CC BY
98
УДК 343.9
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УГОЛОВНО-ПРАВОВЫХ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
© Сергей Сергеевич ЦВЕТАНОВ
Воронежский экономико-правовой институт, г. Воронеж, Российская Федерация, соискатель кафедры уголовного права, уголовно-исполнительного права и криминологии,
e-mail: [email protected]
Преступления, связанные с государственными и муниципальными закупками, во всем мире вызывают серьезную озабоченность. Связано это как с широкой распространенностью этого социального феномена, так и с его серьезной социальной опасностью. В качестве целей настоящего исследования ставятся: выявление основных особенностей и тенденций коррупционных преступлений, связанных системой государственных и муниципальных органов, разработка предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности арсенала уголовно-правовых средств воздействия на анализируемые виды преступных посягательств. Результаты исследования могут быть использованы в уголовном, бюджетном законодательствах, в интересах совершенствования правового регулирования случаев криминального поведения должностных лиц и предпринимателей.
Ключевые слова: коррупция; государственные и муниципальные заказы; уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией.
Коррупция относится к числу наиболее опасных негативных социальных явлений, приводящих к разрушению основ правопорядка и резко ослабляющих все государственные институты. Социальные преобразования, начавшиеся во второй половине 80-х г. XX в., способствовали тому, что в современной России коррупция стала одной из характеристик современной российской действительности. На протяжении последнего времени в нашей стране наблюдается рост видов коррупционных правонарушений, причем ситуация становится все более напряженной. Это связано как с общим снижением духовно-нравственного потенциала общества, с господствующим в нем право -вым нигилизмом, неверием в неотвратимость наказания, так и с ослаблением государст-
венного контроля и несовершенством законодательства.
До недавнего времени в Российской Федерации система специального антикоррупционного законодательства формировалась достаточно сложно. Например, был издан Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», однако его нормы об обязательности представления чиновниками деклараций о доходах и имуществе начали реализовываться лишь в 1997 г., т. е. спустя пять лет.
На сегодняшний день коррупция в системе государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации является одной из наиболее острых и злободневных проблем.
На необходимость наведения порядка в этой сфере обращал внимание и предыдущий Президент Российской Федерации В. Путин, этому отчасти посвящен и т. н. «антикоррупционный пакет» законов Д. Медведева [1]. И это неслучайно, в связи с реализацией приоритетных национальных проектов эффективность размещения государственных и муниципальных заказов становится важнейшим фактором успешности социальной и экономической политики государства.
Государственные и муниципальные заказы являются наиболее распространенным источником коррупции во всем мире. Согласно оценкам, потери от коррупции в этой сфере часто превышают 30 % всех бюджетных затрат по этим статьям (если использовать подобный коэффициент, то антикоррупционные меры в состоянии избавить нас от потерь только в военной сфере в размере почти 8 трлн руб.) [2, с. 67].
Первым успешным шагом на пути борьбы с этим негативным явлением можно назвать принятие в 2005 г. Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», это один из первых законов Российской Федерации, в тексте которого одной из основных целей прямо указана борьба с коррупцией (ч. 1 ст. 1), в нем достаточно подробно регламентируются наиболее коррупционно опасные моменты процедуры размещения государственных и муниципальных заказов. В частности, ч. 2 ст. 10 провозглашает, что «...во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом» [3]. Так же необходимо отметить ратификацию Российской Федерацией в 2006 г. двух важнейших международных документов антикоррупционной направленности. Это Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Так, Конвенция ООН против коррупции устанавливает следующие базовые принципы, касающиеся заказов для государственных и муниципальных нужд: 1) обязательное публичное распространение информации о заказах; 2) заблаговременное извещение об условиях участия в торгах, критериях отбора и правилах участия в торгах;
3) организация эффективной системы строгого внутреннего контроля; 4) разработка и применение системы целенаправленной работы с персоналом, ответственным за проведение закупок [4, с. 161].
Из вышесказанного видно, что и в российской, и в мировой практике одной из основных форм противодействия коррупции в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд является проведение торгов в форме конкурса или аукциона, которые позволяют не только достичь экономии бюджетных расходов, но и снизить уровень коррупции в органах государственной (муниципальной) власти. В связи с указанным необходимым условием построения цивилизованной системы государственных и муниципальных заказов служит четкая и упорядоченная законодательная база. При этом одних гражданско-правовых и административно-правовых средств воздействия явно недостаточно. Необходим широкий арсенал уголовно-правовых средств воздействия. Так, по мнению некоторых ученых, рост коррупции в России происходит главным образом за счет одного вида взяток - т. н. «откатов» (в международной практике -kickbacks) при получении государственных (муниципальных) заказов. Доля «откатов» в общей стоимости госконтрактов возросла с 1,51 до 1,99 %. При этом доля остальных взяток снизилась с 1,43 до 1,07 % [5].
При размещении государственных (муниципальных) заказов нередко встречается неэффективное либо неправомерное использование бюджетных средств, которое вообще не упоминается ни в Уголовном, ни в Административном кодексах РФ. Речь, в частности, может идти о тех случаях, когда поставщик (подрядчик) не выполняет всех своих обязательств по государственному (муниципальному) контракту, а заказчик «закрывает на это глаза» либо производит оплату товара по завышенной цене или за те товары или работы, которые фактически не поставлены или не выполнены. Сложность здесь заключается еще и в том, что действующим законодательством понятие «неэффективное использование бюджетных средств» не разъяснено, хотя Бюджетным кодексом РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, практика показывает, что органы государственного финансово-
го контроля (на федеральном уровне - Рос-финнадзор и его территориальные органы), как правило, не дают в ходе контрольных мероприятий оценку соблюдения данного принципа, т. к. это вызывает определенные трудности оценочного характера. Вместе с тем в условиях мирового финансового кризиса, повлекшего за собой уменьшение доходной части федерального бюджета страны, представляется недопустимым нарушение требований закона об эффективном и результативном расходовании бюджетных средств. Расточительство и бесхозяйственность является индикатором серьезных коррупционных рисков.
Серьезным правовым пробелом в законодательстве о размещении заказов является отсутствие порядка определения начальной (максимальной) цены контракта. При государственных и муниципальных закупках начальная цена не устанавливается на основе изучения сложившегося рынка, а, как правило, определяется исходя из выделенных лимитов бюджетного финансирования. Это влечет за собой заключение контрактов по завышенным ценам, на «кабальных» для государства и общества условиях. Коррупционный ресурс для функционирования сложившейся системы т. н. «откатов» обычно уже закладывается в стартовой начальной цене.
Также в связи с недостаточной правовой регламентацией «не работает» ст. 301 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая, что при выявлении фактов умышленного завышения цен в процессе государственных и муниципальных закупок виновные привлекаются к уголовной ответственности. Такая ситуация имеет место в связи с отсутствием нормативного толкования понятия «завышение цен» и порядка его расчета.
Более того, даже существующие составы УК РФ не могут должным образом противодействовать коррупционогенности в сфере размещения заказов в полную силу. Например, по мнению проф. Л. Гаухмана «минимизации» уголовной ответственности за получение взятки (ст. 290 УК РФ) служит норма, содержащаяся в ст. 304 УК РФ [6]. Согласно ст. 304 (провокация взятки или коммерческого подкупа), провокацией взятки признается попытка передачи должностному лицу «...без его согласия денег, ценных бумаг, иного
имущества или оказания ему услуг имущественного характера в целях искусственного создания доказательств совершения преступления или шантажа».
Казуистичность определения провокации взятки в диспозиции ст. 304 УК РФ состоит в наличии в нем признаков, выраженных в таких словосочетаниях, как «без его согласия» и «в целях искусственного создания доказательств совершения преступления», которые сильно осложняют, если порой вообще не исключают, применение ст. 290 УК РФ.
Это обусловлено тем, что доказать согласие должностного лица на получение взятки, в частности опровергнуть его показания об отсутствии такого согласия, на практике крайне сложно. А «искусственность» создания доказательств совершения преступления является оценочным признаком, и признание таких доказательств как искусственно созданных или фактически существующих зависит подчас, в большей степени, не от содержания материалов уголовного дела, а от уровня должностного положения лица и его «связей», в т. ч. с работниками правоохранительных органов.
Такое положение вызывает у тех, кто ведет борьбу со взяточничеством, обоснованные опасения: не окажутся ли они при изобличении взяткополучателя вместо него сами признаны виновными в провокации взятки под давлением не поддающихся выявлению и доказыванию «закулисных» действий вышестоящих и других коррумпированных должностных лиц? Отсюда неуверенность относительно возможности осуществления эффективной борьбы со взяточничеством в целом и с «откатами» при размещении государственных (муниципальных) заказов в частности. Поэтому норма, содержащаяся в ст. 304 УК, является серьезным противовесом норме, закрепленной в ст. 290 УК, и, соответственно, существенным препятствием применению последней на практике.
Для повышения эффективности работы отечественного антикоррупционного законодательства целесообразно обратиться к зарубежному опыту борьбы с коррупцией. Например, в США антикоррупционное законодательство характеризуется чрезвычайной жесткостью. Так, за различные виды коррупции (взятка, kickbacks и др.) предусмотрены
штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах - лишение свободы до 20 лет [7]. Законодательство Великобритании осуждает «требование взятки или получение или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо». Лицо, признанное виновным в таком поступке, присуждается к тюремному заключению или к уплате стоимости подарка, ссуды или вознаграждения, полученных им. Дополнительно оно лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. Причем уголовная ответственность наступает независимо от того, совершило ли лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель [7].
В Российской Федерации тоже принимались попытки введения специальной уголовной ответственности за преступления в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов. Последняя из них была предпринята в 2006 г. Федеральной антимонопольной службой РФ, когда ее руководитель И. Артемьев вынес на рассмотрение правительства измененную редакцию ст. 178 УК РФ, в которой сговор чиновников и компаний при осуществлении закупок для государственных (муниципальных) нужд предлагалось трактовать как создание картеля с санкцией в виде лишения свободы на срок до семи лет. Однако его предложение было оставлено без внимания.
В целях устранения вышеназванных недостатков уголовного законодательства Российской Федерации, целесообразно усилить работу по теоретической и практической разработке материалов, должным образом освещающих все стороны уголовно-правовой характеристики провокационной деятельности, дающих правильное понимание объекта преступления, предусмотренного ст. 304 УК РФ, момента его окончания, отличия от мероприятий, проводимых в рамках оперативнорозыскной деятельности и подстрекательства. Кроме того, необходимо изучить криминологические средства противодействия провокации взятки либо коммерческого подкупа.
Так же, на наш взгляд, необходимо изменить редакцию ст. 285.1. УК РФ, путем исключения из состава фраз «...получателя бюджетных средств... » и «... в крупном размере...». Существенную роль в борьбе с коррупцией в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов может сыграть введение в УК РФ нормы, предусматривающей ответственность за неэффективное расходование бюджетных средств.
Как показывает международный опыт, полностью устранить коррупцию при размещении государственных заказов пока не удалось ни в одной стране мира, но это совсем не означает безнадежность и неэффективность мер по снижению ее уровня. Добиться ощутимого успеха в борьбе с этим негативным явлением можно лишь с помощью комплексного подхода, использования всех методов противодействия коррупционным проявлениям на всех стадиях управления, как в государственном секторе, так и в коммерческих структурах. Особую роль здесь может сыграть принятие антикоррупционных законов, устанавливающих строжайшую, в т. ч. уголовную, ответственность должностных лиц за любые злоупотребления полномочиями, ибо за такими злоупотреблениями подчас кроется использование указанных полномочий для личного обогащения.
1. Иванов И.А. Дмитрий Медведев: объемы коррупции в сфере госзаказа огромны. иКЬ: http:www.Restate.ru. Загл. с экрана.
2. Швец Е.В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. № 7.
3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 44. Ст. 4602.
4. Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 2005.
5. Купрещенко Н.П. Влияние коррупции на экономические отношения в Российской Федерации. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Гаухман Л.Д. Коррупция и коррупционное преступление. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс». Поступила в редакцию 21.04.2011 г.
7. Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
UDC 343.9
THE QUESTIONS OF IMPROVEMENT CRIMINAL AND LAW MEANS OF CORRUPTION RESISTANCE Sergey Sergeyevich TSVETANOV, Voronezh Economic and Law Institute, Voronezh, Russian Federation, Competitor of Criminal Law, Penal Law and Criminology Department, e-mail: [email protected]
All the crimes, connected with the state and municipal orders, cause serious anxiety all over the world. It is connected both with the widespreadness of this social phenomena and serious social danger. The objects of this research set: revelation of basic peculiarities and tendencies of corruptional crimes, connected with the system of public and municipal department, working out suggestions and recommendations, purposeful for increasing of effectiveness criminal and law means of influence at analyzing kinds of criminal encroachment arsenal. Results of the research can be used at criminal, budget legislate in interest of improvement lawful adjustment in cases of criminal behavior of officials and entrepreneurs.
Key words: corruption; state and municipal orders; criminal combat measures.
