CC BY
31
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 1
С.Н. Шевердяев, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
Р.А. Краснощекий, студент 5 курса юридического факультета МГУ**
ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕПОДАВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПРОБЛЕМАТИКИ В РОССИЙСКИХ ЮРИДИЧЕСКИХ ВУЗАХ1
В статье рассматриваются проблемы формирования новых для юридического образования учебных курсов (учебных программ) по системному противодействию коррупции. Авторы анализируют современную нормативную базу, зарубежный опыт и первые российские методики по комплексному изучению антикоррупционной проблематики.
Ключевые слова: коррупция; антикоррупционная политика; учебный курс; методика преподавания; юридическое образование; юридический факультет МГУ.
The article deals with the problems of formation of new for juridical education training courses (сcurriculums) on system counteraction to corruption. The authors consider new normative basis, foreign experience and the first Russian methods on complex studying of the anti-corruption subject matter.
Keywords: corruption; anti-corruption policy; training course; technique of teaching; juridical education; Law faculty of Moscow State University.
Сегодня никого не нужно убеждать в приоритетности проблемы коррупции в России. В последние годы эта тема стала общим местом в общественных науках, СМИ и бытовом общении. Однако преодоление этого социального зла в нашем государстве является проблемой гораздо более важной, чем в других странах. Взяточничество, кумовство, растраты и другие коррупционные проявления стали в России частью образа жизни чиновничества и других принимающих ответственные решения людей. Но что еще более опасно — нет ясной и активной позиции общества в отношении этого негативного явления. Не стоит забывать, что в коррупционном взаимодействии всегда есть вторая сторона: взятка часто бывает удобным, а иногда и единственным средством достижения практического эффекта в условиях недемократичной, непрозрачной, неконкурентной среды. Иными словами, взятка «смазывает бюрократические колеса», охраняя общество от коллапса и обеспечивая его развитие хотя бы такими средствами.
* tutorconst@yandex.ru
** krasnoshekij@mail.ru
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Федерального агентства по науке и инновациям.
Россия — единственное крупное экономически и политически состоятельное государство, которое постоянно фигурирует в рейтингах уровня коррупции в мире. Так, по Индексу восприятия коррупции, разрабатываемому ежегодно авторитетной международной неправительственной организацией Трансперенси Интернешнл2, Россия в 2009 г. заняла по степени распространенности коррупции 146 место (из 180 стран) как одно из наиболее коррумпированных государств, составив компанию Кении и Сьерра-Леоне.
Между тем с некоторых пор в России стали предприниматься системные шаги по формированию надежной и долгосрочной основы преодоления коррупции, сформирована качественно новая нормативная база, из которой можно особо выделить следующие документы:
— Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ3;
— Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-15684;
— Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. №273-Ф35;
— Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ6;
— Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ7.
Многократное усиление антикоррупционной риторики, направленной на формирование в обществе ориентиров, связанных с противодействием коррупции в России, является отличительной особенностью работы действующего Президента РФ Д.А. Медведева, который, вполне возможно, этим обстоятельством более других запомнится в истории.
Очевидно, что для системного решения проблемы преодоления коррупции нашей стране потребуется не одно десятилетие. В связи с этим представляется наиболее перспективным формирование поколения высококвалифицированных кадров, владеющих знаниями в области противодействия коррупции, понимающих особенности развития отечественных политико-правовых процессов и в должной степени владеющих необходимыми в практике государственно-властной
2 URL: http://transparency.org.ru/doc/CPI_2009_Press_Release_rus_FINAL_ 01000_ 317.doc [сайт].
3 СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231. При подготовке публикации использовалась СПС КонсультантПлюс.
4 Российская газета. . 2008. 5 авг.
5 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
6 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
7 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
деятельности организационными навыками. Это особенно актуально для ведущих юридических вузов, задачей которых является подготовка управленческой и бизнесс-элит. С самого начала обучения юриспруденции студенты должны впитывать в себя идеологию неприязни к коррупции и знать, как на практике эффективно создавать условия для ее преодоления.
Одна из важнейших проблем в создании системы современного антикоррупционного образования состоит в том, что до сих пор существует сильный уголовно-правовой крен, сказывающийся и на подборе учебных курсов, и на общей методологии изучения проблемы коррупции. Нет сомнений, без специалистов, обеспечивающих расследование коррупционных преступлений, проблему коррупции не решить. Однако нужно иметь в виду, что применение карательных мер к преступникам — одно из многих направлений противодействия коррупции: без применения других элементов комплексной стратегии борьбы с коррупцией в долгосрочной перспективе она не имеет большой ценности.
В комплексные стратегии противодействия коррупции, испытанные в разных странах, включаются, например, такие элементы:
— пропаганда жизни людей и сообществ без коррупции и стимулирование развития антикоррупционного информационного фона в СМИ;
— формирование инициативных общественных коалиций против коррупции;
— стимулирование научных исследований по разработке проблем коррупции;
— развитие инструментов общественного надзора за деятельностью органов власти;
— распространение «лучшей практики» противодействия коррупции в органах власти;
— поддержка и лоббирование принятия международных антикоррупционных документов;
— принятие кодексов этики государственных служащих;
— гарантирование прозрачности деятельности органов власти;
— правовое регулирование ситуации конфликта интересов на государственной службе;
— представление чиновниками деклараций о доходах и имуществе;
— кодификация административных процедур;
— снижение административных барьеров для предпринимателей;
— совершенствование процедур конкурсного производства в системе госзаказов;
— невмешательство государства в деятельность СМИ и некоммерческих организаций;
— обеспечение политической конкуренции.
Иными словами, для того чтобы подготовить в юридическом вузе современного специалиста по противодействию коррупции, неоправданно ограничивать изучение коррупционной проблематики предметом уголовного права, процесса и криминалистики. Проблемы политической коррупции, такие, как злоупотребление административным ресурсом в период выборов и противоправный лоббизм, изучаются в рамках конституционного права; вопросы конфликта интересов, контроля за декларациями о доходах государственных служащих или обеспечения прозрачности работы органов власти относятся к предмету административного права; проблемы устранения административных барьеров для российского бизнеса, прозрачности системы госзакупок или управления государственной собственностью входят в вопросы ведения гражданского, предпринимательского и финансового права; формирование общей и профессиональной культуры специалиста-юриста в значительной степени связана с изучением теории и истории права, а также неюридических дисциплин, таких, как социология и философия. Таким образом, новейшее антикоррупционное юридическое образование должно быть комплексным и включать учебные курсы по всем перечисленным дисциплинам.
Сегодня проблема антикоррупционного образования находится в самом начале своего решения. В российских образовательных стандартах практически отсутствуют специальности, которые требовали бы целенаправленного изучения проблемы коррупции. Лишь в рамках специальности государственного управления встречаются отдельные учебные курсы, которые можно связать с антикоррупционной проблематикой, а в программах подготовки юристов имеется общий курс криминологии и уголовного права, где эти проблемы частично затрагиваются.
Тем не менее в ряде российских вузов появляются специальные курсы углубленного изучения природы коррупционных явлений. Так, например, по инициативе прокурора Еврейской автономной области в юридических вузах области начали разрабатываться курсы по изучению антикоррупционного законодательства и антикоррупционному воспитанию. Целью такой работы, по словам прокурора, является антикоррупционное мировоззрение подрастающего профессионального кадрового состава: «Антикоррупционное образование должно стать целенаправленным процессом обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанным на дополнительных общеобразовательных и профессиональных образовательных программах для решения задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры, а также подготовки и переподготовки специалистов соответствующей квалификации. Защита от коррупции, исследование ее корней, подготовка личности к противостоянию коррупции — это задача не только прокуратуры или уголовного кодекса»8.
8http://www.pro]шror-eaam/content/view/1643/53/[официальньIЙсайт прокуратуры Еврейской области].
В Санкт-Петербурге специальным городским законом введены дополнительные меры по антикоррупционному воспитанию9. Статья 9 данного закона гласит: «1. Антикоррупционное образование является целенаправленным процессом обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанным на дополнительных общеобразовательных и профессиональных образовательных программах, разработанных в рамках регионального компонента государственных образовательных стандартов и реализуемых в образовательных учреждениях для решения задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры, а также подготовки и переподготовки специалистов соответствующей квалификации. 2. Организация антикоррупционного образования осуществляется уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга».
На базе школ и вузов Самарской области весьма широкую деятельность по антикоррупционному обучению и образованию развернула самарская антикоррупционная коалиция «Остановим коррупцию»10. Созданная при поддержке местной администрации и ряда федеральных и региональных общественных организаций, коалиция разработала программу «Партнерство по противодействию коррупции в Самарской области», в рамках которой осуществляется преподавание в школах и вузах Самарской области основ коррупционных явлений в обществе, мер противодействия коррупции и антикоррупционной этики поведения. Учебные пособия и брошюры, выпущенные в рамках данной программы, весьма интересны с точки зрения их использования гражданами на практике.
Рассмотренные примеры позволяют говорить о том, что движение в направлении формирования программ антикоррупционного образования уже обозначилось. Однако первые робкие шаги в этом направлении пока бессистемны и полностью лишены методологической основы. Вполне имеет смысл обратить внимание на зарубежный и международный опыт в этом вопросе.
Управление ООН по наркотикам и преступности и Интерпол в 2008 г. подписали соглашение о создании первой антикоррупционной академии. В Международной антикоррупционной академии, расположенной в окрестностях Вены, планируется разрабатывать антикоррупционные учебные планы и методы обучения, а также планируется организовать учебные курсы и образовательные семинары по проблемам противодействия коррупции. Одной из основных задач работы академии станет обучение экспертов, работающих в органах и организациях, которые занимаются борьбой с коррупцией, а также в органах финан-
9 Закон Санкт-Петербурга «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге» от 14 ноября 2008 г. № 674-122 // Санкт-Петербургские ведомости. 2008. № 224.
10 http://www. stopcor.ru/
совой разведки. «Новая академия будет обучать специалистов по борьбе с коррупцией тому, как обеспечить добросовестность в ведении бизнеса, как в общественной, так и частной сфере», — отметил руководитель Международной академии Антонио Мария Коста11.
Создание антикоррупционной академии является новым этапом в развитии антикоррупционного образования в Европе, которое стало возможным благодаря обширной методической работе по обобщению и совершенствованию традиционных антикоррупционных учебных курсов, преподаваемых в европейских вузах в последней четверти ХХ в. В качестве примера можно обратиться к опыту изучения проблем коррупции в Германии и Австрии: данные вопросы начинают освещаться еще в период получения гражданами среднего образования. Коррупцию принято рассматривать здесь не как узкое уголовно-правовое явление, а как комплексную социальную проблему. Во многих европейских вузах антикоррупционная проблематика является обязательным элементом учебной программы соответствующих специализаций системы гуманитарного образования.
Формируемая в России система антикоррупционного образования неизбежно должна учитывать тенденции развития зарубежного методического опыта. Представляется, что в российских вузах актуально создание такой системы преподавания антикоррупционной проблематики, которая будет включать в себя общую часть, обязательную для преподавания во всех профессиональных отраслях и специальную часть, включающую в себя особые программы для подготовки профессионалов в области юриспруденции, экономического развития, государственного управления, социологических исследований и др.
В рамках общей части такой программы необходимо предусмотреть курсы, вводящие в общую антикоррупционную проблематику, разъясняющие вред коррупционных явлений в обществе, раскрывающие исторические и культурные аспекты зарождения коррупционных явлений в Российском государстве и освещающие уровень коррумпированности современного общества. Обязательным и весомым фрагментом общей части должны являться проблемы реализации комплексной конструктивной стратегии противодействия коррупции.
Вполне обоснованным было бы включение данных учебных курсов общей части антикоррупционной программы не только в стандарты высшего образования, но и в стандарты основного общего и среднего (полного) общего образования. Эта позиция имеет два явных преимущества. С одной стороны, вузы будут получать абитуриентов, осведомленных об антикоррупционной проблематике, и процесс становления у студентов мировоззрения, не терпящего коррупционных проявлений, будет проходить более эффективно. С другой стороны, в России достаточно велик процент граждан, ограничивающих свой
11 http://un.by/news/digest/october2008/06-10/21-10-2008-n3.html1
уровень обучения не только средним (полным) общим образованием, но и основным общим.
Несколько сложнее вопрос обстоит с подготовкой специальной части программы. Во-первых, имеет смысл выделить в ней два уровня — первичная подготовка специалистов и курсы повышения квалификации. Во-вторых, на каждом из уровней необходимо провести разделение на два базовых содержательных направления: учебные курсы подготовки специалистов в области борьбы с коррупцией и курсы подготовки педагогического состава.
Относительно вопроса выделения в программе антикоррупционного образования двух уровней следует отметить, что нельзя смешивать методику и предмет обучения будущих и действующих специалистов, так как эти два процесса имеют принципиально разные задачи. Безусловно, в обоих случаях необходимо сочетание преподавания теоретических и практических знаний, но принципиально должны различаться пропорции теоретических и практических аспектов антикоррупционного обучения.
В случае подготовки будущего специалиста, как правило, первоочередной задачей является передача максимального объема теоретической информации. Необходимо изучать природу и сущность коррупционного явления, формы его проявления, основы зарождения и функционирования, приемы и способы противодействия коррупции. Необходимо преподавание теории вопроса, культуры государственной службы, зарубежного опыта и истории антикоррупционного законодательства, и только после усвоения данного материала студентами можно затрагивать аспекты практической реализации принципов и идей антикоррупционной политики государства. В ином случае без должной общекультурной и мировоззренческой подготовки практические навыки борьбы с коррупцией будут формировать специалистов, умеющих обходить антикоррупционные запреты к своей личной выгоде, а не специалистов по противодействию коррупции.
Когда же встает вопрос о повышении квалификации действующего специалиста, то необходимо учитывать ряд факторов. Как правило, учащиеся здесь — это люди, обладающие опытом практической работы в сложившейся обстановке. И если ставится цель построения новой, свободной от коррупции системы функционирования экономики и управления государством, то в первую очередь необходимы конкретные практические установки по смене некоторых профессиональных устоев, дисциплине труда и культуре работы в новых условиях. Также необходимо учитывать сжатые сроки курсов повышения квалификации.
Свое обоснование имеет и идея выделения на обоих уровнях подготовки особых содержательных направлений, посвященных обучению педагогического состава и обучению специалистов по противодействию коррупции. Специалисты-педагоги должны усвоить не только саму
антикоррупционную проблематику, но и методику передачи информации, учитывая все особенности предмета.
Особой специализации требует и подготовка профессионалов в сфере борьбы с коррупцией. Целесообразно усилить в рамках таких курсов внимание на преподавании практических приемов и методов противодействия коррупции.
Представляется, что реализация данных предложений способна в итоге существенно поднять качественный уровень выпускаемых специалистов и позволит сформировать в юридической, экономической и управленческой среде требуемую атмосферу нетерпимости к коррупционным явлениям. Однако предлагаемые корректировки учебных планов по подготовке юристов — лишь первый шаг на пути построения эффективной системы антикоррупционного образования в российских юридических вузах.
В заключение имеет смысл сказать несколько слов о специальном учебном курсе, посвященном широкой антикоррупционной проблематике, который читается на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова уже несколько лет. Следует отметить, что данный учебный курс «Правовые основы противодействия коррупции» подготовлен на базе кафедры конституционного и муниципального права, рассчитан на студентов 4 курса дневного отделения специалитета и является межкафедральным, объединяя студентов, специализирующихся по кафедрам государственно-правового цикла юридического факультета МГУ (кафедры конституционного и муниципального права, теории государства и права и политологии, истории государства и права, международного права, административного права, финансового права).
Указанными обстоятельствами в значительной степени обусловлены предметная специфика курса и его методология. Отметим его основные черты:
— во-первых, курс читается для уже подготовленных студентов, владеющих не только азами юридического образования, т.е. для практически сформированных специалистов, имеющих приличный багаж знаний и собственное профессиональное мнение;
— во-вторых, курс не дублирует общих и специальных учебных курсов, читаемых по кафедрам уголовно-правового цикла, и не рассчитан на студентов уголовно-правовой специализации;
— в-третьих, следуя методологии наук государственно-правового цикла, коррупция рассматривается в этом курсе с точки зрения государственного развития России и других стран, т.е. как проблема политическая, а не узко отраслевая, решать которую соответственно требуется системно и на общегосударственном уровне;
— в-четвертых, складываясь в рамках междисциплинарного подхода, знание о системном противодействии коррупции неиз-
бежно приводит к необходимости сопоставления регулятивных моделей различных отраслей права, комбинирования правовых средств борьбы с коррупцией, что благотворно сказывается на развитии системного профессионального юридического мышления студентов;
— в-пятых, учебный курс включает в себя три части. В первой — рассматриваются основы знаний о проблемах преодоления коррупции (основы теоретических знаний о коррупции, история противодействия коррупции в России, методология междисциплинарных антикоррупционных исследований). Во второй части изучаются базовые сферы социальных отношений, в которых складываются основные виды типичных коррупционных проявлений (области политической, деловой и бытовой коррупции). В третьей части курса разбираются наиболее значимые правовые инструменты противодействия коррупции (экспертиза коррупциогенности нормативных актов, обеспечение прозрачности деятельности органов власти, формирование специальных органов по борьбе с коррупцией, совершенствование законодательства о государственной службе, правовые механизмы стимулирования развития институтов гражданского общества и др.).
Список литературы
1. Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов / Под ред. Г.А. Сатарова. М., 2004.
2. Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред. С.В. Максимов. М., 2000.
3. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003.
4. Тимофеев Л. Институциональная коррупция: Очерки теории. М. 2000.
9 ВМУ, право, № 1
