CC BY
81
УДК 328
«ВОСТОЧНОЕ ПАРТНЕРСТВО» И РОССИЙСКИЕ ИНТЕРЕСЫ НА КАВКАЗЕ
© 2010 г. А.А. Сергунин1, В.Г. Тихонов2
'Санкт-Петербургский государственный университет, 'Saint-Petersburg State University,
ул. Смольного, 1/3, г. Санкт-Петербург, 193060 Smolny St., 1/3, Saint-Petersburg, 193060
2Нижегородский государственный лингвистический университет, 2Nizhny Novgorod State Linguistic University,
ул. Минина, 31а, г. Нижний Новгород, 603155, Minin St., 31a, Nizhny Novgorod, 603155,
[email protected] [email protected]
Программа «Восточного партнерства», официально выдвинутая ЕС в мае 2009 г., явилась новым вызовом российской дипломатии на Кавказе. В политико-академическом сообществе РФ преобладают скептические и негативные оценки этой инициативы, связанные с опасениями возникновения новых разделительных линий в регионе и возможного подрыва российского геополитического влияния на постсоветском пространстве.
Ключевые слова: «Восточное партнерство», интересы России на Кавказе, евразийская безопасность.
The «Eastern Partnership» program that has been officially initiated by the EU in May 2009 has created a new challenge to Russia's diplomacy in the Caucasus. The skeptical and negative assessments stemming from the fear of the rise of new dividing lines in the region and potential decline of Russia's geopolitical influence in the post-Soviet space currently prevail in the Russian politico-academic community.
Keywords: «Eastern Partnership», Russian interests in the Caucasus, Eurasian security.
Недавняя инициатива ЕС и ряда постсоветских государств по созданию «Восточного партнерства» (ВП) вызвала в Москве немало вопросов относительно ее целей, содержания и последствий как для самой России, так и ее отношений со странами кавказского региона, участвующими в «партнерстве». Является ли «партнерство» способом реформировать социально-экономическую и политическую систему стран-участниц программы, «подтянуть» их до европейских стандартов (как гласят официальные документы ВП)? Или эта инициатива направлена на подрыв геополитического влияния Москвы в регионе, ее окончательное вытеснение из этой части постсоветского пространства?
Что такое «Восточное партнерство»? Официальное учреждение ВП состоялось 7 мая 2009 г. в Праге на специальном саммите представителей стран ЕС и приглашенных к участию в программе в качестве «партнеров» трех стран Восточной Европы (Украина, Молдова, Белоруссия) и трех государств Закавказья (Грузия, Азербайджан и Армения). Предусматривалось, что ВП должно стать региональным (восточным) измерением Европейской политики соседства (ЕПС), которая была инициирована ЕС в отношении своих «новых соседей» после очередного расширения в мае 2004 г.
В пражской декларации говорится, что «главной целью Восточного партнерства является создание необходимых условий для ускорения политической и экономической интеграции между Европейским союзом и заинтересованными странами-партнерами» [1]. Решение этой задачи планируется достичь путем со-
действия политическим и социально-экономическим реформам в странах-участницах ВП. В частности, были названы четыре основных приоритета преобразований в странах-партнерах и - одновременно - их сотрудничества с Евросоюзом:
- демократия, совершенная система управления и стабильность (административные реформы, антикоррупционные меры, обучение управленческого аппарата, развитие институтов гражданского общества, свободных СМИ и пр.);
- экономическая интеграция и конвергенция с отраслевой экономической политикой ЕС, включая создание зон свободной торговли;
- энергетическая безопасность (надежное энергоснабжение как стран-партнеров, так и ЕС, развитие источников возобновляемой энергии);
- развитие контактов между людьми (либерализация визового режима и одновременно усиление борьбы с незаконной миграцией).
В сопровождавших декларацию документах разъяснялось, что конкретное выражение ВП получит в пяти «флагманских инициативах»:
- программе пограничного менеджмента;
- интеграции энергетических рынков, повышении эффективности энергетики и развитии возобновляемых источников энергии;
- специальной программе по развитию малого и среднего бизнеса;
- южном «газовом коридоре»;
- борьбе со стихийными бедствиями [2].
ВП также предусматривает заключение в перспективе (при условии успешного выполнения наме-
ченных программ) двусторонних соглашений между ЕС и странами-партнерами по ассоциации, что должно послужить важным шагом на пути их дальнейшей интеграции в европейское социально-экономическое и политическое пространство. На реализацию программы ВП ЕС планирует выделить в 2010 - 2013 гг. 600 млн евро.
«Восточное партнерство»: мотивы участников. Появление ВП вызвало вопросы прежде всего относительно состава его участников и их индивидуальных целей. Российские аналитики считают, что основной движущей силой ВП является Польша. Она все увереннее претендует на роль лидера в отношениях ЕС с его «новым соседством» на востоке. Польская газета Rzeczpospolita откровенно пишет по этому поводу: «Принятие программы "Восточное партнерство" является огромным внешнеполитическим успехом Варшавы, которой удается начать осуществление стратегии внедрения в "зону ответственности СНГ" и охвата востока Европы в обход России» [3].
Что касается постсоветских стран-«партнеров», то четыре из них (Украина, Молдова, Грузия и Азербайджан) входят в ГУАМ и их курс на вступление в НАТО и ЕС определен ими самими на официальном уровне (хотя он и не получил безусловной поддержки со стороны упомянутых организаций). Другое дело -Армения и Белоруссия. Они являются давними стратегическими партнерами России, которая заинтересована в развитии с ними тесных военно-политических и экономических отношений. В свою очередь, в Ереване и Минске не раз заявляли о приверженности курса на развитие отношений с Россией.
Позиция Тбилиси понятна для российских экспертов: помимо сугубо прагматичных соображений (получение европейской финансово-экономической и технической помощи), правящий режим этой страны пытается активно разыгрывать антироссийскую карту по всему геополитическому спектру с целью быстрейшей интеграции в евроатлантические структуры.
Что касается Армении, то ей предстояло сделать сложный выбор. С одной стороны, она не хотела терять свои достаточно тесные отношения с Москвой. С другой - ей приходилось принимать в расчет возможность получения европейской финансово-экономической помощи, а также активное участие ЕС в процессе нормализации отношений Еревана с Турцией и урегулирования нагорно-карабахского конфликта. Армению привлекает курс ЕС на урегулирование конфликтов на Кавказе и превращение региона в зону сотрудничества.
Азербайджан, которому до этого удавалось балансировать между Россией и СНГ, с одной стороны, и Западом - с другой, также оказался в нелегком положении в случае с ВП. Ему не хочется упустить выгоды, извлекаемые из сотрудничества с РФ и СНГ. Однако, с другой стороны, Баку надеется на то, что сближение с ЕС позволит решить карабахскую проблему и развивать транспортную инфраструктуру в регионе на выгодных для него условиях.
Однако наличие у стран-«партнеров» целей, которые, казалось бы, совпадают с устремлениями ЕС, не
означает, что Брюссель и индивидуальные члены ЕС будут в состоянии удовлетворить запросы «новых соседей» и вообще захотят это сделать.
Что же на самом деле стоит за «Восточным партнерством»? При сопоставлении официальных целей ВП с реальностью возникает впечатление, что большинство их имеет сугубо декларативный характер.
Так, в документах по ВП содержится намек на возможность присоединения в будущем этих стран к ЕС. Однако на деле Брюссель не собирается выполнять это туманное обещание. Так, председатель комитета Бундестага ФРГ по иностранным делам Р. По-ленц прямо заявил, что ВП не является заменой членства указанных стран в ЕС или альтернативным путем к нему [4]. Подобные высказывания делали и другие высокопоставленные представители ЕС и европейских стран.
В пражской декларации специально подчеркивалось, что в своей деятельности ВП будет руководствоваться принципом «кондициональности», т.е. продвижения вперед только при условии выполнения странами-участницами ВП определенных требований ЕС.
Другие официально декларированные цели «партнерства» также будет трудно (если не невозможно) реализовать на практике.
Возьмем, например, обещание ЕС ввести облегченный визовый режим, который необходим участникам ВП для создания более благоприятных условий в таких сферах, как ведение бизнеса с европейскими партнерами, туризм, миграция рабочей силы и проч. Многие же страны ЕС, наоборот, опасаются, что подобная мера может привести к неконтролируемой миграции из стран-членов ВП, большинство которых находится в сложном социально-экономическом положении, а также оживлению организованной преступности на территории ЕС. Поэтому они не склонны к скорейшему изменению визового режима, а соответствующие обещания, прозвучавшие в документах и заявлениях лидеров ЕС по ВП, так и останутся, скорее всего, декларациями.
Хорошо знающее внутреннюю «кухню» принятия решений в ЕС издание EUobserver так описывает предысторию пражской декларации о ВП. В ее ранних редакциях к будущим участникам ВП обращались как к «европейским странам», в них также говорилось об «облегчении визового режима» (и даже о возможности введения безвизового режима в долгосрочной перспективе). Однако в окончательном варианте документа приглашенные к участию в саммите шесть государств названы лишь «странами-партнерами». Либерализация визового режима стала уже лишь «долгосрочной целью». На таких изменениях в декларации настояли Германия и Нидерланды из опасений внушить партнерам ложные надежды на слишком быстрые темпы интеграции [5].
Грузии и Азербайджану не удалось добиться включения в декларацию положения о том, что все участники ВП должны уважать «территориальную целостность страны». Вместо этого документ лишь абстрактно призывает к соблюдению «принципов и
норм международного права». Отметим также, что в пражской декларации отсутствует и тезис о создании в будущем экономического сообщества стран-участниц ВП, который был в более ранних документах.
Очевидно, что настоящие приоритеты ВП существенно отличаются от официально заявленных. К реальным целям ВП относятся:
- Обеспечение энергетической безопасности ЕС, в частности - создание альтернативных России путей энергоснабжения Европы. Мотивами ЕС в данном случае выступают стремление избежать энергозависимости от России; неуверенность в надежности Украины как страны-транзитера; опасение, что Россия может использовать энергетическую дипломатию как орудие давления на страны ЕС с антироссийским креном во внешней политике - государства Балтии, Польшу, некоторые другие страны Центральной и Восточной Европы.
В связи с этим Евросоюз всячески поддерживает строительство трубопроводов в обход России («На-букко» и «Белый поток») и переключение энергоресурсов Азербайджана, Казахстана, Туркмении, Узбекистана, Ирака и Ирана именно на эти пути.
- Подрыв геополитического влияния России на Кавказе и, наоборот, укрепление здесь своего влияния. ЕС обеспокоила активизация российской политики в этом регионе в последние годы (особенно в связи с событиями на Кавказе в 2008 г. и «газовым конфликтом» с Украиной в начале 2009 г.). ЕС фактически поддержал Грузию и Украину в их конфликтах с Россией.
При этом Брюссель постоянно подчеркивает, что ВП не имеет антироссийского характера: «Это - вовсе не антироссийская инициатива. Это - ответ на стремление наших восточных соседей существенно углубить и расширить их отношения с ЕС. Европа остается важнейшим партнером России, с которым мы сейчас ведем переговоры по новому всеобъемлющему соглашению. Мы всегда подчеркиваем, что партнеры по линии ВП нуждаются в хороших рабочих отношениях со всеми своими соседями, включая Россию» [2].
Ряд российских экспертов говорит о намерении ЕС окончательно дезинтегрировать постсоветское пространство с помощью ВП. Так, по мнению одного из них, «США, а вслед за ними и ЕС реализуют собственную политику, мало считаясь с геополитическими интересами и амбициями России. Политика европейцев и каждой последующей американской администрации становится все более напористой и прагматичной. Эволюция внешней политики США: от Джорджа Буша-старшего до Джорджа Буша-младшего, а теперь и Барака Обамы - это политика постоянного наращивания усилий по ослаблению российского влияния на постсоветском пространстве. Европейцы перенимают опыт американцев, в полную силу используя дипломатию, инициативы в сфере энергетики и экономической области, оказывая поддержку в создании новых объединений из бывших республик. И все это подчинено единственной цели - расчленить постсоветское пространство и вывести страны СНГ из-под влияния России» [6].
Наличие подобных целей у ВП (тайных или явных) не могло не вызвать настороженной реакции Москвы. Она правомерно увидела в этом проекте определенную антироссийскую подоплеку. Наличие таковой было отмечено российскими лидерами в ряде их недавних выступлений. «Всякое партнёрство лучше конфликта, но, скажу откровенно, смущает то, что со стороны некоторых государств это партнёрство воспринимается как партнёрство против России», -заявил 22 мая 2009 г. журналистам по окончании саммита Россия - ЕС в Хабаровске президент России Д. Медведев, отвечая на вопрос по поводу ВП [7]. По словам российского президента, если «Восточное партнёрство» примет характер нормального экономического сотрудничества, то никаких возражений с российской стороны не последует, однако ряд моментов Россию настораживает.
Наиболее четко официальная позиция Москвы в отношении ВП была сформулирована постоянным представителем РФ при ЕС В. Чижовым: «...наша позиция сводится не к тому, чтобы противодействовать "Восточному партнерству". Как любая региональная инициатива, она имеет право на существование. Для нас важно, чтобы то, что делается в рамках этой инициативы, не было направлено против российских интересов, на искусственный отрыв этих стран от сотрудничества с Россией. Мы против того, чтобы данные страны СНГ ставились перед искусственной дилеммой: либо вперед, в светлое будущее с Евросоюзом, либо назад - с Россией. А то, что такие признаки на начальном этапе "Восточного партнерства" были, - факт. Мы не против сотрудничества стран СНГ с ЕС. Мы по большому счету даже не против той голубой мечты, которая существует в некоторых странах, - об эвентуальном членстве в Евросоюзе. Главное, чтобы это не создавало новых разделительных линий в Европе» [8].
Исполнительный секретарь СНГ С. Лебедев честно предупредил участников программы ВП, что у них могут возникнуть проблемы: «Как человек, который обладает информацией о состоянии экономик, я вижу, что на данном этапе ЕС не сможет компенсировать те потери, которые страны могут понести в результате участия в "Восточном партнерстве"» [3]. По его мнению, придется выбирать: или СНГ и дружба с Россией, или «Восточное партнерство» и мизерная помощь Евросоюза.
Позиция Москвы в отношении ВП получила соответствующую оценку со стороны ЕС. Так, еще накануне пражского саммита чешский дипломат анонимно прокомментировал отношение к этой инициативе со стороны России: «Москва весьма негативно относится к "Восточному партнерству". Но, честно говоря, это проблема России. Они видят мир через очки с нулевой суммой. А мы нет» [5].
Есть ли у «Восточного партнерства» будущее? Учитывая расхождение между декларированными и реальными целями ВП, а также в целом негативную реакцию Москвы на него, возникают обоснованные сомнения относительно возможности успешной реа-
лизации этого проекта. Несомненно, РФ, являясь ключевым игроком в регионе, имеет все возможности для блокирования ВП (или, по крайней мере, для максимального снижения его эффективности).
Существуют следующие помехи на пути реализации ВП:
1. Планы создания альтернативных путей энергоснабжения Европы находятся под большим вопросом. Во-первых, в условиях глобального финансово -экономического кризиса ЕС не имеет возможности реализации таких масштабных проектов, как «На-букко» и «Белый поток» (тем более, что стоимость первого, по оценкам специалистов, возросла с 5 до 7,9 млрд евро, а второго по-настоящему еще не просчитывалась) [9].
Во-вторых, потенциальные экспортеры энергоресурсов (Казахстан, Узбекистан, Туркменистан) не имеют физических возможностей для производства объемов газа, достаточных для наполнения указанных трубопроводов. Вдобавок, эти страны связаны обязательствами перед Россией транспортировать газ через ее трубопроводы. Не без влияния Москвы, Казахстан, Узбекистан и Туркменистан отказались подписывать в Праге декларацию о развитии «Южного транспортного коридора». Высшие руководители этих стран не приехали на пражский саммит, прислав вместо себя представителей более низкого ранга.
В-третьих, среди самих стран-членов ЕС нет единства относительно способов энергоснабжения Европы. Так, ФРГ активно выступает за строительство Северо-Европейского газопровода («Северного потока»), Италия, Греция и Болгария - «Южного потока». Они неодобрительно относятся к инициативам своих партнеров по ЕС, способным вызвать осложнение отношений с Москвой в сфере энергетики.
Наконец, в-четвертых, по разным причинам (курдская проблема в Турции и Ираке, сложная экономическая и внутриполитическая ситуация в Ираке и на Украине) многие европейцы воспринимают эти страны как не очень надежных партнеров в области поставки энергоресурсов.
2. Существуют большие сомнения в способности ЕС на самом деле всерьез изменить природу существующих режимов в странах-членах ВП, превратив их в процветающие государства, разделяющие европейские ценности и идеалы. У ЕС нет таких огромных средств, чтобы добиться желаемого результата (ему сложно «переварить» даже своих «новых» членов), да и нынешнее поколение политиков на постсоветском пространстве (особенно на Кавказе) готово лишь симулировать приверженность демократии и либерализму, а не следовать их принципам на практике.
3. Необходимо также отметить, что между самими участниками ВП существуют серьезные разногласия, которые могут помешать реализации этого проекта. Так, проблема Нагорного Карабаха по-прежнему является препятствием для сотрудничества Азербайджана с Арменией в целом и в рамках ВП - в частности.
4. Неоднозначно и отношение стран-членов ЕС к ВП. Обращает на себя внимание тот факт, что лидеры
таких влиятельных стран ЕС, как Англия, Франция, Италия и Испания не приехали на пражский саммит. Помимо них это мероприятие проигнорировали высшие руководители Австрии, Португалии, Люксембурга, Мальты и Кипра. Тем самым они продемонстрировали тот факт, что ВП явно не относится к числу их важнейших внешнеполитических приоритетов. Видимо, ВП гораздо важнее для приглашенных к участию в нем стран, нежели чем для ведущих стран ЕС, полагают наблюдатели.
«Таким образом, - заключает один эксперт, - стратегический план по созданию кольца вокруг России постепенно оборачивается бременем для Евросоюза. И, похоже, на Западе начали задумываться о цене сомнительного партнерства со странами, либо враждующими между собой, либо не отличающимися стабильностью» [10].
5. Под ВП пока не подведен должный финансовый фундамент. По причине глобального финансово-экономического кризиса и необходимости оказания помощи странам-«новичкам» ЕС не в состоянии выделить солидные средства на реализацию проекта. По тем же причинам он не может также привлечь на эти цели ресурсы международных финансовых организаций и частного капитала. Выделяемые ЕС на 2010 - 2013 гг. 600 млн евро являются лишь символичной суммой, которая не в состоянии помочь участникам ВП в решении их проблем. К тому же, эти средства оказались почти в два раза меньше обещанной ранее ЕС суммы.
6. Нельзя не отметить определенную непоследовательность ЕС в планировании и реализации региональных измерений своей политики «нового соседства». Так, несмотря на то, что в пражской декларации было специально подчеркнуто, что ВП не является помехой реализации существующих двусторонних и региональных проектов, неясно, как ВП будет «уживаться», например, с «Северным» (инициированным еще в 1997 г.) и особенно черноморским (стратегия Евросоюза под названием «Синергия Черного моря», обнародованная в апреле 2007 г.) измерениями политики ЕС? Оба указанных измерения территориально, содержательно и организационно во многом пересекаются с ВП. Так, например, участниками черноморского сотрудничества являются пять из шести участников ВП (кроме Белоруссии). Франция же выражает озабоченность относительно того, не составит ли ВП конкуренции поддерживаемой Парижем идее «Средиземноморского союза».
Возникает вопрос: не приведет ли все это к многочисленным параллелизмам, дублированию в действиях ЕС и других международных организаций в этом регионе, а также распылению финансовых средств (и без того весьма скромных), выделяемых на проект? Ряд российских экспертов считает, что с принятием программы ВП ЕС фактически признал провал своей «европейской политики соседства», инициированной в 2004 г. (по крайней мере, в отношении своих восточных соседей) [11].
Результатом несогласованности действий стран-членов ЕС в отношении «партнерства», а также бюро-
кратических проволочек внутри Еврокомиссии стали весьма вялые темпы реализации инициативы, что, разумеется, вызвало негативную реакцию со стороны стран-участниц ВП.
Шведское председательство в ЕС, начавшееся с 1 июля 2009 г., принесло свои сюрпризы в отношении ВП. Многие российские и зарубежные политологи ожидали, что при шведском председательстве реализация ВП будет происходить ускоренными темпами, так как Стокгольм считался одним из «спонсоров» проекта. Однако неожиданно для многих 2 июля 2009 г. премьер-министр Швеции Ф. Рейнфелдт заявил о фактически временной приостановке программы ВП в связи с «возникновением новых вызовов». Несмотря на то что это заявление было несколько раз официально опровергнуто (в частности, посол Швеции в России назвал его «уткой»), ряд европейских и российских экспертов полагает, что программа действительно может быть приостановлена [12].
В заключение отметим, что имеются существенные расхождения между зарубежными и российскими оценками ВП. Первые носят преимущественно позитивный характер. Их суть сводится к тому, что при грамотном использовании заключенных в программе возможностей страны-участницы ВП могут получить значительные выгоды как в экономическом, так и социально-политическом планах.
В российской же политической и экспертно-аналитической среде позитивные оценки ВП практически полностью отсутствуют. В лучшем случае встречаются скептические оценки перспектив эффективного выполнения этого проекта, а само «партнерство» представляется в качестве очередного продукта бюрократической машины ЕС, своего рода отговорки перед его восточными соседями, замены перспективы их членства в Евросоюзе. Преобладают же негативные, а то и алармистские мнения, указывающие на возможный вред этой инициативы для российских национальных интересов и предсказывающие её возможные негативные последствия для региональной системы безопасности по причине возникновения новых разделительных линий на Кавказе и неизбежного обострения отношений ЕС и стран-участниц ВП с Россией, настороженно (если не враждебно) относящейся к ВП.
Вместе с тем российские и зарубежные эксперты сходятся в одном: в обозримом будущем следует ожидать активизации российской и европейской дипломатии на Кавказе.
Работа выполнена при поддержке СПбГУ (тема НИР № 17.0.36.2009) и Университета иностранных языков «Хангук» (Сеул, Республика Корея).
Поступила в редакцию
Литература
1. Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, 7 May 2009, Prague. URL : http://www.consilium. euro-pa.eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/en/er/10758.pdf (дата обращения: 17.07.2009).
2. Eastern Partnership. Memo/09/217. Brussels. 5 May 2009. URL : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do? Reference=MEM0/09/217&format=HTML&aged=0&language =EN&guiLanguage=en (дата обращения: 18.07.2009).
3. Тарасов С. «Восточное партнерство» - ловушка для Азербайджана. URL : www.regnum.ru/news/1166539.html (дата обращения: 24.06.2009).
4. Немецкий депутат: Украина не попадет в ЕС, если не выполнит программу «Восточное партнерство». URL : http:// www.regnum.ru/news/1158830.html (дата обращения: 22.06.2009).
5. ЕС не считает членов «Восточного партнерства» «европейскими странами» и не уважает «территориальную целостность» Грузии и Азербайджана. URL : http:// www. regnum.ru/news/1160636.html (дата обращения: 24.06.2009).
6. Жильцов С.С. СНГ под натиском «Восточного партнерства». Инициативы европейцев могут дорого обойтись России. URL: http://www.ng.ru/politics/2009-04-30/3_ kart-blansh.html (дата обращения: 04.05.2009).
7. Медведев Д. «Восточное партнёрство» не должно становиться партнёрством против России. URL : http:// www. regnum.ru/news/1167047.html (дата обращения: 24.06.2009).
8. Чижов В. «Южный поток» надо сделать приоритетным проектом ЕС. URL : http://www.ng.ru/courier /2009-05-18/9_chizhov.html?mright=0 (дата обращения: 27.05.2009).
9. Crooks E. Turkey pressed to fall into line over gas project // Financial Times. February 11. P. 7.
10. Горбунов А. «Восточное партнерство» уже становится бременем для ЕС. URL : http://www.inosmi.ru /translation/ 248965.html (дата обращения: 17.07.2009).
11. ЕС намерен предложить России вступить в «Восточное партнерство». URL : http://news.mail.ru/politics /2350868/ (дата обращения: 05.02.2009).
12. Белоруссия ждёт поддержки своих проектов в рамках «Восточного партнёрства». URL : http:// www.regnum.ru /news/1191657.html (дата обращения: 30.07.2009); Эксперт: Ющенко может сделать «Восточное партнёрство» средством торга за газ с Россией. URL: http:// www.regnum.ru/news/1191948.html (дата обращения: 05.08.2009).
20 августа 2009 г.
