элитарного законодательного микрокосма. Соответствующие изменения в поведении законодателей иллюстрируют важную роль пропрезидентских партийных сил в распределении законодательной власти между исполнительной и законодательной ветвями в президентских системах. Такой вывод не сразу становится очевидным, если исходить из анализа российской Конституции с точки зрения обычных различий между парламентскими и президентскими системами. Даже в такой стране, как Россия, с ее слабо развитой партийной системой, президентские партии были жизненно важны для оказания влияния на концентрацию законодательной власти. Дебаты в сравнительной политологии о преимуществах и недостатках демократичности/элитарности для современного управления являются особенно актуальными для современной российской политики. Парламентарии неоднократно формулировали соответствующие аргументы, начиная с времен краха коммунизма (5).
С сокращением количества имеющих право вето игроков в российской законодательной политике у исполнительной ветви, формирующей повестку дня, появилось больше возможностей маневра в ограничении или, как минимум, в успешном сдерживании лоббирования частных интересов. Результатом был более целенаправленный и более быстрый законодательный процесс. Эти достижения могут также послужить увеличению ответственности в российской политике. Доминирование президентских партий в законодательном органе, вместе со значительным уровнем противостояния в голосовании за законопроекты, дает избирателям основания судить о деятельности правительства во время выборов. Вместе с тем готовность Кремля менять партийные союзы, когда партии становятся непопулярными, подвергает опасности этот потенциально положительный результат (34, 235-246). Слабость оппозиционных партий в российской политике также ограничивает реальный выбор, который имеют избиратели. Системы «победитель получает все» могут быть вполне ответственными перед избирателем, если оппозиционные партии играют реальную роль в политическом процессе. Проблема же партийного господства исполнительной власти в России состоит в том, что оппозиционные партии изолируются и дискредитируются, и таким образом создаются условия для возникновения экстремистских внесистемных политических сил. Опасность доминирования пропрезидентских партий, когда им не нужно создавать коалиции, заключается в том, что их политика отчуждает от власти значимые сегменты общества. Значительный контроль исполнительной власти над повесткой дня парламента был достигнут благодаря консенсусу широких слоев общества. Однако молниеносное принятие законопроекта по монетизации льгот, например, исключило возможность адаптации проекта к реальным предпочтениям большой части населения и породило активный протест в регионах. В 2005 г. около 300 тыс. человек в более чем 50 регионах России протестовали в течение четырех недель (4).
Президентские системы, как отмечает Лейпхарт, остаются более уязвимыми к скатыванию в популизм, нежели парламентские (20, 128). Структурное разделение суверенитета законодателей в президентских режимах означает, что, когда парламентская поддержка президента слабеет, его влияние на законодательный процесс может резко упасть. В российском случае пока рано говорить, каким образом смена президента повлияет на отношения исполни-
тельной и законодательной властей. Члены президентской команды рассматривают сохранение доминирующей президентской партии как залог развития политической системы, и они будут весьма восприимчивы к любой угрозе. Это очевидно из последних изменений партийного и избирательного законодательства, ориентированных на консервацию и картелизацию существующей системы партийной конкуренции. Таким образом, несмотря на то, что политические партии в России не обрели всех атрибутов партий старых демократий, российские правители не недооценили их важность в сфере отношений законодательной и исполнительной власти.
Перевод Григорьева В., Кубышкиной Е., Меркулова Н.
Список литературы
1. Armingeon K. The effects of negotiation democracy: A comparative analysis // European journal of political research. - Amsterdam, 2002. - Vol. 41.
2. Bagehot W. The English constitution. - L.: Fontana/Collins, 1977; Wilson W. Congressional government: A study in American politics. - L.,: Transaction, 2002.
3. Bogaards M. The uneasy relationship between empirical and normative types in consociational theory // Journal of Theoretical Politics. - L,: Newbury Park, CA, 2000. - Vol. 12, N 4.
4. Buzgalin A, Kolganov A. Russia awakes: Social protest 100 years after the beginning of the first Russian revolution. - Mode of access: http://www.esf-ceec.ngo-bg.org/article45.html.
5. Chaisty P. Democratic consolidation and parliamentary reform in Russia, 1990-93// Journal of legislative studies. - London, 1997. - Vol. 3, N 4. - P. 44-69; Chaisty P., Gleisner J. The consolidation of Russian parliamentarianism: The State Duma, 1993-1998 // Institutions and change in Russian politics. - L.,: Macmillan, 2000. -P. 41-68.
6. Chaisty P. Legislative politics and economic power in Russia. - Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006.
7. Chaisty P. Majority топЬ^ and executive dominance: Parliament- president relations in Putin's Russia // Leading Russia: Putin in perspective. - Oxford: Oxford univ., 2005.
8. Chaisty P., Schleiter P. Productive but not valued: The Russian State Duma, 19942001// Europe-Asia studies. - Abingdon, 2002. - Vol. 54, N 5. - P. 701-724.
9. Cox G.W. The efficient secret: The cabinet and the development of political parties in Victorian England. - Cambridge: Cambridge univ., 1987; Agh A. Early consolidation and performance crisis: The majoritarian-consensus democracy debate in Hungary // West European politics. - L., 2001. - Vol. 24, N 3. - P. 89-112.
10. Chaisty P. Defending the institutional status quo: Communist leadership of the Second Russian State Duma, 1996-99 // Legislative studies quarterly. - Iowa, 2003. -Vol. 28, N 1. - P. 5-28.
11. Dodd L.C. Coalitions in parliamentary government. - Princeton: Princeton univ., 1976.
12. Doering H. Time as a scarce resource: Government control of the agenda // Parliaments and majority rule in Western Europe. - New York: St Martin's press, 1995.
13. Figueiredo A. C., Limongi F. Presidential power, legislative organization, and party behaviour in Brazil// Comparative politics. - New York; Chicago, 2000. - Vol. 32, N 2.
14. Finer S.E. Adversary politics and electoral reform // Adversary politics and electoral reform. - L.: Anthony Wigram, 1975.
15. Gelman V. Political opposition in Russia: A dying species? // Post-soviet affairs. -Silver Spring, 2005. - Vol. 21, N 3.
16. Huber J.D. Rationalizing parliament: Legislative institutions and party politics in France. - Cambridge: Cambridge univ., 1996. - P. 27.
17. Kaiser A., Lehnert M., Miller B., Sieberer U. The democratic quality of institutional regimes: A conceptual framework // Political studies. - Oxford, 2002. - Vol. 50, N 2.
18. Laakso M., Taagepera R. «Effective» number of parties: A measure with application to West Europe // Comparative political studies. - Beverly Hills, 1979. -Vol. 12, N 1.
19. LeeMyers S. Russians seek to put restrictions on NGOs. - Mode of access: http://www.iht.com/articles/2005/11/23/news/russia.php.
20. Lijphart A. Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six countries. - L.: Yale univ., 1999.
21. Linz J.J. The perils of presidentialism // Journal of democracy. - Baltimore, MD, 2005. - Vol. 1, N 1. - P. 51-69; Stepan A., Skatch C. Constitutional frameworks and democratic consolidation: Parliamentarianism and presidentialism // World politics. - Princeton, N.J., 1993. - Vol. 46. - P. 1-22; Foweraker J., Landman T. Constitutional design and democratic performance // Democratization. - L., 2002. -Vol. 9, N 2. - P. 43-66.
22. Mainwaring S. Presidentialism, multipartism, and democracy: The difficult combination // Comparative political studies. - Beverly Hills, 1993. - Vol. 26, N 2.
23. Mainwaring S., Shugart M.S. Presidentialism and democracy in Latin America. -Cambridge; N.-Y.: Cambridge univ., 1997. - P. 41.
24. Mainwaring S. Rethinking party systems in the third wave of democratization: The case of Brazil. - Stanford: Stanford univ., 1999; Ames B. The deadlock of democracy in Brazil: Interests, identities and institutions in comparative perspective. -Ann Arbor: Univ. of Michigan, 2001.
25. Molinar J. Counting the number of parties: An alternative index // American political science review. - Wash., 1991. - Vol. 85, N 4.
26. Nagel J. Expanding the spectrum of democracies: Reflections on proportional representation in New Zealand // Democracy and institutions. The life work of Arend Lijphart. - Ann Arbor: Univ. of Michigan, 2000.
27. Olson M. The rise and decline of nations: Economic growth, stagflation, and social rigidities. - New Haven, CT: Yale univ., 1982.
28. Presidents, parliaments and policy / Ed. By Haggard S., McCubbins M.D. - Cambridge: Cambridge univ., 2001.
29. Remington Th. Majorities without mandates: The Russian Federation Council since 2000 // Europe-Asia studies. - Abingdon, 2003. - Vol. 55, N 5.
30. Remington Th. Russia's federal assembly and the land code // East European constitutional review. - Chicago, 2002. - Vol. 11, N 3.
31. Remington Th., Smith S.S., Haspel M. Decrees, laws and inter-branch relations in the Russian Federation // Post-Soviet affairs. - Silver Spring, MD, 1998. - Vol. 14, N 4.
32. Riker W.H. The theory of political coalitions. - New Haven, CT: Yale univ., 1962.
33. Robert E. From Linz to Tsebelis: Three waves of presidential/parliamentary studies? // Democratization. - L., 2005. - Vol. 12, N 1. - P. 106-122.
34. Rose R. How floating parties frustrate democratic accountability: A supply-side view of Russia's elections // Contemporary Russian politics: A reader. - Oxford: Oxford univ., 2001.
35. Shepsle K.A., Bonchek M.S. Analyzing politics: Rationality, behavior, and institutions. - New York; L.: W.W. Norton, 1997.
36. Shugart M.S. The electoral cycle and institutional sources of divided presidential government t // American political science review. - Wash., D.C., 1995. - Vol. 89, N 2.
37. Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constitutional design and electoral dynamics. - Cambridge: Cambridge univ., 1992.
38. Smith S.S., Remington Th.F. The politics of institutional choice: The formation of the Russian state duma. - Princeton: Princeton univ., 2001.
39. Tsebelis G. Veto Players: How Political Institutions Work. - Princeton: Princeton Univ. Press, 2002.
40. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. - 29 декабря 2003.
41. Государственная Дума: Аналитическое управление. Государственная Дума второго созыва (1996-1999): информационно-аналитический бюллетень. - М.: Государственная Дума, 1999.
42. Коргунюк Ю.Г. Современная российская многопартийность. - М.: Региональный фонд ИНДЕМ, 1999.
43. Редичкина О. Вышел из партии - сдай // Газета. - М., 2006. - 29 июня.
44. Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/.
45. Родин И. Нулевое голосование: Александр Жуков отвечает за то, чтобы на Охотном ряду больше не было дискуссий // Независимая газета. - 2004. -30 января.
46. Родин. И. Эффект бумеранга // Независимая газета. - 2006. - 26 ноября.
47. Садчиков А. Коммунистов превращают в маргиналов // Известия. - М., 2002. -4 апреля.
48. Тема дня выборы. Избирательный экстремизм // Коммерсант Daily. - М., 2006. - 16 июня.
49. Ткачук С. Экс-спикер Госдумы РФ Геннадий Селезнев «У нас сейчас тоталитарная Госдума» // Новые известия. - М., 2005. - 17 октября.
50. Фаризова С. Повестка. «Единая Россия» поправила регламент Государственной Думы // Коммерсант Daily.-М, 2004. - 25 марта.
