CC BY
79
ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
АЛЕКСАНДР НИКОЛАЕВИЧ КИМ-КИМЭН
Доктор юридических наук, профессор,
председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия), e-mail: konsud@sakha.gov.ru
Рассматриваются некоторые проблемы реализации и защиты прав коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия). Приводится практика Конституционного суда Республики в этой сфере, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства РФ.
Based on the case of Republic of Sakha (Yakutia) some problems of realization and protection of indigenous peoples' rights are discussed. The practice of the Constitutional Court of the Republic on these matters is analyzed, and proposals to improve the Russian legislation are formulated.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы, права человека, реализация прав, защита прав, конституционный суд
Key words: indigenous peoples, human rights, realization of rights, protection of rights, constitutional court
Российская Федерация - уникальное в географическом плане государство, занимающее обширные пространства Европы и Азии, включая арктические регионы, активно участвующее в интеграционных процессах по всем географическим направлениям. Кроме того, Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств, в котором проживает более 160 народов, и каждый из них обладает уникальной материальной и духовной культурой. Большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании Российского государства. Так, к малочисленным народам Севера отнесены 39 народов, проживающих на территориях 25 субъектов Федерации, в том числе в Республике Саха (Якутия).
В последние годы наблюдается усиление внимания органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов к вопросам социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Севера и обеспечению их прав и законных интересов. Значительно укрепилась защита прав коренных малочисленных народов: ст. 69 Конституции РФ гарантирует их права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Новый вектор развития механизма защиты прав коренных малочисленных народов связан с образованием новых структур в системе органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Например, в 2014 г. был создан институт уполномоченного по правам коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия). Аналогичные институты действуют в ряде других субъектов РФ, в том числе в Красноярском и Камчатском краях и Республике Бурятии. Кроме того, принят ряд федеральных и республиканских нормативных правовых актов, направленных на решение проблем коренных малочисленных народов. Однако хотя их права охраняются и защищаются конституционными нормами, они недостаточно реализованы на практике. В результате нарушается традиционный уклад жизни этих народов, что сказывается на рождаемости и в целом на социально-экономическом уровне развития Республики.
Таким образом, для реализации конституционных прав коренных малочисленных народов нужно решить ряд задач.
1. Сохранение родных языков коренных малочисленных народов Севера. Эта задача является одной из ключевых. Когда заходит речь о роли родного языка, невольно вспоминаются мудрые слова писателя Ч. Айтматова: «Бессмертие народа - в его языке. Каждый язык
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
велик для своего народа». Безусловно, наличие родного языка является главным и непременным условием существования любого народа, включая коренные малочисленные народы Севера.
По информации Министерства образования Республики Саха (Якутия), в 2015/2016 учебном году изучение родных языков коренных малочисленных народов как учебного предмета проводится в 27 школах Республики: в 13 школах преподают эвенский язык, в 11 -эвенкийский, в двух - юкагирский, в одной -чукотский. В одной из школ факультативно изучается долганский язык (как учебный предмет не ведется). Общее количество школьников, изучающих родные языки коренных малочисленных народов Севера, составило 1791 человек1. Тем не менее в организации обучения коренных малочисленных народов Севера родным языкам остается еще довольно много проблем (в частности, недостаточная обеспеченность школ квалифицированными педагогами, отсутствие языковой среды, нехватка носителей языка, проблемы интернет-связи и др.).
2. Поддержка и развитие традиционных отраслей хозяйства Севера. Основная проблема здесь - низкая заработная плата, которая не отвечает требованиям достойного обеспечения жизни, особенно если учесть, что стоимость минимального набора потребительской корзины в Республике превышает общероссийские показатели более чем в два-три раза.
3. Создание территории традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера. Актуальность этой задачи обусловлена тем, что на территории Республики геологическое изучение недровых запасов ведется в 20 районах проживания коренных малочисленных народов Севера, разведка и добыча ведутся в 16 районах. В то же время соглашения о сотрудничестве по вопросам социально-экономического развития национальных районов, наслегов заключены только в нескольких районах. Промышленные компании неохотно идут на контакт с органами местного самоуправления и населением.
Создание территорий традиционного природопользования и установление их особого правового режима обеспечили бы:
охрану природных ресурсов и запрещение видов хозяйственной деятельности, отрицательно влияющих на их сохранность;
возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов Севе-
ра хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами;
получение части дохода от эксплуатации природных ресурсов промышленными предприятиями и организациями.
Положением о территориях традиционного природопользования Республики Саха (Якутия) предусмотрены обязательное проведение этнологической экспертизы при промышленном освоении этих территорий и ряд других ограничений. Однако следует отметить, что в Республике территории традиционного природопользования регионального значения до сих пор не созданы, что связано, в частности, с недостаточным нормативно-правовым регулированием этого вопроса на федеральном уровне. Существуют лишь территории традиционного природопользования местного значения в Бел-летском эвенкийском национальном наслеге Алданского района, Оленекском эвенкийском национальном районе, Тяньском национальном наслеге Олекминского района, Силянняхском наслеге Усть-Янского района.
Главным же фактором, влияющим на создание территорий традиционного природопользования, является инициатива самих граждан, поскольку такие территории создаются на основании письменных обращений представителей малочисленных народов. Для урегулирования отношений в этой сфере был принят Федеральный закон «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Для активизации участия граждан в отношениях, связанных с сохранением исконной среды обитания коренных малочисленных народов, было образовано Министерство по развитию институтов гражданского общества Республики Саха (Якутия).
4. Проведение этнологической экспертизы. Республика Саха (Якутия) является единственным регионом России, где принят Закон «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». Этнологическая экспертиза - это научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие
этноса. Проведение этнологической экспертизы позволяет определить размер компенсации убытков, понесенных пользователями земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов. Данный республиканский Закон - практически единственный в своем роде нормативный правовой акт, направленный на осуществление установленных Федеральным законом «О недрах» полномочий субъекта РФ по защите интересов малочисленных народов.
Тем не менее на практике этнологические экспертизы проводятся лишь при реализации масштабных проектов, затрагивающих места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. В то же время на территории районов проживания коренных малочисленных народов в одной только Якутии ведут хозяйственную деятельность 179 предприятий на 381 участке в 20 муниципальных районах. В основном это предприятия горно-геологического профиля.
Говоря о защите прав коренных малочисленных народов Севера, стоит упомянуть также о проблеме документального определения национальной принадлежности представителей данных народов. Без документа, удостоверяющего факт национальной принадлежности, невозможна полноценная реализация ими своих прав и законных интересов. В перечень отметок, которые производятся в паспорте по желанию гражданина (п. 5 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828), следовало бы добавить отметку о национальной принадлежности.
Защищать конституционные права коренных малочисленных народов Севера можно как в судах общей юрисдикции, так и в конституционных и уставных судах субъектов РФ.
Если говорить о деятельности Конституционного суда Республики Саха (Якутия), то в 2014-2015 гг. в двух решениях из семи принятых им за этот период затрагивались проблемы малочисленных народов. Весьма важным документом, имеющим положительное значение для реализации прав коренных малочисленных народов Севера, явилось Постановление Конституционного суда Республики от 20 ноября 2014 г. № 10-П по делу о проверке конституционности пункта 200 Перечня соискателей долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира (приложения к распоряжению Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2010 г. № 285-р
«О заключении договоров о предоставлении территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования охотничьими животными») по ходатайству народного депутата Республики Саха (Якутия) В. Н. Губарева. В нем оспариваемое положение признано не противоречащим республиканской Конституции, «поскольку акт правоприменительной практики принят в соответствии с полномочиями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов». В то же время признана не
На практике этнологические экспертизы проводятся лишь при реализации масштабных проектов, затрагивающих места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов
соответствующей ст. 42 Конституции Республики правоприменительная практика республиканских органов исполнительной власти по предоставлению охотничьих угодий в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на конкурсной основе между двумя или более группами граждан, принадлежащих к таким народам, поскольку это лишает их права на приоритетное пользование охотничьими угодьями. Правительству Республики Саха (Якутия), Департаменту охотничьего хозяйства Республики Саха (Якутия) предложено определить порядок применения права на приоритетное пользование промысловыми охотничьими угодьями на закрепленном участке Томпонского улуса (района) между сельскохозяйственным производственным кооперативом (факторией) «Томпо» и кочевой родовой общиной коренных малочисленных народов Севера - эвенов «Возрождение традиционным промыслов» на основе взаимного соглашения.
15 апреля 2015 г. Конституционный суд Республики Саха (Якутия) вынес Постановление по делу о проверке конституционности пунктов 5 и 9 Порядка распределения квот добычи водных биологических ресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на территории Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 12 февраля 2010 г. № 54. Рассматриваемый
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
правовой акт регулирует отношения в сфере традиционного рыболовства, осуществляемо -го представителями коренных малочисленных народов Севера. В результате проверки конституционности порядка получения представителями указанных народов квот на добычу (вылов) водных биоресурсов было установлено, что проведение данной процедуры не должно препятствовать реализации их прав на традиционное рыболовство в целях удовлетворения личных нужд.
30 июня 2015 г. во исполнение решения Суда было принято постановление Правительства Республики «О внесении изменений в Порядок распределения между пользователями квот добычи водных биологических ресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на территории Республики Саха (Якутия), утвержденный постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от
Коренные народы Севера выполняют важную для Российского государства охранительную функцию, значение которой возрастает в связи с геополитической нестабильностью и возросшим интересом различных стран к Северному морскому пути и Арктике
12 февраля 2010 г. № 54», которым установлено, что представители коренных малочисленных народов Севера осуществляют традиционную хозяйственную деятельность в виде традиционного рыболовства без разрешения на добычу водных биологических ресурсов и без предоставления в уполномоченный орган заявки о выделении квот добычи (вылова) водных биоресурсов только для удовлетворения личных нужд на маршрутах кочевий, временных стоянках и промежуточных базах в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
В заключение хочу отметить, что в ходе развития азиатско-тихоокеанского сотрудничества Российской Федерации и ее субъектам необходимо решать проблему разрыва между законодательством и правоприменением. К сожалению, наша страна не ратифицировала Конвенцию Международной организации труда
№ 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», но, как член МОТ, должна принимать во внимание положения данной Конвенции, учитывая тот факт, что отечественное законодательство не в полной мере защищает традиционный уклад жизни коренных малочисленных народов Севера, Дальнего Востока и Сибири. По-прежнему не каждый из нас осознает, что коренные народы Севера выполняют важную для Российского государства охранительную функцию, значение которой возрастает в связи с геополитической нестабильностью и возросшим интересом различных стран к Северному морскому пути и Арктике.
Чтобы минимизировать все возможные риски на пути развития дальневосточных территорий в интересах населения, нужна согласованная, четкая нормотворческая и правоприменительная деятельность федеральных и региональных законодательных и исполнительных органов, основанная на принципах реального федерализма.
Мы должны констатировать, что нерешенными остаются некоторые коренные вопросы законодательства: научно-аналитическое обоснование законопроектов остается слабым, качество законов - низким, внутри правовой системы существуют юридические коллизии в части регулирования защиты и реализации закрепленных в Конституции РФ прав народов России. Для решения этих проблем органам государственной власти субъектов РФ при тесном взаимодействии с федеральными органами необходимо усилить работу по имплементации адаптационных моделей развития законодательной и нормотворческой базы, включающей земельное, лесное, водное, природоохранное и иное законодательство, находящееся в совместном ведении РФ и ее субъектов, чтобы весь правовой массив позволял сохранять установленный веками самобытный уклад жизни народов РФ, включая коренные малочисленные народы. Благодаря этому будут развиваться федеративные отношения и укрепляться экономический потенциал нашей Родины.
1 Доклад о соблюдении прав и законных интересов коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия) и о деятельности Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия) за 2015 год // URL: http://iu-upkm.sakha.gov.ru/files/front/download/ id/1337767.
