CC BY
63
УДК 347.22.01
ВОПРОСЫ УКРУПНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ЛИКВИДАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА НИЗОВОМ УРОВНЕ
Буйкин А.Ю.
аспирант кафедры конституционного права Московского Университета имени С.Ю. Витте (МИЭМП) заместитель начальника юридического отдела ФГАНУ ЦИТиС г. Москва, buikin@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена вопросам преобразования муниципальных образований в России, тенденции укрупнения муниципальных образований — городских округов с одновременным сокращением субъектов муниципального управления на низовом уровне — сельских и городских поселений; проведен анализ судебных актов, принятых Конституционным Судом Российской Федерации, в которых суд высказался о соответствующих Конституции России и наиболее адекватных формах учета мнения граждан при принятии решений о территориальной организации местного самоуправления
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное право, территориальное устройство, укрупнение муниципальных образований, реформа местного самоуправления
QUESTIONS OF CONSOLIDATION OF MUNICIPALITIES AND THE ELIMINATION OF MUNICIPAL MANAGEMENT AT THE
GRASSROOTS LEVEL
Buikin A.Yu.
post-graduate student of constitutional law Department Moscow University named S. U. Vitte buikin@mail.ru
Abstract. The article is devoted to the transformation of the municipal formations in Russia, trends of consolidation of municipalities — urban districts, with a simultaneous reduction of the constituent entities of the municipal administration at the grassroots level — rural and urban settlements; the analysis of judicial decisions by the Constitutional Court of the Russian Federation, in which the court expressed the relevant of the Russian Constitution and the most appropriate forms of accounting of opinion of citizens at decision-making on territorial organization of local self-government.
Keywords: local self-government, municipal law, territorial structure, consolidation of municipalities, reform of local self-government
В последние годы в России, в рамках начатой реформы организации местного самоуправления, стала особенно заметна тенденция укрупнения муниципальных образований, при которой происходит массовое упразднение муниципальных образований низового уровня — городских и сельских поселений.
Согласно действующей редакции принятого 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3), пришедшему на смену ранее действовавшему Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имеется семь видов муниципальных образований, в которых может осуществляться местное самоуправление на всей территории Российской Федерации: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, городские округа с внутригородским делением (по районам), внутригородские районы и внутригородские территории городов федерального значения (ст. 1, ч. 1 ст. 10).
При этом в России используются две территориальные модели местного самоуправления: одноуровневая и двухуровневая. Одноуровневая модель подразумевает, что муниципальными образованиями являются муниципальные районы или отдельные города-городские округа, выделенные из районного подчинения и не имеющие внутренних внутригородских районов. Входящие в состав районов сельские и иные поселения (деревни, поселки), а также части города, не являются муниципальными образованиями (не имеют собственности, своего бюджета, выборных органов) и на своей территории могут создавать только территориальное общественное самоуправление. До начала повсеместного укрупнения муниципальных образований одноуровневая модель относительно редко применялась на больших территориях с многочисленным населением.
Двухуровневая территориальная модель местного самоуправления означает, что и муниципальные районы, и находящиеся в их составе сельские административные единицы или небольшие города являются муниципальными образованиями. Эта модель применяется также в крупных городах, в которых есть внутригородские районы. В этом случае и город, и его районы являются муниципальными образованиями. При двухуровневой системе объекты муниципальной собственности и источники доходов разграничиваются либо законом субъекта Федерации, либо уставом города, в составе которого находятся районные муниципальные образования.
Одним из основных аргументов сторонников и активных лоббистов укрупнения муниципальных образований на государственном уровне, среди которых имеется немало и представителей региональных властей субъектов Российской Федерации, утверждают, что на практике эффективное местное самоуправление на низовом уровне возможно лишь там, где есть небольшие, но
экономически развитые муниципальные образования, имеющие собственные источники доходов, которые дают им возможность формировать местный бюджет. Однако, начавшаяся с 2010 года ликвидация местного самоуправления на низовом уровне, затронула, в том числе, и такие экономически развитые поселения, как сельские поселения в Ставропольском крае и в Московской области, вполне способные формировать безубыточные бюджеты. Данное обстоятельство находится в противоречии с приведенным выше утверждением. Так, например, на 1 января 2016 года в Ставропольском Крае существовало 315 муниципальных образований, в том числе: 9 городских округов, 25 муниципальных районов, 13 городских и 268 сельских поселений. Однако, к 1 июня 2016 года, после преобразования ряда муниципальных районов в городские округа с соответствующим упразднением поселений, количество муниципальных образований сократилось на 67 и составило: 17 городских округов, 16 муниципальных районов, 2 и 166 сельских поселений.
Что же касается ситуации в Московской области, то, в период с 2014 года и по настоящее время, общее количество муниципальных образований в этом субъекте России сократилось более, чем в два раза: с 381 до 176. При этом количество городских округов выросло с 38 до 56, количество городских поселений сократилось с 114 до 46, а количество муниципальных районов уменьшилось до 11. Также, как и в Ставропольском Крае, в Московской области наиболее существенным образом сократилось количество сельских поселений - со 193 до 63.
В действиях властей Московской области, помимо интереса в перетягивании властных полномочий у муниципальных властей и в сосредоточении полномочий по распределению консолидированного бюджета городского округа, угадывается и связь с программой реновации, принять которую в Московской области планируется после 2020 года. До этого периода должен быть разработан план сноса старых строений и переселения из них жителей в новые дома [1].
Вероятно, что упразднение низовых звеньев системы местного самоуправления позволит властям переселять граждан льготных категорий в более отдаленные места уже в пределах городского округа, а близлежащие к снесенному дому участки земли, соответственно, отдавать под коммерческую застройку. При этом в Московской области, Ставропольском Крае, как и в других субъектах Российской Федерации, власти объясняют населению процесс укрупнения муниципальных образований прежде всего сокращением расходов на содержание чиновничьего аппарата за счет централизации управления и направлением сэкономленных на чиновниках средств в строительство социальных объектов: спортивные залы, школы, детские сады, благоустройство [2].
Кроме того, в пользу процесса укрупнения муниципальных образований обычно приводятся следующие аргументы:
1. Сокращение управленческих затрат и времени принятия решений в рамках консолидированной системы органов местного самоуправления городского округа в виду мобильности сбора информации и отчетности.
2. Появление возможностей реализации крупных инфраструктурных проектов и планов развития сельских населенных пунктов, вследствие ликвидации разобщенности муниципальных образований.
3. Более равномерное территориальное распределение бюджетных средств и материальных ресурсов на территории городского округа, чем на территории муниципального района.
Однако, следует отметить, что зачастую рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований может приводить и к сокращению доходной части бюджета городского округа по сравнению с консолидированным бюджетом бывшего муниципального района, что происходит ввиду уменьшения средств, перечисляемых из регионального фонда поддержки муниципальных образований.
Вместе с тем создание городского округа с одновременной ликвидацией местного самоуправления на низовом уровне имеют и негативные последствия, которые заслуживают тщательного анализа при рассмотрении проектов по укрупнению муниципальных образований:
1. В первую очередь это, безусловно, существенное уменьшение возможностей для граждан в реализации своих конституционных прав по выдвижению и избранию в органы местного самоуправления. Так, если в каждом сельском и городском поселении избирается свой представительный орган -совет муниципальных депутатов численностью порядка десяти депутатов, то в едином городском округе, на территории которого ранее находилось, возможно около десяти поселений, жители сельских населенных пунктов избирают всего один такой совет из нескольких депутатов.
2. Ограничение возможностей попасть на личный прием в местные органы управления, что обусловлено существенным отдалением, часто на десятки километров, администрации городских округов от места жительства граждан. Как отмечают эксперты Комитета гражданских инициатив по результатам проведённого совместно с Европейским клубом экспертов местного самоуправления исследования: «преобразования в городские округа в три раза затруднят доступ к муниципальным властям людям, живущим в 15 км от центра округа, а живущим в 25 км от центра — в восемь раз». По этой же причине в едином городском округе жители сел оказываются фактически лишены такой формы непосредственной демократии, как участие в публичных слушаниях, на которых решаются вопросы формирования бюджета муниципального образования, создания и развития инфраструктуры, дорожного хозяйства, иные вопросы социально-экономического развития [3].
3. Снижение эффективности решения вопросов местного значения ввиду различий в социальных, экономических и инфраструктурных характеристик сельских населенных пунктов и административного центра городского округа. Такая ситуация имеет место, например, при установлении единой ставки земельного налога с разным целевым назначением для всех населенных пунктов городского округа, единых нормативов градостроительного проектирования,
меняющихся с момента образования городского округа в сторону увеличения этажности, плотности застройки, и наоборот - снижения экологических природоохранных нормативов (наличия лесов, водоёмов, общей площади озеленения и прочих), единых тарифов на транспортное обслуживание населения. Подобные решения отрицательно влияют на конкуренцию в области малого предпринимательства, предоставления населению различных услуг (транспортных, образовательных, медицинских, бытовых и прочих), что, в свою очередь, отражается на качестве жизни сельских жителей, увеличивает социальную напряженность, рост безработицы и протестной активности граждан.
2. В связи с преобразованием сельских поселений в городской округ утрачивается право сельских жителей на социальные и имущественные льготы по государственным программам социальной поддержки села «Земский доктор», «Молодой специалист на селе», утрата жителями упраздненных городских поселений ряда льгот по уплате налогов и обязательных платежей, что также приводит к росту социальной напряженности.
3. В результате укрупнения муниципальных образований порой остается нерешенным вопрос об увеличении бюджетной обеспеченности, поскольку в городской округ может быть объединен ряд дотационных территорий. Например, в Свердловской области для устранения этой проблемы потребовалось изменить границы вновь созданных городских округов: часть населенных пунктов Горноуральского городского округа и Сосьвинского городского округа перешли в состав Нижнетагильского и Серовского городских округов соответственно, а Алапаевский городской округ разделился на собственно Алапаев-ский городской округ и Михневский городской округ.
В рамках действующего законодательства имеется две основные процедуры, которые используются местными властями для укрупнения муниципальных образований. Как одна, так и другая процедура применяются для преобразования муниципальных районов в городские округа (без внутригородского деления). Одновременно следует отметить, что практика преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением особого распространения в нашей стране не получила. Всего можно привести лишь три примера таких преобразований: Челябинск (семь внутригородских районов), Махачкала (три внутригородских района) и Самара (девять внутригородских районов).
В соответствии с первой процедурой, сначала осуществляется объединение всех поселений муниципального района в одно городское поселение, которое впоследствии преобразуется в городской округ, а муниципальный район упраздняется (ч. 1, ч. 3, ч. 7 ст. 13, ч. 1.1 ст. 10 ФЗ № 131-ФЗ).
Вторая процедура подразумевает сначала преобразование городского поселения муниципального района в городской округ, а затем объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с этим городским округом, и упразднение самого муниципального района (ч. 1, ч. 3.1, ч. 7 ст. 13 ФЗ № 131-ФЗ).
Процессу укрупнения муниципальных образований в значительной степени поспособствовали изменения, внесенные законодателем в части 3 и 7 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), которые вступили в силу соответственно в 2010 году и в 2017 году. Согласно указанным изменениям в закон теперь как вопросы объединения муниципальных образований низового уровня - поселений, так и вопросы преобразования муниципального района в городской округ повсеместно решаются представительными органами муниципальных образований, а не гражданами на референдуме, как это ранее устанавливали утратившие силу нормы Федерального закона № 131-ФЗ.
Между тем, вопросы надлежащей формы участия граждан в решении вопросов о муниципально-территориальных изменениях и связанной с ними ликвидации местного самоуправления на низовом уровне неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации. (Постановление от 24.01.1997 года № 1-П, Определения от 10.07.2003 года № 289-О, от 03.10.2006 года № 469-О, от 15.05.2007 года № 344-О-П», от 06.03.2008 года № 214-О-П, от 01.04.2008 года № 194-О-П).
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» отметил, что «наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум».
В последующих судебных актах Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно ссылался на указанное постановление обосновывая свою позицию. Например, в Определении от 15 мая 2007 года № 344-О-П, где Конституционный суд Российской Федерации указал на положения Европейской Хартии местного самоуправления (далее — Европейская Хартия), согласно статьи 5 которой, изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается только при учете мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. При этом суд отметил, что положения Европейской Хартии в силу Конституции России, занимают приоритетное положение по отношению к внутреннему законодательству Российской Федерации (часть 4 статьи 15).
Кроме того, суд особо подчеркнул, что предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований установлено Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 131) и является одной из необходимых гарантий прав граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления. Суд
отметил, что определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и решению всего комплекса вопросов местного значения. Очевидно, что здесь Конституционный Суд Российской Федерации имел ввиду не только территориальную доступность, незначительную удаленность, органов муниципальной власти от населения, но и выбор того территориального уровня муниципального образования, при котором количественный состав органов местного самоуправления относительно общего количества проживающих на данной территории граждан, дает реальную возможность гражданам и их инициативным группам попасть на личный прием к представителям исполнительной власти и избранным муниципальным депутатам.
В Определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П , Конституционный Суд Российской Федерации указал, что осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной муниципально-территориального устройства, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных но своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Однако при этом законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Конституционный Суд указал также, что законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории, поскольку иное означало бы, что местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).
Исходя из смысла позиций Конституционного суда, в приведенных в настоящей статье актах, возможно сделать вывод о допущении Конституцией России опосредованного получения согласия населения в форме решения представительного органа. Однако такой вариант возможен лишь при условии, что принятию решения представительным органом — советом муниципальных депутатов преобразуемых муниципальных образований должно предшествовать предварительное выявление мнения населения. Наиболее же адекватной формой выявления мнения населения по вопросам муниципально-территори-ального устройства является референдум.
Как указано в комментарии к статье 131 Конституции Российской Федерации (под редакцией Председателя Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева):
«Конституция, как и Закон о местном самоуправлении, признает референдум одной из ведущих форм осуществления местного самоуправления, хотя следует признать, что на практике он таковым не стал. ... Из Конституции вытекает, что по крайней мере два вопроса требуют непосредственного волеизъявления населения. Это, во-первых, определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) и, во-вторых, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131)» [4].
Президент России В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года отметил, что «необходимо поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни». Глава государства также подчеркнул, что считает «важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, до которой любой гражданин, образно говоря, мог бы дотянуться рукой» [5].
Однако сложившаяся обстановка показывает, что начавшийся четвертый по счету этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации, основной тенденцией которого можно считать увеличение количества городских округов и сокращение количества муниципальных образований низового уровня, нельзя назвать соответствующим принципам, заложенным в Конституции и заявлениям Президента, так как на практике происходит выхолащивание самой сути местного самоуправления, ввиду удаления населения от решения вопросов местного значения.
Приведенные в настоящей статье немногочисленные примеры двухуровневой системы муниципального управления указывают на то, что выявленные минусы в дифференциации муниципального управления в различных частях городских округов можно хотя бы частично устранить, наделив муниципальные образования статусом городских округов с внутригородским делением.
Нормативно-правовые и судебные акты
1. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., № 36, ст. 4466, в Бюллетене международных договоров, ноябрь 1998 г., № 11.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. № 31 ст. 4398
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822
4. Закон Ставропольского края от 04.10.2004 г. № 88-кз «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 30.11.2004, № 22, ст. 4084.
5. Закон Московской области от 31 января 2013 г. № 11/2013-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье от 12.02.2013 г., № 24.
6. Закон Челябинской области от 10.06.2014 N 706-ЗО (в ред. от 18.12.2014) «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа» // Южноуральская панорама. 2014. № 87.
7. Закон Республики Дагестан от 30.04.2015 № 44 «О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением «город Махачкала» и внутригородских муниципальных образованиях в его составе» // Дагестанская правда. 2015. 6 мая.
8. Закон Самарской области от 30.03.2015 № 23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» // Волжская коммуна. 2015. 31 марта.
9. Закон Свердловской области от 13.04.2017 № 35-ОЗ «О мерах по реализации Закона Свердловской области «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» // «Областная газета», № 66, 15.04.2017.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 февраля 1997 г. № 5 ст. 708.
11. Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. № 289-О // «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», 2003 г., № 6.
12. Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 г. N 469-О // «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», 2007 г., № 2.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 344-О-П // «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», 2007 г., № 5.
14. Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П // «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», 2008 г., № 5.
15. Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П // «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», 2008 г., № 5.
Литература
1. Снос домов и реновация [https://snos-domov-renovatsiya.ru/снос-пяти-этажек-в-подмосковье] (01.02.2019).
2. Создание городских округов в Подмосковье: итоги и планы [https:// mosreg.ru/sobytiya/novosti/sozdame-gorodskih-okrugov-v-podmoskove-itogi-i-р1апу] (10.02.2017).
1. 3. Наталья Городецкая. Местному самоуправлению нужна новая стратегия. Закон о МСУ признан устаревшим и вредным «Коммерсантъ» от 24.04.2017 [https://www.kommersant.ru/doc/3280868] (24.04.2017).
2. 4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. проф. В.Д. Зорькина - 3^ изд., пересмотр. - М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. - 1040 с
5. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. // «Российская газета» от 13 декабря 2013 г. № 282.
