CC BY
137
вопросы национальном безопасности россии и их отражение в концепции внешней политики в 1990-е гг.
Е В. Штурба
Появление в 1991 г. на международной арене нового суверенного государства — России — сопровождалось крупномасштабными переменами в системе внутри- и межгосударственных отношений, в том числе поиском новой парадигмы обеспечения национальной безопасности. При этом, с одной стороны, отличительной особенностью политики нового российского руководства являлось фактическое продолжение слабо учитывавшего собственные национальные интересы курса на максимальное сближение с Западом. С другой стороны, характерной чертой государственного курса начала 90-х гг. было то, что российские интересы трактовались узко, с явной недооценкой проблем национальной безопасности.
Такой курс был избран в условиях, когда все большую популярность приобретали трактовки мировой политики как столкновения цивилизаций. В частности, С. Хантингтон полагал: «Мировая политика, вступает в новую фазу. Основной источник конфликтов в новом мире будет порожден не идеологией или экономикой, а, главным образом, различиями в культуре. Национальные государства останутся самыми мощными силами в мировых делах, и наиболее важные конфликты будут происходить между нациями или их группами, принадлежащими к различным цивилизациям. Линии разлома между цивилизациями станут в будущем горячими точками»[8, 12].
В сложившейся ситуации особую опасность представляла деградация российской экономики, растущая зависимость страны от зарубежья. В частности, еще займы советского правительства под «перестройку» привели к увеличению внешнего долга с 30 млрд долл. США в середине 1980-х гг. до более 60 млрд долл. к началу 1990-х гг. [13]. В сентябре 1991 г. кредитный рейтинг СССР был понижен до 111 места против 18-го места в 1988 г. [4, 6].
Анализ задолженности Российской Федерации как правопреемника СССР показал, что по положению на конец 1991 г. внешний долг России в СКВ, то есть без задолженности в переводных рублях, составил более 65 млрд долл., в том числе более 5 млрд просроченных платежей. Краткосрочную задолженность (сроком менее года) составили 20% суммарной задолженности. Из средне- и долгосрочных кредитов на долю официальных кредиторов — членов Парижского клуба — приходилось более половины этой категории долга при ее значительной концентрации в руках нескольких наиболее крупных кредиторов и Большой семерки. Особенно активно вела себя Германия, наиболее мощная экономическая страна Европы. Она была главным кредитором России и больше остальных членов Парижского клуба была заинтересована в реструктуризации российского долга. Фактически Россия оказалась обязанной Германии за то, что ее бюджет в 1993 г. получил необходимую пе-
редышку. Но это же привело и к дальнейшей привязке внешней политики РФ к Германии и Европейскому сообществу. К 1994 г. внешняя задолженность России составляла уже около 90 млрд долл. В 1998 г., по данным Внешэкономбанка РФ, общая сумма задолженности России другим государствам и международным финансовым организациям достигла 123,5 млрд долл. США [6, 36].
Долг превратился в важнейший фактор привязки ее внешней политики к западноевропейскому направлению. Так, под мощным нажимом Большой семерки 28 октября 1991 г. от имени Союза и восьми союзных республик в Москве был подписан так называемый Меморандум о взаимопонимании, который выдвигался Западом как необходимое условие для утверждения пакета дальнейшей финансовой помощи, основным компонентом которого было предоставление России отсрочки платежей по внешнему долгу СССР.
Использование финансовых рыча-138 гов для привязки России к политике западных держав со временем становилось все более очевидным. В частности, в 1992 г. Россия и Евросоюз приступили к согласованию договора о партнерстве и кооперации, подписание которого, однако, было отложено ЕС из-за якобы имевших место нарушений прав человека в ходе войны в Чечне. Такое решение приняла Парламентская сессия Совета Европы (ПАСЕ). Одновременно было отклонено заявление РФ о приеме в ЕС. И хотя, по мнению известного германского исследователя Х. Тиммерма-на, в обоих случаях вопрос стоял не о «сожжении мостов», а лишь о том, чтобы на время закрыть их перед Рос-
Преподаватель XX
сией [9; 78], политика жесткого диктата в отношениях с Россией становилась все более очевидной.
Тем не менее, моменты идеализации Запада в российской политике продолжали доминировать. Развитию контактов в сфере безопасности между Россией и ЕС способствовал, прежде всего, визит президента РФ Б. Н. Ельцина в Брюссель в декабре 1993 г. и подписание им и главами государств и правительств и Председателем Европейской Комиссии Совместной политической Декларации о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским союзом. Подписывая Декларацию, которая включала в себя раздел о безопасности, Европейский союз подчеркивал свою решимость расширять взаимное сотрудничество. Речь шла о конверсии оборонных предприятий, поощрении и защите инвестиций, развитии энергетики, охране окружающей среды, развитии транспорта, совместной борьбе с терроризмом. Стороны исходили из того, что придание их связям нового качества всецело отвечает интересам мирового сообщества. Они подчеркивали, что соблюдение демократических принципов и прав человека представляет собой основополагающий элемент их партнерства. Для России, ожидавшей притока иностранных капиталов с Запада, многообещающе звучало также положение Декларации о том, что предстоящее заключение Соглашения о партнерстве и сотрудничестве может предусматривать возможность создания в будущем зоны свободной торговли с Европейским союзом.
В целом, представляется очевидным, что глобальные перемены в мировой политике не были учтены рос-4 / 2008
сийскими политиками и дипломатами первой половины 1990-х гг., стремившимися присоединить Россию исключительно к Западной цивилизации. Подобный подход не только не укрепил безопасность государства, но и в значительной степени ослабил циви-лизационный статус страны. В свою очередь, нараставшие внутрироссийс-кие экономические и политические проблемы порождали новые угрозы безопасности России.
Политическое и экономическое ослабление государства сопровождалось стремительными переменами на международной арене. В 1990-е гг. безопасность Российской Федерации самым непосредственным образом зависела от глобальных факторов функционирования международной среды. Это, во-первых, активная экономическая и военная деятельность США за упрочнение статуса мирового лидера. Во-вторых, глобализация деятельности Североатлантического альянса, увеличение числа стран-участниц и расширение зоны ответственности блока, его приближение к границам России. В-третьих, консолидация экстремистских исламских сил на международной арене в целях осуществления значительных геополитических преобразований. В-четвертых, активизация международной наркоторговли и вовлечение территории России в сеть транспортных путей наркотиков из Средней Азии в Европу.
Для противодействия негативным внешнеполитическим условиям России было необходимо объединить усилия различных социально-политических институтов под общей идеей защиты национальных интересов и безопасности. Однако к этому времени российская политическая элита
значительно изменилась. Выдвигаемые концепции национальной безопасности в условиях плюрализма осложняли процесс выработки единой стратегии и принятия решений. Уже тогда специалисты предлагали вернуться на исторически преемственный путь национально-государственного развития и определиться в качестве субъекта в мировой политике и системе международных отношений. Например, С. Кортунов считал необходимым совместить разработку формул, концепций и конкретных теоретических программ с представлениями о национальной безопасности и национальными интересами во внутренней и внешней политике государства [3, 5-6].
Между тем к середине 1990-х гг. вместо биполярного мира фактически сформировались несколько самостоятельных «центров силы» — США, Европа, Россия, Китай и Япония, а также несколько иных, более низкого уровня — Бразилия, Индия и др., отношения между которыми, по сути, и определяли мировую политику. В данной ситуации перед российской дипломатией объективное развитие международной ситуации поставило задачу недопущения военного доминирования какого-либо одного «центра силы». Однако вполне отчетливо эта задача была сформулирована лишь после смены руководства российского МИД [5, 52].
Только к середине 1990-х гг. внешнеполитическая доктрина РФ стала обретать более четкие и, главное, независимые контуры. Ее новой существенной чертой стало стремление к сбалансированности различных географических направлений внешней политики и приоритетов. В частнос-
ти, для российского политического руководства стало ясно, что Москва не может произвольно позволить себе отчуждение в отношениях с Китаем. Масштабы вызовов с китайской стороны и уязвимость России перед ними, несомненно, диктовали необходимость развития добрососедских, конструктивных российско-китайских отношений. Однако усиление роли и места китайского фактора в российской внешней политике еще далеко не уравновешивало ее западное и восточное направления. Первое продолжало преобладать, подстегиваемое вызовами со стороны НАТО. Определенным прорывом на азиатском направлении внешней политики РФ следует признать прием России в члены Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Это свидетельствовало о расширении возможностей России оказывать влияние на международную обстановку, в экономическом смысле способствовало укреплению ее безопасности.
Полагаем, что данная задача была 140 поставлена с существенным запозданием, поскольку развитие международных отношений к концу 1990-х гг. показало, что в мире окончательно сформировался доминирующий полюс силы, представленный США и их союзниками. В данной связи безопасность России во многом стала зависеть от того, насколько она ориентировалась на адаптацию к развивавшимся в мире процессам, ассоциировала себя с либеральной цивилизацией.
В то же время при любом сценарии международного развития в 1990-е гг. гарантом безопасности Российского государства являлась эффективность его Вооруженных Сил. Именно перед
Преподаватель
ними стояла задача в мирное время обеспечить надежную защиту страны от нападения и отразить агрессию в локальных войнах. Именно на Вооруженные Силы возлагалась задача нанесения заданного ущерба любому государству-агрессору или коалиции государств в любых условиях военно-политической обстановки. Иначе говоря, Вооруженные Силы России должны были решать основной объем задач по обеспечению военной безопасности Российской Федерации как в условиях мирного времени, так и в условиях ведения войны.
Вместе с тем анализ динамики и результатов военного строительства за 1992—2000 гг. (годы непрерывного реформирования), оценка качественно-количественных характеристик российской армии позволяет сделать вывод о том, что Вооруженные Силы России пришли в критическое состояние. Их реальные возможности в решении всего спектра задач по обеспечению военной безопасности страны ставятся экспертами под сомнение. По основным показателям боеспособности (размеры и структура военных расходов, численность войск, состояние вооружений и военной техники) Вооруженные Силы России значительно уступали военным ведомствам ведущих стран мира.
В области военных расходов Россия осуществила, по данным ежегодника «СИПРИ-1998», самое значительное сокращение объемов оборонного финансирования среди всех развитых стран: в 1993 г. военный бюджет оставлял 30,5 млрд долл., в 1997 г. — 17,4 млрд долл. В 2000 г. военный бюджет достиг критической точки — 4,7 млрд долл. США. Доля военных расходов в государственном бюд-
4 / 2008
жете России неуклонно снижалась: с 5,56% в 1992 г. до 2,63% от ВВП в 2000 г. Для сравнения: в 1998 г. доля военных ассигнований от ВВП ведущих стран мира составляла: в США — 3,2% (266 млрд долл.), во Франции — 2,8% (40 млрд долл.), в Великобритании — 2,8% (37 млрд долл.), в Китае — 5,3% (37 млрд долл.), в Японии — 1% (37 млрд долл.), в Турции — 4,4% (8,2 млрд долл.), в Иране — 6,5% (5,6 млрд долл. США) [7, 45].
К концу 1990-х гг. Россия была уже не в состоянии достичь пороговых ограничений обычных вооруженных сил в Европе, установленных Соглашением, подписанным в ходе проведения Саммита ОБСЕ в ноябре 1999 г. в Стамбуле. О состоянии российских Вооруженных Сил красноречиво говорит тот факт, что они оказались не в состоянии оперативно сформировать 60-тысячную группировку на Северном Кавказе для выполнения боевых задач, диктуемых сложившейся военно-политической обстановкой в июле 1999 г. Промедление позволило боевикам значительно расширить географию и продолжительность вооруженного мятежа.
В данной связи важно подчеркнуть, что весомая группа военных угроз, которую не могли не учитывать в МИД, исходила от государств, располагавших массовыми армиями, отчислявших из бюджетов на военные цели значительные денежные средства. В политике таких государств просматривалось стремление к региональному лидерству. Например, Япония, чья военная организация в 1998 г. (вооруженные силы, резерв и морская служба безопасности) насчитывала около 300 тыс. человек, ежегодно тратила на оборону около 37 млрд долл. Воен-
ный бюджет Китая с регулярными вооруженными силами в 4 млн человек составлял 36,7 млрд долл. Иран, у которого в регулярных ВС, в резерве и жандармерии «под ружьем» находилось около 850 тыс. человек, поддерживал оборонную статью бюджета в 5,7 млрд долл. Для сравнения: финансирование Вооруженных Сил России численностью в 1,2 млн человек в 2000 г. составило около 5 млрд долл. США [11, 15-20].
В данной обстановке ряд серьезных проблем, сложностей и противоречий, присущих сформировавшейся системе международных отношений и связанных с изменившейся ролью России в мире, высветила операция НАТО против режима Милошевича. В результате конфликта Россия оказалась в опасной международной изоляции, поскольку в той или иной степени ассоциировала себя с государством, бросившим вызов «мировому сообществу». Итоги войны на Балканах, видимо, еще долго будут анализироваться военными и экспертами. Но уже сейчас можно сделать ряд вполне определенных выводов. То обстоятельство, что Россия является второй в мире ядерной державой, не помогло ей добиться своих целей в ходе конфликта, прежде всего, предотвратить бомбардировки Сербии. В свою очередь, НАТО одержал убедительную победу не только над режимом Милошевича, заставив последний принять условия, предложенные на переговорах в Рамбуйе, но и над многочисленными скептиками, утверждавшими, что без тяжелой и кровопролитной наземной операции невозможно добиться успеха в этой войне. Кроме того, блок НАТО утвердил себя в качестве важнейшей воен-
но-политической структуры в евро-атлантическом регионе, способной к эффективному применению силы в тех или иных политических целях. Наконец, в практику международных отношений введено успешное использование военной силы без санкции ООН, что представляло прямую угрозу России.
По всеобщему признанию, военная операция НАТО против режима Милошевича, бесспорно, осложнила отношения России со странами Североатлантического альянса, прежде всего с США [2, 159].
Важно отметить, что после начала операции НАТО против режима Милошевича в российской политической и академической элитах распространилось представление, будто эта операция ликвидировала саму основу конструктивного сотрудничества России с Западом, в первую очередь, с США, заставила отложить на неопределенное время решение всего комплекса проблем поддержания и укрепления безопасности. Однако опера-142 ция НАТО против режима Милошевича не отменила необходимости решения этих проблем. Война на Балканах, например, не снизила заинтересованности России в установлении дополнительных ограничений на американские стратегические вооружения, адаптации Договора по ПРО и т.д. Скорее, в новой стратегической обстановке эта заинтересованность еще более возросла.
Возобновление военно-политической и идеологической конфронтации с Западом, по мнению высшего руководства МИД, могло привести к изоляции России на мировой арене, что, в свою очередь, неизбежно вызвало бы переход к так называемым мобилиза-
Преподаватель
ционным моделям экономики [10, 3]. Это, как показывают исследования общественного мнения, не соответствовало массовым ожиданиям и предпочтениям, а потому было способно лишь обострить социально-политическую обстановку в стране и привести к негативным последствиям. В итоге демократически настроенное руководство страны настаивало на необходимости продолжения диалога с Западом, прежде всего, с США, по вопросам безопасности.
Опыт 1990-х гг. показывает, что основную группу военных угроз безопасности России в это время составляли угрозы, которые напрямую не имели военного характера и по своей природе относились к сферам политики и экономики. Но при определенных условиях их проявление было способно спровоцировать региональный военный конфликт и вынудить Российскую Федерацию применить военную силу.
В данной связи особо отметим, что для МИД были весьма актуальны непосредственные территориальные претензии к России. К концу 1990-х гг., по заявлению начальника информационно-аналитического управления Федеральной пограничной службы Н. В. Круглова, из 60932 км Государственной границы РФ свыше 13,5 тыс. не были оформлены в международно-правовом отношении, создавая предпосылки для различного рода экспансий со стороны сопредельных государств. Территориальные претензии к Российской Федерации были достаточно многочисленны. Так, Япония жестко настаивала на требовании о возвращении южной части Курильских островов общей площадью свыше 8500 кв. км. Монголия претендовала на часть территории Тувы и Буря-
4 / 2008
тии, Норвегия — на 155 тыс. кв. км континентального шельфа в Баренцевом море, Польша — на часть Калининградской области, Финляндия — на территорию Карелии и часть Мурманской области, Латвия — на территорию Пытыловского и Палкинского районов Псковской области, Эстония — на часть Ленинградской области площадью 800 кв. км и часть Псковской области площадью 1500 кв. км и др. [12, 43-45].
В целом, в 1990-е гг. значительно усилились внешние и внутренние угрозы военной безопасности, одной из которых являлась деятельность международных террористических организаций и групп. В конце 1990-х гг. объектами диверсий и террора стали города Москва, Волгодонск, Каспийск, где, по ориентировочным данным, погибли 1500 человек [14].
На данном фоне описанные в книгах Збигнева Бжезинского «Большая шахматная доска» и Соломона Паси «Конец предпоследней империи» геополитические сценарии дальнейшего распада Российской Федерации в XXI в. на самостоятельные государственные образования типа «Дальневосточная», «Сибирская», «Уральская» республики и «Европейскую Россию» не представлялись плодом больной фантазии или утопией. Фактически, мы имеем дело с этапом начавшейся геополитической войны за ресурсы, экономическое и жизненное пространство.
И все же, испытывая колоссальные экономические и финансовые трудности после распада СССР, Россия сумела сохранить важное геополитическое положение, в частности, статус постоянного члена Совета Безопасности ООН, и достаточно неза-
висимую позицию ядерной державы. Перечисленные факторы позволили ей к концу 90-х гг. занять место отдельного центра силы в мировой политической системе.
ЛИТЕРАТУРА
1. Текущий архив Министерства иностранных дел.
2. Внешняя политика Российской Федерации. — М.: РОСПЭН, 2000.
3. Коршунов С. Россия: национальная идентичность на рубеже веков. — М., 1997.
4. Шохин А.Н. Внешний долг России. — М., 1997.
5. Россия в поисках стратегии безопасности: Проблемы безопасности, ограничения вооружений и миротворчества. — М., 1996.
6. Внешнеполитические аспекты рыночной реформы в России: Научный доклад Института Внешенеэкономичес-ких исследований РАН. — М., 1994.
7. Уткин А.И. Мировой порядок XXI века. — М., 2001.
8. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций // Политические исследования. — 1994. — № 1.
9. Тиммерман X. ЕС и Россия: соглашение о партнерстве и сотрудничестве // Мировая экономика и международные отношения. — 1996. — № 5.
10. Иванов И.С. Концепция мира в XXI веке // Международная жизнь. — 1999. — № 10.
11. Военные расходы стран мира // Зарубежное военное обозрение. — 2000. — № 3.
12. Круглое Н.В., Попов А.С. Угрозы пограничной безопасности России // Независимое военное обозрение. — 1998. — № 7.
13. Российская газета. — 1998. — 4 июня.
14. Советская Россия. — 2001. — 14 июля.
■
