CC BY
184
214
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 37.013(045) А.И. Химченко
ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
На современном этапе происходит активное формирование глобального информационного общества, предоставляющее качественно новые возможности социализации людей и доступа к накопленным человеческим знаниям, способствующее преодолению цифрового неравенства. При этом возникают новые вызовы и угрозы военно-политического, криминального, террористического характера, и это влияет не только на формирование национальной политики государств, но и инициатив различных международных и региональных организаций, включая вопросы международной информационной безопасности. Автором рассмотрены правовые вопросы формирования информационного общества в Российской Федерации в условиях развития глобального информационного общества. Отмечены современные международные тенденции, актуальные вопросы реализации международных правовых актов в этой области. Рассматриваются проблемы формирования единого информационно-правового пространства, включая региональный (на примере Шанхайской организации сотрудничества, Содружества Независимых Государств, Союзного государства, Организации договора о коллективной безопасности, Евразийского экономического содружества др.), федеральный и уровень субъектов Российской Федерации как составляющих глобального информационного общества. Выявляются проблемы правового обеспечения формирования информационного общества в Российской Федерации в условиях глобализации, связанные с правовым положением Интернета, необходимостью закрепления на международном уровне определенных правил поведения в виртуальном пространстве, обеспечением безопасности персональных данных, отсутствием нормативных правовых актов, устанавливающих правила использования «облачных» технологий.
Ключевые слова: глобальное информационное общество, региональные, федеральный уровень и субъектов Российской Федерации, правовые аспекты построения информационного общества, открытые данные.
Глобальное информационное общество, предоставляющее качественно новые возможности социализации людей и доступа к накопленным человеческим знаниям, способствующее преодолению информационного или «цифрового» неравенства, стало сегодня реальностью, которую мировое сообщество в значительной степени приняло, несмотря на продолжающиеся дискуссии, связанные с многочисленными возрастающими угрозами информационной безопасности. Это нашло отражение в общепризнанных принципах и нормах международного права, а также в динамике развития информационного права в Российской Федерации.
Об этих тенденциях развития информационного общества в условиях глобализации свидетельствует и наличие зарубежного опыта в этой сфере, поскольку создание и развитие глобального информационного общества непосредственно связано с формированием государствами национальной информационной политики, направленной на реализацию важных политико-правовых задач, определенных в международных правовых актах, с созданием электронного правительства и кардинальным реформированием государственного управления. Это отражает формирование векторов развития информационного общества, как справедливо считает И.Л. Бачило [1], как общества гражданского, социального, демократического, правового на основе осуществления информационной политики государства по взаимодействию с гражданским обществом в целях обеспечения открытости и прозрачности, построения общества знания, оказания публичных услуг, обеспечения верховенства права и создания международной системы информационной безопасности в связи с появлением новых вызовов и угроз.
Анализ позволяет утверждать, что сегодня активно и неизбежно формируется глобальное информационное общество, и связано это не только с глобализацией экономики, возрастающей ролью информации, на этот процесс активно влияет динамичный прогресс в области техники и технологий, среди них особенно выделяются информационные и коммуникационные технологии. В то же время следует констатировать, что современными тенденциями являются новые вызовы и угрозы военно-политического, криминального, террористического характера, и это влияет не только на формирование национальной политики государств, но и инициатив различных международных и региональных организаций, включая вопросы международной информационной безопасности.
Важным импульсом для развития глобального информационного общества послужила Окинав-ская хартия глобального информационного общества, подписанная главами государств 22 июля 2000
г. [2], а также другие международные документы и в первую очередь следует выделить «Декларацию принципов построения информационного общества: глобальная задача нового тысячелетия» (2003 г.) [3], и Тунисские обязательства (2005 г.) [4], принятые на Всемирном саммите по информационному обществу.
Представляется необходимым подчеркнуть, что одним из основных принципов глобального информационного общества определён именно принцип верховенства права.
В условиях глобализации и формированием глобального информационного общества Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 7 февраля 2008 г.был утвержден важный политический документ Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации [5], в которой основными целями формирования и развития информационного общества в Российской Федерации определены повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. А в качестве одного из основных принципов информационного общества определено обеспечение национальной безопасности в информационной сфере.
Необходимо отметить, что создание информационного общества в России рассматривается как платформа для решения задач более высокого уровня - модернизации экономики и общественных отношений, обеспечения конституционных прав граждан и высвобождения ресурсов для личностного развития и это отражено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р [6]. В качестве целей государственной политики в области развития информационных технологий признаётся создание и развитие информационного общества, повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической и культурной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления, обеспечение конкурентоспособности продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий.
Таким образом, цели государственной политики определяют необходимость решения задач не только в сфере информационных технологий, но и во всех областях жизни, включая экономику, науку и технику, социальную сферу (образование, культура и т.д.) и, как уже отмечалось, государственное управление.
В Стратегии также отмечено, что информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти, то есть для создания информационного общества высокий уровень развития информационных технологий является необходимым, но не достаточным условием.
Однако следует признать, что правовые аспекты возникновения, развития информационного общества исследованы сегодня недостаточно, несмотря на то, что международные обязательства Российской Федерации предполагают соблюдение положений соответствующих документов в области формирования информационного общества, а также обеспечения участия в разработке международных правовых норм и созданием механизмов, регулирующих отношения в области использования глобальной информационной инфраструктуры, включая и Интернет.
Представляется, что исследование правовых проблем глобального информационного общества необходимо и для дальнейшего формирования и развития единого информационно-правового пространства государств, входящих в такие региональные объединения государств, как Содружество Независимых Государств, Евразийское экономическое содружество, Союзное государство Беларуси и России, ШОС, БРИКС, ОДКБ, а также иные региональные интеграционные образования, членом которых является Российская Федерация, входящие в состав глобального информационного общества. Это особенно необходимо для противодействия новым вызовам и угрозам информационной безопасности в связи с развитием информационных телекоммуникационных технологий.
Развитие глобального информационного общества характеризуется такими важными составляющими, как открытость и доступность. В связи с этим важное значение для развития глобального информационного общества имеет подписание на саммите государств - участников G8 18 июля 2013 г. Хартии по открытым данным [7], возлагающей добровольные обязательства по раскрытию правительственных данных в машиночитаемом формате, который позволяет автоматически собирать и анализировать информацию.
2014. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
30 октября 2013 г. правительственной комиссией по координации деятельности «Открытого правительства» в России был утверждён план действий по реализации хартии открытых данных, устанавливающий обязанность Российской Федерации по публикации до конца 2014 г. социально-значимых данных в открытом машиночитаемом формате. При этом в России уже ведётся раскрытие информации государственных органов во исполнение Указа Президента Российской Федерации 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и в соответствии с законами о доступе к информации о деятельности государственных и муниципальных органов, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Также важно отметить внесение изменений в федеральные законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленных на дальнейшую реализацию политики по обеспечению открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Предусматривается предоставление такой информации государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством её размещения в сети Интернет в форме открытых данных. Такой формат размещения допускает автоматизированную обработку указанной информации без предварительных изменений человеком для её повторного использования.
Для отражения динамики раскрытия информации на региональном уровне Институтом развития информационного общества 29 июня 2012 г. впервые был разработан и опубликован индекс открытости правительства регионов России и рейтинг субъектов РФ на его основе, который является по сути измерителем использования инструментов открытого правительства органами исполнительной власти субъектов РФ и рассчитывается на основе показателей, характеризующих следующие четыре направления открытого правительства:
- сервисы социальных сетей (использование социальных сетей для взаимодействия с гражданами);
- открытые правительственные данные (доступность, легальность и возможность получить в машиночитаемом виде открытые данные);
- онлайновое сотрудничество с гражданами (использование онлайновых инструментов для сотрудничества с гражданами при выработке, реализации и оценки результатов политики органов власти субъектов РФ);
- интегрированные/сетевые сервисы (оценка по методологии ООН использования органами власти различных инструментов для получения обратной связи от граждан - опросов, досок объявлений, чатов, дискуссионных форумов и т.д.).
Значения указанных показателей определялись на основе обследования официальных правительственных и 6 ведомственных веб-сайтов субъектов Российской Федерации, таких как образование, здравоохранение, труд и занятость, социальная защита, финансы. Как показали исследования, лидирующие позиции по открытости занимают Ульяновская область, Москва, Пензенская область и другие, а наихудшие результаты в этой области были отмечены в Чукотском автономном округе, Приморском крае, Республике Алтай.
Для полноценной интеграции Российской Федерации в глобальное информационное общество необходимо гармоничное развитие информационного общества во всех субъектах Федерации и преодоление «цифрового неравенства». Для обеспечения цифрового равенства и цифрового единства граждан необходимым условием является равенство в доступности технических средств, равенство навыков использования ИКТ, равенство в способах и целях использования информационных технологий. Согласно Стратегии развития информационного общества, к 2015 г. не менее 80% населенных пунктов должны получить доступ к открытым государственным ресурсам. Важно отметить и участие общества в преодолении цифрового разрыва. В целях обеспечения этого участия Правительством России в декабре 2012 г. принято постановление «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», была проведена колоссальная работа, связанная и с административной реформой: утверждено 540 административных регламентов услуг федеральных органов исполнительной власти на региональном и муниципальном уровне. Утверждено более 9 тысяч административных регламентов, соответственно на территориальном уровне около 15 тысяч административных регламентов.
В результате проделанной работы по рейтингу ООН по развитию электронного правительства Россия за последние 2 года поднялась на 32 позиции, с 59-го места на 27-е. А из стран, население ко-
торых превышает 100 млн человек Россия заняла 3-е место в мире в рейтинге после США и Японии. Указанные показатели, однако, не позволяют утверждать, что все проблемы сегодня уже решены, работа в данной сфере продолжается.
Готовность регионов к формированию информационного общества показывает Композитный Индекс готовности регионов России к информационному обществу, публикуемый Институтом развития информационного общества с 2005 г. Он представляет собой измеритель степени подготовленности регионов к широкомасштабному использованию ИКТ для социально-экономического развития и рассчитывается на основе показателей, характеризующих факторы развития информационного общества, таких как человеческий капитал, экономическую среду и ИКТ-инфраструктуру, а также использование ИКТ в шести областях - в государственном и муниципальном управлении, образовании, здравоохранении, бизнесе, культуре, домохозяйствах. Для расчета Индекса и его составляющих используются 77 показателей, в число которых входят основные показатели доступа и использования ИКТ, рекомендуемые международными организациями. Индекс позволяет измерить различия между субъектами Российской Федерации по интегральным показателям информационного развития.
Со времени своего появления Индекс стал определенным информационно-аналитическим инструментом для выработки, проведения и корректировки политики развития информационного общества на региональном уровне. С его помощью возможно оценить текущую ситуацию, выявить наиболее проблемные зоны с точки зрения информационного неравенства регионов и определить зоны отставания и препятствия на пути развития информационного общества в субъектах РФ. Органы власти субъектов Российской Федерации могут использовать эти данные для сравнительной оценки ситуации в регионе в сфере использования ИКТ и формулировки целей дальнейшего развития.
В настоящее время в субъектах РФ в основном приняты программные, стратегические документы, направленные на развитие информационного общества. Так, в городе федерального значения Москве действует государственная программа города Москвы «Информационный город (2012-2016 годы)» [8], целью которой является повышение качества жизни населения города за счет широкомасштабного использования информационно-коммуникационных технологий в социальной сфере, сфере обеспечения комплексной безопасности города, сфере управления городским хозяйством, а также в повседневной жизни граждан; повышение эффективности и прозрачности городского управления. И бесспорно, в этом процессе наблюдается динамика.
Как показывает анализ, среди региональных программ развития информационного общества, необходимо отметить Республиканскую целевую программу «Развитие информационного общества в Удмуртской Республике (2011 - 2015 годы)» [9], направленную на решение аналогичных целей, вытекающих из международных правовых актов и Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации.
Развитие информационного общества в Удмуртской Республике направлено на реализацию целей и задач, поставленных в Программе социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 гг., а также вытекающих из Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и ряда других. Следует отметить, что указанная программа разработана во исполнение п. 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совместного заседания Государственного Совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации от 26 декабря 2009 г. № Пр-3492 и является продолжением Республиканской целевой программы «Электронная Удмуртия (2003 - 2010 годы)», которая обеспечила интенсивное использование ИКТ в деятельности органов власти для оказания государственных и муниципальных услуг, создав предпосылки для развития информационного общества в республике.
Кроме того, приоритетной задачей программы является повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий, а целями являются повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества в Удмуртской Республике, совершенствование системы государственного управления в Удмуртской Республике на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, формирование и развитие информационного общества в Удмуртской Республике.
Рассматривая вопросы правового обеспечения формирования информационного общества в Российской Федерации в условиях глобализации, следует отметить проблемы, требующие к себе первоочередного внимания.
2014. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
В государственной программе «Информационное общество (2011-2020 годы)» [10] в качестве одной из таких проблем указаны «облачные вычисления», поскольку сегодня происходит активное использование облачных технологий, в том числе при построении государственных информационных систем. Однако следует признать, что основным сдерживающим фактором при использовании облачных технологий в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также более широкого распространения облачных технологий в целом является недостаточное нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с использованием облачных технологий.
В настоящее время отсутствуют нормативные правовые акты, устанавливающие основные правила использования облачных технологий, законодательно не урегулированы вопросы обеспечения безопасности и конфиденциальности информации, передаваемой поставщику облачных услуг, не закреплены нормы, определяющие административную и гражданско-правовую ответственность поставщика облачных услуг, а также ответственность руководителей и работников организаций, оказывающих облачные услуги. Необходимость правового решения данной проблемы связана и с разработкой Минкомсвязи России Единой сети передачи данных для органов государственной власти (так называемого государственного облака), создаваемой в целях повышения качества телекоммуникационных и вычислительных услуг, предоставляемых органами власти, а также формирования условий, стимулирующих ликвидацию «цифрового неравенства».
Не менее актуальной является проблема обеспечения безопасности персональных данных, используемых в различных информационных системах. Представляется важным отметить, что 15 мая 2013 г. Российской Федерацией передана на хранение Генеральному секретарю Совета Европы (СЕ) Т. Ягланду грамота о ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных. Таким образом, в России завершена почти 7-летняя процедура, связанная с ратификацией одного из актуальнейших международных правовых актов в области защиты прав человека в информационном обществе в процессе использования современных информационно-коммуникационных технологий. Сделан значительный шаг на пути к полноформатному участию Российской Федерации в усилиях государств-членов Совета Европы по укреплению безопасности человека в информационном пространстве и общеевропейском правовом пространстве. При этом остаются недостаточно урегулированными и научно исследованными вопросы, связанные с трансграничностью передачи персональных данных, поскольку не определён порядок определения подсудности дел при нарушении законодательства о персональных данных при трансграничном обмене персональных данных и т.д.
Таким образом, следует признать, что на сегодняшний день создана определённая правовая основа формирования информационного общества в Российской Федерации в условиях глобализации. При этом остаётся множество проблем, требующих пристального внимания специалистов по информационному праву и экспертного сообщества. Особую актуальность приобретают дискуссии о правовом положении Интернета, и о необходимости закрепления на международном уровне определенных правил поведения в виртуальном пространстве, о цензуре или необходимости правового урегулирования вопросов, связанных с неправомерным использованием Интернета. И это всего лишь часть вопросов, которые заслуживают самого пристального внимания.
Содержание понятия «глобальное информационное общество» весьма многогранно. Однако для развития теории информационного права и правовых основ информационного общества представляется важным продолжение научных исследований, связанных с формированием правовых подходов к его сути, в связи с этим автор полагает возможным определить глобальное информационное общество как общества нового типа - гражданского, социально-демократического, предоставляющего на основе верховенства права качественно новые возможности для государств, объединений государств международных организаций и общественных объединений, индивидов, юридических лиц повышения качества жизни людей, доступа к накопленным человеческим знаниям, а также способствующего преодолению «цифрового» и социального неравенства между развитыми и развивающимися странами посредством развития информационных инфраструктур, создания и использования глобальных информационных сетей и систем, включая Интернет, при соблюдении прав граждан и информационной безопасности.
Предложенное определение может быть использовано в правотворческой деятельности, поскольку в теории информационного права одним из направлений совершенствования нормативного правового регулирования в сфере информационных правоотношений является включение единообразных понятий в правовые акты в целях унификации терминологического аппарата.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бачило И. Л. Информационное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. 522 с.
2. Okinawa Charter on Global Information Society. Окинавская хартия глобального информационного общества // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 51-56.
3. Декларация принципов построения информационного общества: глобальная задача нового тысячелетия (принята 12 декабря 2003 года на Всемирном саммите по вопросам информационного общества). Документ WSIS-03/GENEVA/D0C/4-R от 12 декабря 2003 г. URL: http://www.itu.int/wsis/outcome/booklet/ declara-tion_Aru.html
4. Тунисское обязательство ВСИО 2005 г. (Документ WSIS-05/TUNIS/D0C/7-R от 15 ноября 2005 года). URL: www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/7-ru.doc
5. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации // Рос. газ. 2008. 16 февр.
6. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
7. Хартия открытых данных «Группы восьми», принята на саммите «Группы восьми» (G8) в Лох-Эрне (Великобритания). URL: http://открытыеданные.большоеправительство.рф/upload/iЫock/d89/ d89ed307269b705c22da23dcbfb72c54.pdf
8. Государственная программа города Москвы «Информационный город (2012-2016 годы)», утверждена постановлением Правительства Москвы от 9 августа 2011 года № 349-ПП. URL:http://s.mos.ru/common/ upload/Informatsionnyi_gorod.pdf
9. Республиканская целевая программа «Развитие информационного общества в Удмуртской Республике (2011 - 2015 годы)», утверждена постановлением Правительства Удмуртской Республики от 01.11.2011 г. № 322. URL:http://minsvyaz.udmurt.m/function/participation/republican_target_program/
10. Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утверждена распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р // СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6026.
Поступила в редакцию 02.12.13
A.I. Khimchenko
GLOBAL INFORMATION SOCIETY: FEDERAL AND REGIONAL ASPECTS
The legal issues of the information society in Russia in terms of development of the global information society are shown. Analyzed are modern international trends, topical issues of implementation and international legal instruments in this field. The problems of formation of a single legal space including regional and federal subjects of the Russian Federation as a component of the global information society are considered.
Keywords: global information society, regional, federal, and subjects of the Russian Federation, the legal aspects of information society building, open data.
Химченко Алексей Игоревич
ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» 117638, Россия, г. Москва, ул. Азовская, д. 2 (корп. 1) E-mail: [email protected]
Khimchenko A.I.
The Russian Law Academy of the Russian Federation Ministry of Justice
117638, Russia, Moscow, Azovskaya st. 2/1 Email: [email protected]
