CC BY
6ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПОСТПАНДЕМИЧЕСКОГО КРИЗИСА ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор
Чеченского госуниверситета, гнс КНИИ им. Х.И. Ибрагимова РАН, Чеченского НИИСХ, академик АН ЧР. E-mail: 7800467@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются вопросы правового регулирования обеспечения продовольственной безопасности России в условиях посткоронавирусного кризиса. Раскрыта актуальность темы исследования. Анализировано содержание понятия «продовольственная безопасность». Раскрыты достоинства и недостатки Доктрины продовольственной безопасности России на период до 2030 г. Предложено ввести в данную Доктрину перечень некоторых основополагающих принципов. Перечислен ряд обстоятельств, которые будут детерминировать современную продовольственную безопасность. Показаны позитивные и негативные последствия влияния на продовольственную безопасность изменения климата. Дано определение понятию «правовое регулирование обеспечения продовольственной безопасности в условиях посткоронавирусного кризиса».
Abstract: The article deals with the issues of legal regulation of food security in Russia in the post-coronavirus crisis. The relevance of the research topic is revealed. The content of the concept "food security" is analyzed. The advantages and disadvantages of the Russian food security Doctrine for the period up to 2030 are revealed. It is proposed to introduce a list of some fundamental principles into this Doctrine. A number of circumstances that will determine modern food security are listed. The positive and negative effects of climate change on food security are shown. The definition of the concept" legal regulation of food security in the post-coronavirus crisis».
Ключевые слова: продовольственная безопасность, население, сельское хозяйство, правовое регулирование, доктрина продовольственной безопасности, изменение климата, коронавирусная пандемия, сельскохозяйственные земли.
Keywords: food security, population, agriculture, legal regulation, food security doctrine, climate change, coronavirus pandemic, agricultural land.
Проблема правового регулирования обеспечения продовольственной безопасности России в условиях постпандемического кризиса приобрела особую остроту, поскольку от того, насколько население страны будет обеспечено правильно сбалансированным питанием будет зависеть характер формирования их иммунитета, сопротивляемость их организмов воздействию коронавирусной инфекции и иным стрессовым ситуациям. Современный пандемический кризис со всей очевидностью свидетельствует о необходимости радикального реформирования законодательства России, регулирующего обеспечение продовольственной безопасности. Поскольку Россия и другие страны мира с подобным кризисом столкнулись впервые, отсутствуют готовые рецепты постпандемического обеспечения продовольственной безопасности.
Данную неопределенность можно рассматривать как возможность выбора из разнообразия направлений формирования продовольственной безопасности наиболее эффективного варианта, адаптированного к продовольственным постпандемическим интересам настоящего и будущих поколений граждан России. Поскольку свобода данного выбора имеет альтернативу, следует ожидать, что принятое решение будет целесообразным и целенаправленным, что, несомненно, будет также предусматривать параметры эффективности и ускорения наращивания потенциала продовольственной безопасности.
Но для того, чтобы определиться с интенцией продовольственной безопасности, в первую очередь необходимо разобраться с тем, а что представляет собой понятие «продовольственная безопасность»?
Во Всеобщей декларации об искоренении голода и
недоедания (1974) провозглашено, что "каждый мужчина, женщина и ребенок имеют неотъемлемое право быть свободными от голода и недоедания в целях развития своих физических и умственных способностей[2].
В заключительном докладе Всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия 1996 года постулировано, что продовольственная безопасность "существует тогда, когда все люди во все времена имеют физический и экономический доступ к достаточному, безопасному и полезному питанию для удовлетворения своих диетических потребностей и предпочтений в отношении продуктов питания для активной и здоровой жизни [3]".
Более совершенное определение продовольственной безопасности дано в «Доктрине Продовольственной безопасности Российской Федерации на период до 2030 г.», утвержденной Указом Президента РФ от 21 января 2020 года № 20 (далее - ДПБ РФ 2020г.): это - «состояние социально-экономического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для активного и здорового образа жизни». На наш взгляд, никого ни к чему не обязывающее данное определение, нуждается в следующей корректировке: «Продовольственная безопасность - это состояние государственной защищенности физического и экономического доступа населения Российской Федерации к достаточному, безопасному и полезному питанию, при котором гарантируется.....» далее по тексту.
Следует отметить, что с 1990 г. в России принято ряд Доктрин по продовольственной безопасности (далее -ПБ), и в каждой из них формулировка ПБ имеет расхождения. Отношение к доктринам, стратегиям, концепциям в России также разное - от признания обязательности к исполнению принятых в них предложений органами исполнительной власти до полного их игнорирования. Правительство РФ придерживается первой точки зрения (аналогичного мнения и мы. - Авт.), что подтверждается, например, «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года». В них недвусмысленно подчеркнуто: «Достижение дальнейшего устойчивого развития агропромышленного комплекса страны предусматривает приоритетной задачей стимулирование роста производства основных видов сельскохозяйственной продукции ... в параметрах, заданных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации»1.
Пессимистично воспринимает Доктрины продовольственной безопасности, например, старший менеджер группы по оказанию услуг предприятиям АПК компании EY Максим Никиточкин. Данная Доктрина, - по его мнению, -это программный документ, формулирующий некоторые тезисы, а не конкретные решения или дорожные карты. .В целом, документ имеет некоторый справочный характер вследствие того, что достижение или недостижение пороговых показателей самообеспеченности практически не влияет ни на безопасность страны и ее жителей, ни на обеспеченность населения продовольствием» [4].
Весьма поучительным является опыт США в организации продовольственной безопасности домохозяйств (семей). Его самым замечательным достоинством является организация мониторинга продовольственной обеспеченности семей США, причем, в разрезе штатов, и его отражение в ежегодных докладах. Например, в отчете за 2018 г. отражена подробная информация в контексте следующих аспектов: состояние продовольственной безопасности до-мохозяйств США в 2018 году; состояние продовольственной безопасности домохозяйств США с детьми в 2018 году; сколько людей живет в семьях, не обеспеченных продовольствием?; отсутствие продовольственной безопасности в разбивке по характеристикам домашних хозяйств; очень низкая продовольственная безопасность по характеристикам домашних хозяйств; тенденции в показателях распространенности снижения уровня продовольственной безопасности; уровень распространенности продовольственной безопасности на уровне штатов (карта) [5].
Такой подробной характеристики состояния продо-
1 Правовая база «Консультант-Плюс»
вольственной безопасности населения, как в США, мы, к сожалению, не обнаруживаем ни в России, ни во многих странах мира. Отсчет такого радетельного отношения к продовольственной безопасности населения идет с 1974 г., когда на Всемирной Продовольственной Конференции ООН госсекретарь США Генри Киссинджер сделал амбициозное заявление о том, что в течение 10 лет ни один ребенок не ляжет спать голодным. Данное заверение американского чиновника было обращено ко всем детям Земли. Но, по-настоящему, ответственно оно было реализовано лишь в США.
Проблема обеспечения приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, включая беременных и кормящих женщин, детей всех возрастных групп, а также лиц, находящихся в учреждениях социальной сферы, продуктами здорового питания в рамках развития системы внутренней продовольственной помощи, - также поставлена и в п. «а» ч. 18 приведенной выше ДПБ РФ 2020 г.
Помимо этого, значительными достоинствами ДПБ РФ 2020г., являются:
- системный подход, предусматривающий решение проблем продовольственной безопасности в комплексном взаимодействии с решением других сопутствующих проблем социально-экономической сферы;
- предвосхищение возможности современного пандемического кризиса, что выражается в положении п. «е» ч. 14 ДПБ РФ, ориентирующем сельскохозяйственных товаропроизводителей на учет таких рисков и угроз, которые могут существенно снизить продовольственную безопасность, как «санитарно-эпидемиологические угрозы, связанные с возникновением и распространением инфекционных и неинфекционных заболеваний населения вследствие нарушения обязательных требований к обеспечению безопасности и качества продукции на всех стадиях ее оборота на потребительском рынке»;
- интенция сельскохозяйственных товаропроизводителей на развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которое соответствует установленным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям.
Недостатками ДПБ РФ 2020 г. являются:
- абсолютно отсутствуют интересы будущих поколений россиян в обеспечении продовольственной безопасности, хотя, как было отмечено выше, в заключительном докладе Всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия 1996 года говорится, что продовольственная безопасность "существует тогда, когда все люди во все времена (курсив наш. - Авт.) имеют ... (далее по тексту. - Авт);
- отсутствует количественное и качественное значение предельного показателя продовольственной безо-
пасности - как индикатора, отграничивающего черту, за которой продовольственная ситуация в стране считается опасной до необратимости;
- неполной является формулировка понятия «индикаторы продовольственной безопасности» - должно быть, вероятно, так: это - «показатели количественного и качественного состояния и ассортимента потребления населением основных видов пищевых, в т.ч. сельскохозяйственных продуктов.
- отсутствует перечень основных индикаторов, необходимых для оценки состояния продовольственной безопасности. Они могут быть следующими: удовлетворенность граждан степенью защищенности своих законных продовольственных интересов; доля отечественного продовольствия в общей структуре продовольственного рынка страны; фундаментальные продукты питания на душу населения; соотношение уровня продовольственного потребления 10 процентов наиболее обеспеченного населения и 10 процентов наименее обеспеченного населения; уровни инфляции и безработицы; доля расходов в валовом внутреннем продукте на развитие сельскохозяйственной науки и аграрного образования, на рекламирование культуры здорового питания; доля расходов в валовом внутреннем продукте на формирование современной экологической культуры производства продуктов питания; доля населения Российской Федерации и доля территорий, не соответствующие нормативам обеспечения продовольственной безопасности;
- отсутствует определение понятия «угрозы возникновения продовольственной небезопасности». На наш взгляд, это - состояние значительного недоедания населения на определенной территории, сложившаяся в результате любых негативных почвенно-климатических и иных изменений факторов внешней и внутренней среды, представляющая опасность для здоровья и общего благополучия населения и способная повлечь распространение заболеваний (в т.ч. вирусные), человеческие жертвы, и вызвать дестабилизацию общественного порядка;
- отсутствует определение понятия «мониторинг продовольственной безопасности». Это - комплексная система наблюдений, сбора, обработки, систематизации и анализа достоверной информации относительно состояния продовольственной безопасности населения на местном, региональном и федеральном уровнях;
- отсутствует определение понятия «формирование продовольственной безопасности» - т.е. разработка и осуществление субъектами продовольственной безопасности противовирусных, экономических, социальных, экологических, санитарно-гигиенических и других мероприятий, направленных на обеспечение настоящего и будущих поколений рос-
сийских граждан безопасным и качественным продовольствием в необходимом объеме, качестве и ассортименте;
- отсутствует критерий опасного (неблагоприятного) состояния продовольственной безопасности. Он означает количественное значение порогов продовольственной безопасности, при достижении которых данное состояние считается критическим. Последнему соответствует снижение потребления продуктов питания до уровня 2300-2800 килокалорий на одного человека в сутки;
- отсутствуют требования по маркировке пищевых продуктов в соответствии с требованиями законодательства [3, с. 62];
- отсутствует положение о необходимости информирования потребителей сообщениями о безопасности пищевых продуктов, а также о рисках, связанных с питанием и безопасностью пищевых продуктов;
Кроме того, в ДПБ РФ 2020 г. отсутствуют принципы формирования продовольственной безопасности. Основными среди них, в условиях постпандемического кризиса, должны быть:
1. Физический и экономический доступ к достаточному, безопасному и полезному питанию должно иметь не только настоящее, но и бесконечное множество будущих поколений россиян, что возможно только при постоянном воспроизводстве потенциала плодородия земель и других природных ресурсов, при постоянной экологизации технологий сельскохозяйственного производства и непрерывном повышении экологической культуры как производителей так и потребителей сельскохозяйственного продовольствия;
2. Производство достаточного, доступного и качественного сельскохозяйственного продовольствия должно вестись при абсолютном приоритете охраны жизни и здоровья человека, охраны и благополучия состояния окружающей среды, согласно которому при осуществлении сельскохозяйственной деятельности должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды производственных функций, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни и здоровья человека и его грядущих поколений, экологическое благополучие биологического разнообразия, каких-бы это не стоило больших затрат;
3. Обеспечение граждан России и их будущих поколений достаточным, доступным и качественным сельскохозяйственным продовольствием является обязанностью органов публичной власти, муниципалитетов, производственных коллективов и их объединений, должностных, юридических и физических лиц;
4. Российская Федерация в меру своих сил и возможностей должна принимать активное участие в международных программах ООН по искоренению голода на
планете Земля, а также сотрудничать с развитыми аграрными странами по экологизации собственного сельскохозяйственного производства;
5. В интересах ускорения экспорта излишков российского продовольствия учет новых норм качества и безопасности пищевой продукции в соответствии с требованиями технических регламентов, принятых в ЕС;
6. Соответствие мероприятий по формированию продовольственной безопасности мониторинговым и прогнозным реальным угрозам и их оперативная и полная реализация;
7. Физическая и экономическая доступность качественных и безопасных основных сельскохозяйственных продуктов для населения в количестве, качестве и ассортименте, необходимых для обеспечения здорового питания.
Однако важной интенцией в обеспечении продовольственной безопасности, равно как и всей национальной безопасности, является следование традиционному курсу открытости государства, поскольку открытое государство как система способно постоянно и взаимовыгодно обмениваться энергией, знаниями, природными ресурсами, потоками капитала и иными благами с другими странами. Трудно не согласиться с мнением: «Когда общество «открывается» миру, интенсифицирует свои контакты с другими сообществами, оно изменяется и делает рывок в своем развитии» [7].
Необходимо отметить, что современная продовольственная безопасность населения будет сильно детерминирована рядом следующих обстоятельств:
- население будет сильно взыскательным к качеству сельскохозяйственного продовольствия в контексте содержания в нем остатков пестицидов и ГМО;
- население будет требовательно к продуктам питания в плане их свежести и витаминоёмкости;
- поскольку дети взыскательны к окраске плодов и ягод, сельское хозяйство будет ориентировано на производство эстетически окрашенных сортов плодовых и ягодных культур, овощей;
- недоверие населения производителю в контексте злоупотребления им агрохимией, может привести к развитию местного агротуризма, означающего, в том числе, непосредственное участие граждан в выращивании и уборке урожаев сельскохозяйственных культур, часть которого будет передана им в качестве компенсации за выполненную работу. Для каждого агротуриста заканчиваться данный процесс, вероятно, будет тем, что он сам обзаведется земельным участком и будет выращивать на нем органическую продукцию.
Продолжающееся прогрессирование изменения климата для продовольственной безопасности России будет сопровождаться как позитивными, так и негативными
процессами. В качестве позитивных следует отметить:
а) расширение вегетационного периода выращивания сельскохозяйственных культур и соответствующий рост урожайности и повышение качества урожая;
б) вовлечение в сельское хозяйство ранее непригодных из-за холода значительных земельных площадей;
- потепление климата приведет к тому, что многие теплолюбивые сельскохозяйственные культуры станут адаптированными к условиям некогда холодных северных регионов, более того, в горных районах, - продвинутся в обитании на более значимые высотные градиенты. Например, сегодня нередким является возделывание в южном Подмосковье абрикоса, грецкого ореха, дыни и даже персика, а в горах на высотах 1000-1500 м над уровнем моря вызревают уже не только летние сорта яблони, но и ее осенние и зимние сорта. Из-за размерзания горных снежников на средневысотных горах Чечни стало возможным возделывание культурных сортов персика; это также привело к отсутствию града, наносящего вред плантациям;
- потепление климата на юге России дает возможность производить на земельном участке за сезон два-три урожая. Например, в конце февраля высеваются зеленый горошек, бобы, шпинат, горчица листовая, укроп, корнеплоды, листовой салат, редис или зеленные культуры (петрушка, укроп, рукола и др.); в начале мая после их уборки высевается ранний сорт кукурузы со сроком созревания 70-85 дней, которая после зеленого горошка в середине августа дает особо высокий урожай; сразу после кукурузы высеваются разные зимние сорта редьки (дайкон, черная зимняя и белая редька, маргеланская редька), рукола;
- значительно возрастут как продуктивность пастбищ, так и период содержания на них скота, что значительно снизит себестоимость продукции животноводства (из-за низкой потребности в комбикормах и короткого периода стойлового содержания скота) и повысит ее качество;
- выделяющееся при размерзании вечной мерзлоты большое количество углекислого газа будет способствовать повышению продуктивности сельскохозяйственных культур и качества их урожая.
Потепление климата имеет для формирования продовольственной безопасности и негативные стороны:
- приведет к размерзанию подпочвенной вечной мерзлоты (ученые свидетельствуют о том, что 60 % территории РФ находится в зоне вечной мерзлоты), что приведет к заболачиванию значительной части пахотных земель, а выделяющийся при этом углеводород ускорит процесс потепления климата;
- увеличится частота и мощь экстремальных климатических явлений - засух, опустынивания, ураганов, на-
воднений, что отрицательно отразится на сельскохозяйственных культурах и здоровье земледельцев;
а) от ученых потребуют выведение новых сортов растений и пород скота и птицы, адаптированных к новым стрессовым климатическим ситуациям. Исследование нами местных дикорастущих лесных яблонь сравнительно с современными лучшими мировыми сортами яблони на адаптивность к изменениям климата в Чечне показало значительное превосходство местных растений яблони, как по урожайности и качеству яблок, так и по состоянию деревьев. Рост и развитие кроны, диаметр штамба, площадь листовой пластинки и общая площадь листовой поверхности, устойчивость к вредителям и болезням, лежкость плодов и другие хозяйственно-биологические характеристики местных яблонь значительно превосходили аналогичные у таких мировых сортов, как Делишес, Гранни Смит, Джонатан, Старкримсон, Голден Делишес, Ред Чиф и др;
б) это также приведет к тому, что значительные площади пашни, в особенности, неорошаемые будут уже непригодными для возделывания;
- многие популяции вредителей сельскохозяйственных культур, выживающие из-за теплых зим, увеличатся количественно и сильно возрастет их устойчивость к традиционным пестицидам, соответственно, вредоносность;
в) ученые будут вынужденными разработать заново ландшафтно-экологическое территориальное планирование, почвенно-агроклиматическое зонирование земель сельскохозяйственного назначения с выработкой для каждой почвенной разности новых научно-обоснованных севооборотов сельскохозяйственных культур, проектировать новое сельское хозяйство преимущественно на орошаемых землях, и землях, располагающихся вблизи крупных рек и иных водоисточников. Также, с учетом векового опыта ведения сельского хозяйства коренного населения, потребуют кардинального пересмотра зональные системы удобрений и содержания почвы, кормления и содержания сельскохозяйственных животных и птиц;
- изменение климата будет способствовать значительному росту инфекционных заболеваний (в т.ч. из-за коронавируса. - Авт.). Главная проблема, связанная с изменением климата и продовольственной безопасностью,
может привести к возникновению порочного круга, в котором инфекционное заболевание вызывает или усугубляет чувство голода, которое, в свою очередь, делает пострадавшее население более восприимчивым к инфекционным заболеваниям. Результатом может стать существенное снижение производительности труда, а также рост бедности и даже смертности. Также имеется все больше свидетельств того, что эти изменения влияют на безопасность пищевых продуктов и продовольственную безопасность[8];
- для каждой почвенно-климатической зоны страны ученые должны будут разработать «Концепцию по комплексному управлению рисками, вызываемыми климатическими экстремальными явлениями», причем, наряду с предложениями, приведенными выше, основной акцент должен будет сделан на широкую диверсификацию сельского хозяйства;
- в связи с тем, что малые формы хозяйствования с площадями земельных участков до 200 га будут крайне неадаптивными к негативам климатических последствий, считаем, что их необходимо объединить в крупноземельные сельскохозяйственные кооперативы;
- самым адаптивным может оказаться сельское хозяйство, которое будет представлено глубоко интегрированными крупными агропромышленными предприятиями. Это подтверждается советским опытом Чечено-Ингушского объединения «Консервплодоовощ», который в 70-е годы был заимствован Молдавией и Украиной, а в 80-е использован в формировании и развитии Министерства плодоовощного хозяйства СССР.
Таким образом, под правовым регулированием обеспечения продовольственной безопасности в условиях посткоронавирусного кризиса понимается состояние государственно-правовой защищенности физического и экономического доступа настоящего и будущих поколений граждан Российской Федерации к достаточному, безопасному и полезному питанию, при котором им законодательно гарантируется физическая и экономическая доступность пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям качества, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для формирования активного иммунитета, способного противостоять коронавирусной и иной инфекции».
заключается в том, что изменение климатических условии Библиография:
Вальтер Шейдель. Как эпидемии влияют на мир (пер. А. Пархоменко) 17.03.2020 //https://www.zakonia.ru/analytics/kak-epidemii-vlijajut
Всемирная Продовольственная Конференция Генеральная Ассамблея (1974). "Всеобщая декларация об искоренении голода и недоедания" //Правовая база «Консультант-Плюс».
Ибрагимов К.Х. Организационно-правовые проблемы реализации гражданами своих прав в сфере обеспечения продовольственной безопасности в условиях глобального потепления климата //Аграрное и земельное право, 2011. № 6.
Литвинова Е. Утверждена новая Доктрина продовольственной безопасности //Агроинвестор, 22.01.2020 //https://www.agromvestor.ru/analytics/news/33105-utverzhdena-novaya-doktrina-prodovolstvennoy.
О Продовольственной безопасности домохозяйств США //https://www.ers.usda.gov/topics/food-nutrition-assistance/food-security-in-the-us/key. Римская декларация о продовольственной безопасности и план действий Всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия. Ноябрь 1996 года //Правовая база «Консультант-Плюс».
Синергетический подход к исследованию общества //https://studfile.net/preview/1865340/page:17.
Adam T. Craig. Climate change and infectious diseases // New South Wales public health Bulletin 18 (12): 243-244. January 2007.
