CC BY
68
ЭКОНОМИКА
Вестн. Ом. ун-та. 2012. № 3. С. 386-390.
УДК 332.1
В.В. Алещенко, А.А. Цикунов
ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ
ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
Исследуются теоретико-методологические вопросы предпринимательского взаимодействия частного бизнеса и региональной власти России в контексте мирового опыта. Приведены результаты анализа состояния и перспектив частно-государственного партнерства в регионах Сибирского федерального округа. Обозначены направления совершенствования механизма ЧГП на региональном уровне.
Ключевые слова: частно-государственное партнерство, регионы Сибири, региональная власть, муниципальная власть
Актуальность теоретико-методологических и прикладных аспектов исследования механизма частно-государственного партнерства (ЧГП) для задач регионального развития в современной России со временем только возрастает. Здесь следует выделить три основные причины:
1. Государство сегодня является крупнейшим игроком в сфере предпринимательской активности: являясь и крупнейшим производителем, и крупнейшим потребителем, и крупнейшим инвестором. Даже в таких либеральных странах, как США и Австралия, государственный сектор составляет треть ВВП, а в странах социального рыночного хозяйства (Швеция, Германия) - до двух раз больше. За период с 1880 по 1998 гг. (за 118 лет) удельный вес государственных расходов ВВП Японии вырос в 3,2 раза, Франции - в 3,6, Англии и США - в 4, Германии - в 4,7, в Швеции -в 10 раз [1]. Был сформулирован даже закон Вагнера, согласно которому существует явно выраженная тенденция к увеличению доли государственных расходов в ВВП. В нашей стране ситуация аналогична: по оценкам инвестиционной компании «Тройка Диалог», федеральные и региональные власти контролировали примерно 40 % рыночной капитализации российского фондового рынка в конце 2007 г. по сравнению с 24 % в 2004 г. Примерно таковы же оценки в рамках базы «Эксперт-400»: к началу 2008 г. «глубина концентрации собственности» в руках государства составила порядка 40-45 %. В 2009-2010 гг. этот показатель находился в районе 50 % [2].
2. Происходит размывание четких границ между частным и государственным предпринимательством, появление гибридных, кооперационных форм предпринимательской деятельности между частным бизнесом и государством, которые и принято называть ЧГП. Речь идет, в первую очередь, о крупных, общественно значимых проектах, реализовать которые каждому сектору в одиночку в разы сложнее (дороже, дольше и рискованнее), чем объединившись. Государство рассматривается здесь как своего рода агентство по производству общественных (публичных) благ, которое базируется на рыночных принципах с привлечением ресурсов и возможностей частного сектора.
3. ЧГП - инструмент, доказавший свою высокую эффективность на региональном уровне и уровне местного самоуправления (по данным федерального портала ГЧП-инфо http://www.pppi.ru сегодня в России 56 % государственно-частных проектов являются региональными, еще 32 % проектов реализуются на муниципальном уровне и только 12 % приходится на федеральный уровень). На долю региональной власти и муниципалитетов приходится основная нагрузка по реализации большинства проектов социального значения в области дорожного и транспортного хо© В.В. Алещенко, А.А. Цикунов, 2012
зяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и водоочистных сооружений, охраны окружающей среды, жилищного строительства, энерго- и газообеспечения. При этом ни для кого не секрет, что основная проблема состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому привлечение частного капитала к решению социально-экономических проблем на уровне регионов и местного самоуправления является логичным и уже стало обычной практикой во всем мире.
Региональная власть и муниципальное самоуправление заинтересованы в ЧГП в силу двух основных мотивационных составляющих: а) использование схемы ЧГП дает возможность привлечь частный капитал и увеличить таким образом общий объем производимых общественных благ (так, в Германии потребности в инвестициях в инфраструктуру поистине огромны: только общины нуждаются в суммах до €70 млрд в год); б) использование схемы ЧГП повышает эффективность бюджетных расходов за счет компетенций частного бизнеса (в 2005 г. Немецкий институт урбанизации 01Ки провел исследование относительно эффективности инфраструктурных проектов ЧГП, основной вывод - только за счет привлечения частного бизнеса для планирования эффективность проектов с использованием механизмов ЧГП становится выше на 10 %)
[3]. Кроме того, ЧГП позволяет развивать конкурентную среду в сфере государственной и муниципальной собственности, получать дополнительные доходы в региональные и местные бюджеты, способствует развитию деловой активности и т. д. Интересы частного бизнеса в развитии регионального ЧГП также существенны: а) доступ к новым, зарытым ранее для частной предпринимательской инициативы рынкам производства общественных благ; б) возможность получения долгосрочного гарантированного доступа к финансированию и минимизации части рисков.
Первые шаги российских регионов в направлении развития ЧГП, безусловно, делаются на основе опыта западных стран с поправкой на местную специфику. В настоящее время самая высокая степень развитости рынка ЧГП наблюдается в Великобритании, Австралии, Ирландии и Германии. В качестве целевых ориентиров развития -инфраструктурная направленность (в ФРГ из €150 млрд запланированных инвестиций на период 2001-2015 гг. €83 млрд приходится на инфраструктуру), высокая результативность (из каждых восьми намеченных в общинах проектов реализуются семь) и юридическая природа проблем реализации ЧГП-проектов (отсутствие бюрократических и коррупционных трудностей) [3].
В России закон о концессиях был принят в 2005 г., а первые крупные проекты
ЧГП начали реализовываться в Санкт-Петербурге. В июне 2008 г. был объявлен победитель в тендере на строительство первого концессионного проекта в России - Западного скоростного диаметра, дороги в 46,6 км вокруг Санкт-Петербурга, им стал консорциум «Невский Меридиан».
При рассмотрении вопросов развития ЧГП в регионах Сибири следует выделить 3 группы субъектов РФ:
A) Регионы с достаточно высокой плотностью населения, относительно сбалансированной аграрной и промышленной экономикой, сравнительно высоким уровнем развития инфраструктуры и освоенности территории (Омская, Томская и Новосибирская области, Алтайский край). В них сосредоточен основной научно-образовательный и аграрный потенциал, обрабатывающий и перерабатывающий сектор промышленности Сибири. Логично предположить, что в этих регионах следует ожидать развитие проектов ЧГП в высокотехнологичных наукоемких отраслях и производствах и сферах их инфраструктурной поддержки с учетом конкурентных преимуществ и возможностей региональной экономики.
B) Промышленные регионы с ярко выраженной специализацией в сфере развития перерабатывающей промышленности и ресурсных отраслей (Красноярский край, Республика Хакасия, Иркутская и Кемеровская области). Здесь наибольший потенциал развития ЧГП возможен в сфере инфраструктурной поддержки регионального развития с целью укрепления конкурентных позиций регионального бизнеса на внутреннем и внешнем рынках топливно-сырьевых ресурсов.
C) Регионы с достаточно низкой плотностью населения и относительно низким уровнем социально-экономического развития (Забайкальский край, Республика Бурятия, Республика Алтай и Республика Тыва). Стратегическим направлением политики ЧГП в этих регионах является адресная направленность и комбинированное использование элементов ресурсной, инновационной и рекреационной составляющих Сибири. Приоритетное значение для этих регионов будут иметь крупные инвестиционные проекты.
Анализ потенциала ЧГП с позиции динамики статистических показателей инвестиционной привлекательности регионов (см. табл.) показывает, что наибольшим потенциалом в СФО с точки зрения привлекаемых инвестиций является Красноярский край. Далее идут Кемеровская, Новосибирская и Иркутская области. В группу регионов-середняков можно отнести Томскую и Омскую области, Алтайский и Забайкальский края. Наименее инвестиционно привлекательны Республики Тыва, Алтай, Хакасия и Бурятия. Регионы СФО крайне неоднородны по данному показателю: разрыв по уровню
инвестиций в основной капитал между полярными регионами достигает 40-кратной величины (Красноярский край и Республика Тыва). Более того, из 12 сибирских регионов только два (Красноярский край и Республика Тыва) имеют стабильно положительную динамику на протяжении последних лет. Томская и Иркутская области, напротив, неуклонно сокращают физический объем инвестиций в основной капитал. В остальных регионах можно отметить волнообразный характер процесса инвестирования.
Инвестиции в основной капитал по регионам СФО, млн. руб.*
Регионы 2008 2009 2010
Республика Алтай 7591,3 7168,6 9519,6
Республика Бурятия 23604,7 23379,3 30343,9
Республика Тыва 3755,7 5187,9 6352,8
Республика Хакасия 13312,3 12836,9 20232,4
Алтайский край 55965,3 45025,8 55818,9
Забайкальский край 47445,2 42271,4 40256,7
Красноярский край 204170,7 247788,8 245618,3
Иркутская область 129950,8 106549,8 102450,2
Кемеровская область 152887,1 110074,1 129746,8
Новосибирская область 133410,3 100447,7 106821,6
Омская область 87508,7 59184,2 66803,7
Томская область 85954,1 74678,9 75753,9
* По данным Росстата.
С целью получения релевантной картины состояния и проблем ЧГП на уровне субъекта Федерации были проанализированы и сведены ответы опроса экспертов из 12 регионов СФО. Опрос проводился Центром развития государственно-частного партнерства и Министерством регионального развития РФ при поддержке Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) в период с октября 2010 г. по январь 2011 г. [4]. Представители региональных органов власти обозначили наиболее существенные, на их взгляд, факторы, препятствующие развитию механизмов ЧГП на территории сибирских регионов.
Республика Тыва Новосибирская область Республика Бурятия Алтайский край Республика Хакасия Иркутская область Омская область Томская область Красноярский край Республика Алтай Забайкальский край Республика Тыва
По состоянию на 2011 г. на территории СФО реализуется 197 инфраструктурных проектов, 106 из них можно отнести к ЧГП. Таким образом, ЧГП в регионах Сибири -уже достаточно распространенное явление: более половины инфраструктурных проектов реализуются государством с привлечением частных средств. Из представленного графика (см. рис.) видно, что по количеству реализуемых инфраструктурных проектов лидером является Кемеровская область (91 проект), однако стоимость реализации большинства проектов составляет там менее 500 млн руб. С точки зрения крупномасштабных капиталоемких проектов впереди Красноярский край. Если же говорить о региональных инфраструктурных ЧГП-проек-тах, лидирует Республика Алтай. Затем -Красноярский край, Омская и Томская области, Алтайский край.
В отраслевом разрезе по количеству реализуемых инфраструктурных проектов в регионах СФО лидирует транспорт (45 проектов). По 28 проектов реализуется в сферах энергетики, ЖКХ и комплексного развития территории. На третьем месте -здравоохранение (24 проекта). С применением механизмов ЧГП наибольшее число проектов реализуется в сфере ЖКХ (22 проекта), 19 проектов осуществляются в сфере комплексного развития территории и 18 проектов - в транспортной отрасли.
Законодательная база субъектов СФО, регулирующая правоотношения в данной сфере, на сегодня включает в себя 6 региональных законов о ЧГП: в Республике Алтай, Республике Тыва, Забайкальском крае, Кемеровской, Омской и Томской областях. В 3-х регионах ведется или планируется разработка законопроекта о ЧГП (Республика Бурятия, Республика Хакасия, Алтайский край), в 3-х субъектах (Красноярский край, Иркутская и Новосибирская области) данный вопрос еще только на стадии рассмотрения.
□ всего 0в том числе ЧГП-проектов
Количество инфраструктурных проектов в регионах СФО в 2011 г. [4]
Источниками финансирования реализуемых ЧГП-проектов в Сибири, по экспертным данным представителей региональной исполнительной власти, являются средства федерального и регионального бюджетов, федеральных и региональных целевых программ, средства Инвестиционного фонда и госкорпораций, кредиты государственных банков. В единичных случаях используются государственные гарантии и субсидии, выпуск облигационных займов.
В качестве «узких мест» процесса организации ЧГП на уровне субъекта Федерации проведенный анализ позволяет выделить следующие:
A. Переизбыток или недостаток стимулов регионов и муниципалитетов в реализации совместных с частным бизнесом проектов. С одной стороны, если органы исполнительной власти стремятся наращивать количество ЧГП-проектов, финансовые последствия такого участия (с точки зрения критерия «цена-качество») неоднозначны. С другой стороны, у региональных и муниципальных партнеров может оказаться недостаточно стимулов для участия в проектах ЧГП в случае, если у них имеется возможность использовать традиционную схему государственных закупок.
B. Недостаток координации между структурными подразделениями органов власти, в том числе разного уровня. Как правило, министерство финансов региона отвечает за экономическую составляющую проекта, в то время как другие регулирующие органы участвуют в согласованиях, распределении земли, тарифном регулировании и т. п.
C. Недостаток информации. Частные инвесторы могут не иметь адекватной информации о возможностях и рисках в регионах и муниципальных образованиях. Региональной власти необходимо генерировать достаточный поток информации о возможностях ЧГП в данном регионе или муниципальном районе.
О. Недостаток квалификации государственных и муниципальных служащих. Вместе с тем, причина проваленных проектов обычно лежит в необходимости разработки точных и устойчивых схем финансового участия государства и в обеспечении гарантий эффективного управления со стороны государства.
Е. Высокие транзакционные издержки: отсутствие стандартизированных документов, специальных инструкций, общих требований и процедур и т. д. Например, в Великобритании для решения этой проблемы распространяется руководство по типовым РИ контрактам, его цель - информировать инвесторов об основных рисках, об условиях ценообразования в определенных отраслях, сокращать время и деньги на переговоры, позволяя сторонам использовать утвер-
жденные схемы без дополнительных согласований.
В завершение обозначим основные направления решения проблем, ограничивающих возможности применения механизмов ЧГП на уровне региона:
• совершенствование федеральной и региональной нормативно-правовой базы;
• политическая поддержка ЧГП, создание специализированных форм или структур на региональном и муниципальном уровнях, задачами которых являлись бы поиск инвесторов, продвижение проектов, консультирование и т. п.;
• увеличение объема поддержки частных инвесторов и гарантий им со стороны государства, снижение административных барьеров (например, проработка порядка отбора проектов и выделения средств на концессионные соглашения из Инвестиционного фонда РФ), обеспечение прозрачности принятия решений и т. п.;
• повышение уровня подготовки специалистов, принимающих участие в реализации ЧГП-проектов (как в частном бизнесе, так и в органах власти);
• привлечение консультантов, открытость практической информации, поиск механизмов накопления позитивного опыта и передачи компетенций и т. п.;
• специфические региональные проблемы (особенности рельефа и климата, проблем отведения земли и т. п.) необходимо решать в индивидуальном порядке.
В целом, результаты проведенного исследования позволяют сделать следующие выводы:
1. ЧГП на уровне субъекта Федерации постепенно становится мощнейшим ресурсом регионального развития. В общем, ситуация с уровнем развития ЧГП в регионах СФО еще находится на начальной стадии и с этой точки зрения довольно однородна, несмотря на различную инвестиционную привлекательность. Тем не менее, нехватка бюджетных средств, по логике, будет подталкивать региональные власти и муниципалитеты к более активным действиям в сфере ЧГП. Направления и темпы развития ЧГП-проектов в различных регионах будут существенно варьироваться и напрямую зависеть от активности местной власти и бизнеса.
2. Сегодня понимание ЧГП на региональном и местном уровнях становится все более практичным и узким: доминирует проектный подход, согласно которому ЧГП возникает как определенный тип предпринимательских отношений между региональной или муниципальной властью и частным инвестором на оговоренных условиях, действующих ограниченный период времени, с разделением экономических рисков, в целях реализации, главным образом, инфраструктурных проектов.
3. Следует учитывать местную специфику и различия регионов в инфраструктурных и модернизационных потребностях. Так, в инфраструктурных проектах сибирских регионов в ближайшее время лидерами будут транспортная отрасль и комплексное развитие территорий. С точки зрения ЧГП, наиболее востребованными также окажутся ЖКХ (сфера водоснабжения и водоочистки, мусо-ропереработка) и для некоторых - туристско-рекреационный комплекс.
4. Основными проблемами превращения ЧГП в полноценный механизм регионального развития в настоящее время являются недостаток опыта, компетенции, информации и успешной практики в сфере взаимодействия государства и частного
бизнеса. Именно в этом направлении и следует сосредоточить основные усилия.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Шишков Ю. Экономическая роль государства в современном мире // Экономист. 1999. № 1. С. 25-34.
[2] Политика новой приватизации. URL: http:// www.strategy2020.rian.ru/comments/20110801/3 66119031.html (дата обращения: 15.06.2012).
[3] Барьеры развития механизма ГЧП в России. М., 2010. 32 с.
[4] Реализация инфраструктурных проектов и развитие механизмов государственно-частного партнерства в Сибирском федеральном округе // Аналитическая записка Центра развития государственно-частного партнерства. URL: http:// www.pppi.ru\library (дата обращения: 07.06.2012).
