CC BY
100УДК 342.8
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ
Жакупов Руслан Елюбаевич
Старший научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства и правовой информации РК, советник директора НИИ трудового и корпоративного права; магистр юридических наук, Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: [email protected]
Ключевые слова: политические партии; конституционная реформа; Парламент; Правительство; модернизация; стабильность функционирования; политическая деятельность; членство; избирательные комиссии.
Аннотация. Конституционные реформы в Казахстане демонстрируют нацеленность на повышение политико-правового положения Парламента и Правительства в условиях президентской системы правления, а по сути - политических партий. Автор отмечает стойкий тренд упрочения государством партийной системы.
В процесс формирования органов государственной власти вовлечены политические партии, представленные в Мажилисе Парламента РК. Политические партии задействованы в работе избирательных комиссий.
В настоящей статье предложены законодательные меры, которые могут быть приняты при совершенствовании правового регулирования статуса и деятельности политических партий, чтобы с объявлением и реализацией триады системной модернизации усилить политические партии как институты гражданского общества и политической системы Казахстана. Приведены результаты проведенного мониторинга Закона РК «О политических партиях». Анализ Закона выявил наличие коррупциогенных факторов и других недостатков, значительно влияющих на стабильность функционирования политических партий. Обращается внимание на необходимость полноценной активизации партийного кадрового резерва, общественных приемных при партиях и использования потенциала партийных функционеров на центральном и региональном уровнях.
Автор указывает, что посредством реализации представленных в статье рекомендаций многопартийность может стать конструктивной, а проведение реформ будет сопровождаться активным продуктивным участием политических партий в создании и продвижении общенациональной повестки, в том числе в виде стратегических инициатив и содержательных предложений по модернизации всех сфер общественной и государственной жизни.
КАЗАХСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЬЩ САЯСИ ПАРТИЯЛАР ТУРАЛЫ ЗАЦНАМАСЫН ЖЕТ1ЛД1РУ МЭСЕЛЕЛЕР1
Руслан Елубай^лы Жакыпов
КР Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институты Куцыцтыц мониторинг орталыгыныц ага зылыми цызметкерi, Ецбек жэне корпоративтж цуцыц зылыми-зерттеу институты директорыныц кецесшiсi, зацтану зылымдарыныц магистрi, Нур-Султан, Казацстан Республикасы; e-mail: [email protected]
Ty^h свздер: саяси партиялар; конституциялыцреформа; Парламент; Yкiмет; модернизация; цызмет турацтылыгы; саяси цызмет; мYшелiк; сайлау комиссиялары.
Аннотация. Казацстандагы конституциялыцреформалар президенттт басцару ЖYйесi жагдайында Парламент пен Yкiметтiц, ал шын мэтнде саяси партиялардыц саяси-цуцыцтыц жагдайын арттыруга багытталгандыгын кврсетедi. Автор мемлекеттщ партиялыц ЖYй-ет ныгайтудагы турацты трендт атап втедi.
КР Парламентi Мэжшстде усынылган саяси партиялар мемлекеттт билт органдарын цалыптастыру процеЫне тартылган. Саяси партиялар да сайлау комиссияларыныц жумы-сына цатысады.
ЖYйелi жацгырту триадасын жариялаумен жэне wm асырумен Казацстанныц азамат-тыц цогамы мен саяси ЖYйесiнiц институттарыреттде саяси партияларды кушейту Yшiн олардыц мэртебеЫ мен цызметт цуцыцтыцреттеудi жетiлдiру кезтде цабылдануы мYмкiн зацнамалыц шаралар осы мацалада усынылган. «Саяси партиялар туралы» КР Зацына жур-
гтлген мониторинг нэтижелерг келтгртген. Зацды талдау саяси партиялардыц жумыс ¡стеу турацтылыгына елеул1 эсер ететт сыбайлас жемцорлыц факторлары, сондай-ац басца да кемшшктердщ бар екендтн аныцтады. Орталыц жэне вщрлт децгейлерде партиялыц кадр резервт, партиялар жанындагы цогамдыц цабылдау орындарын толыццанды жандандыру жэне партиялыц функционерлердщ элеуетт пайдалану цажеттттне назар аударылган.
Автор мацалада усынылган усынымдарды ¡ске асыру арцылы кеппартиялыц ЖYйе сын-дарлы бола алатындыгын, ал реформаларды ЖYргiзу саяси партиялардыц жалпыулттыц кун тэртгбт цуруга жэне тгертетуге белсендi эрi нэтижелi цатысумен цатар цогамдыц жэне мемлекеттт вмiрдiц барлыц салаларын модернизация бойынша стратегиялыц бастамалар мен мазмунды усыныстар жасауымен CYйемелденетiндiгiн кврсетедi.
ISSUES OF IMPROVEMENT OF LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN ON POLITICAL PARTIES
Zhakupov Ruslan
Senior Researcher at the Legal Monitoring Center of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Advisor to the Director of the Institute of Labor and Corporate Law, Master of Law, Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan; e-mail: [email protected]
Keywords: political parties; constitutional reform; Parliament; Government; modernization; stability of functioning; political activity; membership; election commissions.
Abstract. Constitutional reforms in Kazakhstan demonstrate afocus on improving the political and legal status ofthe Parliament and the Government in the context ofa presidential system of governance, and in essence - political parties. The author notes a strong trend of strengthening the party system by the state. Politicalparties represented in the Majilis of the Parliament of Kazakhstan are involved in the process offorming government bodies. Also, parties are involved in the work of election commissions.
In this article the author proposes legislative measures for improving the legal regulation of the status and activities of political parties, with the declaration and implementation of the triad of systemic modernization to strengthen political parties as institutions of civil society and the political system of Kazakhstan.
There are presented the results of the monitoring the Law of the Republic of Kazakhstan "On Political Parties ". Analysis of the law revealed the presence of corruption factors and other shortcomings that significantly affect the stability of the functioning of political parties. Attention is drawn to the need for full-fledged activation of the party personnel reserve, public receptions at parties and the use of the potential ofparty functionaries at the central and regional levels.
The author points out that by implementing the recommendations presented in the article, the multiparty system will become constructive, and reforms will be accompanied by active and productive participation of political parties in creating andpromoting a nation-wide agenda, including the form of strategic initiatives and substantive proposalsfor the modernization of all spheres of social and state life.
Конституционные реформы в Казахстане демонстрируют нацеленность на повышение политико-правового положения Парламента и Правительства в условиях президентской системы правления, а по сути - политических партий. Деятельность политических партий не может не концентрироваться на значимых ориентирах развития страны. Политические партии призваны выходить на выборы с предвыборной платформой и по результатам электоральных кампаний ее реализовывать, т.е. решать насущные проблемы.
Первый Президент РК Н.А. Назарбаев в
Послании народу Казахстана в 1998 г. обозначил необходимость усиления роли политических партий в качестве важнейшего комплекса мер политической демократизации. Политические партии строят здание демократии, а потому нужно делать все возможное, чтобы они росли и крепли1. Конституционный Совет РК в постановлении от 7 июня 2000 г. №4/2 называет партии высшей формой самоорганизации граждан, поскольку они влияют на политическое мировоззрение людей и политику государства2.
Заметен стойкий тренд упрочения госу-
1 Послание Президента РК Н.А.Назарбаева народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии» (1998 г.) /http://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-prezidenta-respubliki-kazakhstan-n-a-nazarbaeva-narodu-kazakhstana-sentyabr-1998-g_1342416797.
2 Постановление Конституционного Совета РК от 7 июня 2000 г. №4/2 / http://adilet.zan.kz/rus/docs/ S000000004 .
дарством партийной системы. Так, в выборах в Мажилис Парламента РК ранее применялась мажоритарная система, затем в 1998 г. произошел переход к смешанной системе, а в 2007 г. - к пропорциональной системе (наряду с этим девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана)3. В 2017 г. была упразднена возможность самовыдвижения кандидата в Президенты РК. Право выдвижения кандидатов в Президенты РК принадлежит только республиканским общественным объединениям, а, значит, и политическим партиям. Политические партии имеют исключительное право выдвигать кандидатов в депутаты как Мажилиса, так и маслихатов. Местные представительные органы формировались до недавнего времени на основе мажоритарной системы. На уровне регионов кандидатуры на выборы будут выдвигаться политическими партиями. Это, возможно, придаст партиям политический вес и в масштабе всей республики, и в каждом регионе. В выборах депутатов Сената участвуют выборщики - граждане, являющиеся депутатами маслихатов, поэтому дискуссионной видится в нынешних условиях точка зрения Г. С. Сапаргалиева о том, что Сенат Парламента РК менее политизирован, чем Мажилис, и к законотворчеству подходит не с партийных позиций [1, с. 85].
Перейдем к рассмотрению того, какие законодательные меры могут быть приняты, чтобы с объявлением и реализацией в стране триады системной модернизации усилить политические партии как институты гражданского общества и политической системы Казахстана.
Прежде всего, конституционно-правовой статус политических партий.
Политические партии непосредственно оговорены п.п. 1 и 4 ст. 5, п. 1 ст. 19, п. 2 ст. 23, ст. 44, п. 5 ст. 52 и п. 2 ст. 95 Конституции РК4. В данном случае можно согласиться с А.Е. Чеботаревым, констатирующим такую особенность действующей Конституции, как сугубо запретительный характер, который доминирует при упоминании в ней о политических партиях [2]. Вместе с тем установленные запреты принципиально оправданы, и они вряд ли ущербны.
В будущем представляется целесообразным конституционно закрепить базовые положения, которые позволили бы определить роль всех политических партий в общественно-политической жизни страны. В конституциях Германии, Франции, Испании и ряда стран этот статус четко зафиксирован. Например, ст. 21 Основного закона ФРГ гласит: «Партии содействуют формированию политической воли народа»5. Ст. 56 Конституции РК от 28 января 1993 г., согласно которой партии содействуют формированию и изъявлению политической воли граждан, отнюдь не утратила актуальности6. Это подразумевает полное соответствие внутренней организации демократическим принципам (допустим, в ходе составления партийных списков для участия в выборах), а также заложит основу для внесения конституционных поправок, касающихся не только назначения, но и освобождения Премьер-Министра и членов Правительства с согласия либо по представлению Мажили-са, а также освобождения от должности тех членов Центральной избирательной комиссии и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, которые были ими соответственно назначены. Отсюда концептуальный посыл для провозглашения гарантий парламентского большинства и оппозиции.
В 2017 г. в Конституционный закон РК от 16 октября 1995 г. «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» была внесена ст. 22-1 «Проведение консультаций с Мажилисом Парламента по кандидатурам для назначения на должности членов Правитель-ства»7. Проще говоря, в процесс формирования Правительства вовлечены политические партии, представленные в Мажилисе8.
Введенные консультации носят в большей степени декларативный, чем обязывающий характер. В Законе прямо указано, что «по итогам консультаций соответствующий комитет выносит заключение по каждой обсуждаемой кандидатуре, носящее консультативный (рекомендательный) характер». Выдвижение конкретных кандидатур в состав Правительства может и должно исходить от полити-
3 Очевидно, что комбинация на паритетной основе двух избирательных систем позволила бы оптимально сочетать преимущества пропорциональной и мажоритарной систем, минимизировав присущие им недостатки.
4 Конституция РК от 30 августа 1995 г. /Ведомости Парламента РК, 1996 г., №4, ст. 217.
5 https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf.
6Конституция РК от 28 января 1993 г. /http://adilet.zan.kz/rus/docs/K930001000_
7 Конституционный закон Республики Казахстан от 15 июня 2017 г. №я75^1 ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан» / http://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z1700000075#z331.
8 Согласно пп. 3) ст. 44 Конституции Президент после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру Премьер-Министра; с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-Министра. Получается, что на этапе консультаций по кандидатуре Премьер-Министра депутаты от Ассамблеи народа Казахстана, в отличие от партийных фракций, остаются незадействованными.
ческих партий, фракции которых состоят в Мажилисе, в целях полноценной активизации партийного кадрового резерва. Кандидатуры на должность председателя Мажилиса должны выдвигаться партийными фракциями (вместе с депутатской группой от Ассамблеи народа Казахстана), а не депутатами Палаты, как сейчас предписано п. 1 ст. 58 Конституции. Законом РК от 15 июля 2002 г. «О политических партиях» как раз-таки политическая партия резонно признана в качестве добровольного объединения граждан РК, выражающего политическую волю граждан, различных социальных групп, в целях представления их интересов в представительных и исполнительных органах государственной власти, местного самоуправления и участия в их фор-мировании9. «Законодательное определение политической партии, сформулированное в ст. 1 Закона РК о политических партиях от 15 июля 2002 г., акцентирует их представительскую деятельность и участие в формировании органов государственной власти» [3, с. 261]. Точный смысл кратко выражен Т.С. Сафаро-вой: «Важным положением государственной идеологии в отношении политической партии является ее понимание как организации именно и только политической» [3, с. 232].
По этому поводу примечательна первоначальная редакция проекта конституционных поправок 2017 г., согласно которым предполагались консультации с Мажилисом как при назначении, так и при освобождении от должности членов Правительства (ст. 44 Конституции РК)10. Во время всенародного обсуждения было установлено, что законопроект не затронул право Президента по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена (п. 7 ст. 70 Конституции РК). Появилась серьезная коллизия, которая в последующем, как минимум, потребовала бы официального толкования со стороны Конституционного Совета. В редакциях проекта, направленного в Парламент, и затем Закона РК от 10 марта 2017 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» данный момент учтен, и предусмотрено, что консультации с Мажилисом будут вводиться только в части их назначения, за исключением отдельных министров11. Таким образом,
при освобождении министров консультации с депутатским корпусом не проводятся.
Наряду с приведенным вопросом, заслуживает внимания также право депутатов выслушать отчет члена Правительства и выразить ему вотум недоверия, которое существует с 1995 г. Норма редактировалась всегда в пользу Парламента. Ранее Парламент мог обратиться к Главе государства, который был вправе отклонить обращение, и нужно было выждать полгода, чтобы обратиться повторно. Согласно конституционным поправкам 2017 г. Президент по факту обращения депутатского корпуса освобождает от должности члена Правительства, т.е. обязан принимать решение сразу12. В данной ситуации фактически парламентские партии наделены полномочиями по освобождению конкретных лиц от должности, хотя право по-прежнему может быть реализовано в случае неисполнения последними Законов. Небесполезным будет использование ресурсов политических партий на центральном и региональном уровнях, в частности следовало бы активизировать общественные приемные с обеспечением информационно-аналитического сопровождения. Предлагается в Законе РК «О политических партиях» дать дефиницию общественных приемных, условия и порядок функционирования которых должны содержаться в уставе политической партии (с внесением соответствующих дополнений в п. 1 ст. 9 Закона). Это позволит избежать голословный популизм, поскольку будут предоставлены аргументированные обоснования для предъявления претензий с их стороны к исполнительным органам. Если норма заработает, то предложения о наделении Парламента правом на проведение парламентского расследования насчет должностных лиц исполнительных органов, высказываемые отдельными экспертами и учеными, а также представителями оппозиционных движений, утеряют практический смысл.
Далее. Весьма важно пересмотреть некоторые критичные положения Закона РК «О политических партиях» (далее - Закон). Анализ специализированного Закона выявил наличие следующих коррупциогенных факторов и других недостатков, значительно влияющих на стабильность функционирования политических партий.
1. Закон содержит оценочные понятия та-
9 Закон РК от 15 июля 2002 г. №344 «О политических партиях» /Ведомости Парламента РК, 2002 г., №16, ст. 153; «Казахстанская правда» от 19 июля 2002 г. №156; «Юридическая газета» от 24 июля 2002 г. №29.
10 Распоряжение Президента РК от 25 января 2017 г. № 141 «О всенародном обсуждении проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» / http://adilet. zan.kz/rus/docs/N1700000141.
11 Закон РК от 10 марта 2017 г. № 51-У1ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» / http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1700000051#z1.
12 Закон РК от 10 марта 2017 г. №51^1 ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» / http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1700000051#z1.
кие, как дублирование в существенной части (п. 1 ст. 7), систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставу политической партии (пп. 2) п.1 ст. 13 и пп. 3) п. 5 ст. 14), грубое нарушение законодательства РК (пп. 4) п. 5 ст. 14). В целях единообразной практики, а также однозначного толкования представляется необходимым четкое их определение.
2. Не разграничен статус лидера (п. 2 ст. 7), руководителя (п. 7 ст. 10, п.п. 1 и 2 ст. 13, п. 2 ст. 15) и руководящих органов (п.п. 3 и 5 ст. 5, п. 7 ст. 6, п. 7 ст. 8, п. 1 ст. 9, ст. 16, ст. 19) политической партии, а также не определены их субординация и взаимодействие.
3. В рамках Закона не нашли отражения вопросы, связанные с фракциями политических партий. Деятельность партийных фракций регулируется регламентами Парламента и Мажилиса13. В настоящее время депутаты Сената вправе создавать депутатские объединения в виде депутатских групп, за исключением групп по принципу партийной принадлежности14. А.А. Оразбаева отмечает, что принятие актов, имеющих более высшую юридическую силу, нежели регламенты, свидетельствует о признании партийных фракций в качестве важнейших инструментов политической деятельности партий [4, с. 37]. Что характерно, Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» имеет нормы, посвященные созданию депутатских объединений в виде фракций политических партий и иных общественных объединений, депутатских групп15. Присоединяясь к доводу А.А. Оразбаевой, от себя добавим, что статус регламента, к сожалению, недооценен, так как в соответствии со ст. 62 Конституции РК постановления Парламента или его палат относятся к числу законодательных актов. Они крайне значимы для системы сдер-жек и противовесов. Неслучайно в 2007 г. в Основной закон были введены требования о том, что принятые Парламентом и его Палатами постановления могут быть рассмотрены Конституционным Советом на соответствие Конституции (пп. 2-1) п. 1 ст. 72).
4. В п. 1 ст. 13 и п. 5 ст. 14 Закона предусмотрены случаи, при возникновении которых происходят приостановление деятель-
ности или ликвидация политической партии. Применены слова «может быть». Для устранения коррупционных проявлений предлагаем придерживаться жесткой редакции, без возможности усмотрения. Систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставу политической партии, одновременно является основанием и приостановления деятельности политической партии, и ее ликвидации. Эти меры должны быть дифференцированными во избежание избирательного их применения на практике.
5. Согласно п. 2 ст. 17 Закона политическая партия обязана обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации. Это полностью корреспондируется с п. 3 ст. 18 Конституции РК, но не воспринята специфика предмета деятельности организации. Требуется увязать информирование именно с деятельностью той или иной политической партии и ее руководящих органов.
Среди проблемных находятся вопросы членства в политических партиях.
1. В п. 3 ст. 8 Закона установлено, что военнослужащие, работники органов национальной безопасности, правоохранительных органов и судьи не должны состоять в политической партии, выступать в поддержку какой-либо политической партии. Норма основана на п. 2 ст. 23 Конституции РК. В постановлении Конституционного Совета РК от 5 июля 2000 г. №13/2 указано, что их особый правовой статус в системе органов государства, специфичность функций и рода деятельности обусловливают необходимость данного конституционного ограничения16. Формулировка «выступать в поддержку какой-либо политической партии» законодательно не раскрыта. Ввиду чего целесообразна подробная регламентация по поводу того, что она охватывает - голосование, сбор подписей в поддержку или предвыборную агитацию и т.п., а также каковы пределы запрета на политическую деятельность в случае подтверждения его наличия. Возникают еще неясности, почему им в то же время не запрещены выступления против политической партии. Широкий подход в ч. второй п. 2 ст. 28 Конституционного закона РК от 25 декабря 2000 г. «О су-
13 Регламент Парламента РК, принятый постановлением Парламента РК от 20 мая 1996 г. /http://adilet.zan. kz/rus/docs/B960000001_; Регламент Мажилиса Парламента РК, принятый постановлением Парламента РК от 8 февраля 1996 г. //http://adilet.zan.kz/rus/docs/B960000003_.
14 Регламент Сената Парламента РК, принятый постановлением Сената Парламента РК от 8 февраля 1996 г. /http://adilet.zan.kz/rus/docs/B960000002_#z30.
15 Закон РК от 23 января 2001 г. №148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» /Ведомости Парламента РК, 2001 г., №3; ст. 17; «Казахстанская правда» от 30января 2001 г. №25-26; «Юридическая газета» от 7 февраля 2001 г. №6-7.
16 Постановление Конституционного Совета РК от 5 июля 2000 г. №13/2 / «Казахстанская правда» от 13 июля 2000 г. №175-176.
дебной системе и статусе судей Республики Казахстан» рационален17. К.А. Мами и К.А. Омарханов, комментируя названный Закон, подчеркивают обеспечение независимости и самостоятельности судей и поясняют, что поддержка или неприятие каких-либо партий означает возможность проявления политических симпатий путем участия в демонстрациях, пикетах, митингах, шествиях, собраниях, съездах, составления и подписания различного рода воззваний, обращений и других форм участия в общественно-политических процессах [5, с. 115].
Помимо этого, на время пребывания на указанных должностях члены политической партии могли бы приостановить членство в этой партии. Обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для тех или иных категорий граждан законодательными актами РК. Законом РК «О политических партиях» вообще не регулируется приостановление членства. Несмотря на наличие в Законе такого пробела, в п. 5 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента РК от 19 сентября 2002 г., предусмотрено на период осуществления полномочий Уполномоченного приостановление его членства в политических партиях и иных общественных объединениях18.
Что касается политических партий и партийного членства Главы государства, можно нередко встретить предложения о восстановлении существовавшего до 2007 г. требования о том, что на период осуществления полномочий Президент приостанавливает деятельность в политической партии (см.: утр. силу п. 2 ст. 43 Конституции РК). А.А. Оразбаева объясняет это тем, что Глава государства является символом и гарантом единства народа и государственной власти, поэтому данная должность несовместима только лишь с интересами определенных социальных групп [4, с. 39]. Иными словами, в условиях многопартийности членство Президента в одной из партий может создать для нее преференции перед другими. Но не совсем логична сама ситуация, когда кандидат на должность Президента приходит к власти, будучи членом партии, а потом приостанавливает свое членство в ней, а впоследствии вновь от нее баллотируется. Сейчас же, по мнению В.А. Малиновского, конституционно институционализирована модель «партийного главы государства» [6,
с. 157]. Считаем приемлемым опыт Российской Федерации, где компромиссным стало решение о допустимости приостанавливать членство Президента в политической партии на срок осуществления своих полномочий, т.е. фиксации за ним не обязанности, а его права (см.: п. 4 ст. 10 Федерального закона РФ «О политических партиях»)19.
2. Согласно п. 8 ст. 8 Закона основанием прекращения членства в политической партии являются смерть, выход из партии, исключение из партии, вступление в другую партию, прием на воинскую службу. Закон ввел такое понятие, как «утрата членства в политической партии» (пп. 3) п. 1 ст. 9), нуждающееся в уточнении, является ли это выходом, исключением из партии либо в целом прекращением членства.
3. Ч. первая ст. 12 Закона предписывает, что контроль за соблюдением законодательства РК о политических партиях, а также за соответствием деятельности политической партии и ее структурных подразделений (филиалов и представительств) законодательству РК осуществляют:
1) регистрирующие органы, имеющие право истребовать или получать доступ к документам политической партии и ее структурных подразделений (филиалов и представительств), подтверждающим наличие необходимого числа членов политической партии;
2) органы государственных доходов в соответствии с налоговым законодательством РК;
3) другие государственные органы в случаях, предусмотренных законодательными актами РК.
В соответствии с ч. второй ст. 12 Закона проверка достоверности списков инициативной группы граждан по созданию политической партии, членов политической партии на соответствие требованиям п. 1 ст. 6, ст. 8, п. 6 ст. 10 Закона осуществляется соответствующими государственными органами в порядке, определяемом Правительством РК.
Как видно, списки членов политической партии предоставляются при государственной регистрации партии, а также в случае актуализации информации о реальной численности партии. Однако нет фиксированных сроков последующего представления списков членов партии, в том числе на уровне Правил проверки достоверности списков инициативной группы граждан по созданию политиче-
17 Судьи не могут состоять в партиях, профессиональных союзах, выступать в поддержку или против какой-либо политической партии. См.: Конституционный закон РК от 25 декабря 2000 г. №132 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» /http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000132_.
18 Положение об Уполномоченном по правам человека, утв. Указом Президента РК от 19 сентября 2002 г. №947/ САПП РК, 2002 г., №30, ст. 328.
19 Федеральный закон РФ «О политических партиях» / http://www. consultant.ru/document/cons doc LA W 32459/
ской партии, членов политической партии20. Например, в Российской Федерации уполномоченные органы вправе не чаще одного раза в три года знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого регионального отделения политической партии (см.: ст. 38 Федерального закона РФ «О политических партиях»)21.
4. В контексте проведения выборов достаточно верно, что в Законе РК от 4 июля 2013 г. «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» предусмотрен запрет для Национальной палаты предпринимателей (далее - НПП) заниматься политической деятельностью, создавать и реорганизовываться в политическую партию (ст.15)22. Практически аналогичным образом и во исполнение Конституции законодатель поступил в отношении религиозных объединений, запретив участвовать в деятельности политических партий, оказывать им финансовую поддержку, заниматься политической деятельностью (см.: п. 2) п. 9 ст. 3 Закона РК от 11 октября 2011 г. «О религиозной деятельности и религиозных объединениях»)23. Интерпретация в части создания и реорганизации партии не вызывает трудностей, чего утвердительно не заявить об участии в ее деятельности, а также о занятии политической деятельностью. Навряд ли речь идет о том, чтобы не состоять в партии, что явно не соотносилось бы с Конституцией. Но если в соответствии с Конституционным законом РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» религиозным объединениям запрещено проводить предвыборную агитацию, распространять любые агитационные предвыборные материалы (пп. 4) п. 4 ст. 27), делать добровольные пожертвования в избирательные фонды (пп. 3) п. 3 ст. 34)24, те же самые ограничения обойдены молчанием применительно к НПП. Запреты никак не повлияли на право аффилиированных с эти-
ми организациями лиц быть членами избирательных комиссий (п. 12 ст. 20), доверенными лицами (ст. 31), наблюдателями (ст. 20-1). В общем, выборное законодательство по описанным вопросам следует синхронизировать с профильными законами.
5. До 2002 г. для государственной регистрации политических партий требовалось иметь в их составе не менее трех тысяч граждан, представляющих более половины областей РК25. С принятием действующего ныне Закона РК «О политических партиях» произошло резкое повышение: минимальной планкой признано пятьдесят тысяч (с 2009 г. сорок тысяч) членов партии, представляющих структурные подразделения (филиалы и представительства) партии во всех областях, городах республиканского значения и столице численностью не менее семисот (с 2009 г. шестисот) членов партии в каждой из них26. В обозримой перспективе предсказуем рост общественных запросов на масштабные обсуждения, насколько оптимально и адекватно реалиям данное условие.
В завершении остановимся на том, что политические партии задействованы в работе избирательных комиссий.
В ст. 10 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» предусмотрено, что составы избирательных комиссий, за исключением Центральной избирательной комиссии, формируются соответствующими маслихатами. Члены территориальных и участковых избирательных комиссий избираются соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий, а в случае их отсутствия со стороны партий по предложению иных общественных объединений и вышестоящих избирательных комиссий. При этом каждая политическая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии. Здесь солидарны с Э.Б. Мухамеджановым, утверждающим о повышении роли маслихатов при формировании
20 Правила проверки достоверности списков инициативной группы граждан по созданию политической партии, членов политической партии, утв. постановлением Правительства РК от 13 сентября 2005 г. №917 / «Казахстанская правда» от 17.09.2005 г. №250-251 САППРК, 2005 г., №34, ст.471.
21 Федеральный закон РФ «О политических партиях» /http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LA W_32459/
22 Закон РК от 4 июля 2013 г. №129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» / «Казахстанская правда» 11.07.2013 г. №230 (27504); «Егемен К,азацстан» 11.07.2013 ж. №168 (28107); Ведомости Парламента РК 2013 г., №15, ст. 80.
23 Закон РК от 11 октября 2011 г. №483-1¥ «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» / «Казахстанская правда» от 15.10.2011 г., №330-331 (26721-26722); «Егемен Цазацстан» 2011 жылзы 15 цазандагы №497-500 (26892); Ведомости Парламента РК, 2011 г., №17, ст. 135.
24 Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 г. №2464 «О выборах в Республике Казахстан» / http:// adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002464_#z22.
25 Закон РК от 2 июля 1996 г. №16 «О политических партиях» (утр. силу Законом РК от 15 июля 2002 г. №344) /http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z960000016_
26Закон РК от 6 февраля 2009 г. №122-1У «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О политических партиях» / «Казахстанская правда» от 12 февраля 2009 г., №33-34 (25777-25778); «Егемен Цазацстан» 2009 жылзы 11 ацпан, №59 (25456); Ведомости Парламента РК, 2009 г., №2-3, ст. 6.
избирательных комиссий и об увеличении возможности делегирования политическими партиями в них своих представителей [7, с. 25]. Ученый-правовед отмечает, что это особенно важно в отношении участковых избирательных комиссий, которые играют, возможно, наиболее видимую роль в определении общественного доверия в избирательном процессе [7, с. 25]. Решение предоставить политическим партиям право голоса в формировании избирательных комиссий является прогрессивным шагом на пути усовершенствования выборного законодательства [7, с. 26].
Согласно п. 9 ст. 19 названного Закона избирательная комиссия не должна состоять из работников одной организации, а п. 10 данной статьи предписывает, чтобы член избирательной комиссии проживал на территории административно-территориальной единицы, в которой находится маслихат, сформировавший состав данной комиссии. Практика показывает, что, если в городах реально достичь того, чтобы члены избирательной комиссии не являлись сотрудниками одной организации, то в отдельных отдаленных населенных местах эта задача решается с трудом даже в тех случаях, когда каждый член избирательной комиссии рекомендован разными политическими партиями или общественными объединениями. В основном, это работники медицинских и образовательных учреждений (врачи и учителя), выбор которых обусловлен их исполнительностью и ответственным подходом к работе.
Включение в п. 10 ст. 19 Закона требования от члена комиссии либо проживать, либо работать на этой территории даст политическим партиям, с одной стороны, возможность подбирать компетентных лиц, а, с другой стороны, тем самым будет обеспечено представительство в избирательной комиссии лиц исключительно из одной организации.
Кроме того, выдвижение кандидатов в депутаты Мажилиса и маслихатов, избираемых по партийным спискам, строго предопределяет, что политические партии не вправе включать в партийные списки лиц, не являющихся членами данной политической партии. Логично было бы, если этому порядку корреспонди-
ровало и представление партиями кандидатур в состав избирательной комиссии из числа своих членов, тогда как Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан» они наделены правом представления кандидатур, не являющихся членами данной политической партии. По крайней мере, в таком случае партии откроют партийные филиалы во всех регионах, включая районы и районные центры.
Сравнительный анализ итогов выборов депутатов Мажилиса Парламента РК в 2012 и 2016 годах показывает, что участие в выборах игнорируется в среднем по стране 2-мя млн. граждан. Так, явка избирателей составила в 2012 г. - 75,4%, а в 2016 г. - 77,1%27. В 2012 г. приняло участие 7 млн. (7018927) избирателей из 9,3 млн. (9303693), не участвовало более 2-х млн. избирателей. В 2016 г. в списки избирателей по республике были внесены 9,8 млн. граждан, из них приняли участие в голосовании 7,5 млн. Количество граждан, не участвующих в выборах, практически сохраняется, что и в 2012 г. Абсентеизм, разумеется, в известной степени поддается прогнозированию. Всем политическим партиям, функционирующим в стране, временем продиктовано принять в расчет и всесторонне проанализировать то, к чему абсентеисты проявляют свои предпочтения и чем обусловлены их электоральные ожидания. Взгляды обозначенной группы могут в чем-то совпадать либо быть разнополярными или совершенно аполитичными. Нельзя упускать из виду и то, что они могут не придерживаться программных установок имеющихся политических партий и проводимого ими курса. Следовательно, возможности партийного членства не будут использованы для участия в выборах. Полагаем, что посредством реализации вышеизложенных рекомендаций многопартийность может стать конструктивной, а проведение в стране реформ будет сопровождаться активным продуктивным участием политических партий в создании и продвижении общенациональной повестки, в том числе в виде стратегических инициатив и содержательных предложений по модернизации всех сфер общественной и государственной жизни.
27 Анализ проведен на основе информации о прошедших избирательных кампаниях, представленной на сайте Центральной избирательной комиссии РК.
ЛИТЕРАТУРА
¡. Сапаргалиев Г. С. Парламентское право Республики Казахстан. - Монография. - Астана: Институт законодательства РК, 2009. - 308 с.
2. Чеботарев А.Е. Правовые аспекты участия партий Казахстана в управлении государством. //Правовая реформа в Казахстане. - ¡999. https://articlekz.com/article/4690.
3. Сафарова Т.С. Конституционные основы и пределы правового регулирования создания и деятельности общественных объединений: Республика Казахстан и зарубежный опыт. - Монография.
- Астана: Институт законодательства РК, 20¡2. - 340 с.
4. Оразбаева А.А. Правовая регламентация деятельности фракций политических партий в Парламенте Республики Казахстан. // Право и государство. - 20¡2. - №¡. - С. 36-39.
5. Мами К.А., Омарханов К.А. Комментарий к Конституционному закону Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан». - Астана: Институт законодательства РК, 2003. - 468 с.
6. Малиновский В.А. Лидер: президентская власть в Казахстане на рубеже эпох. - Монография.
- Астана: ТОО «Издательство «Норма К», 20¡2. - 528 с.
7. Комментарий к Конституционному закону Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» / Под ред. Министра юстиции РКЖумабекова О.И., Председателя Центральной избирательной комиссии РК Балиевой З.Я. - Астана: Институт законодательства РК, 2004. - 392 с.
REFERENCES
¡. Sapargaliev G.S. Parlamentskoe pravo Respubliki Kazakhstan. - Monografiya. - Astana: Institut zakonodatelstva RK, 2009. - 308 s.
2. Chebotarev A.E. Pravovye aspekty uchastiya partiy Kazakhstana v upravlenii gosudarstvom. // Pravovaya reforma v Kazakhstane. - ¡999. https://articlekz.com/article/4690.
3. Safarova T.S. Konstitutsionnye osnovy i predely pravovogo regulirovaniya sozdaniya i deyatelnosti obshchestvennyh obyedineniy: Respublika Kazakhstan i zarubezhnyy opyt. - Monografiya. - Astana: Institut zakonodatelstva RK, 20¡2. - 340 s.
4. Mami K.A., Omarkhanov K.A. Kommentariy k Konstitutsionnomu zakonu Respubliki Kazakhstan «O sudebnoy sisteme i statuse sudey Respubliki Kazakhstan». - Astana: Institut zakonodatelstva RK, 2003.
- 468 s.
5. Orazbaeva A.A. Pravovaya reglamentatsiya deyatelnosti fraktsiy politicheskikh partiy v Parlamente RK. //Pravo i gosudarstvo. - 20¡2. - №¡. - S. 36-39.
6. Malinovskiy V.A. Lider: prezidentskaya vlast v Kazakhstane na rubezhe epokh. - Monografiya. -Astana: TOO «Izdatelstvo «Norma K», 20¡2. - 528 s.
7. Kommentariy k Konstitutsionnomu zakonu Respubliki Kazakhstan «O vyborkah v Respublike Kazakhstan» / Pod red. Ministra yustitsii RK Zhumabekova O.I., Predsedatelya Tsentralnoy izbiratelnoy komissii RK Balievoy Z.Y. - Astana: Institut zakonodatelstva RK, 2004. - 392 s.
