Вопросы методологии программно-целевого управления развитием региона Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

© Тяпухин А. П., Троцкая Е. В., 2009

ТЯПуХИН Алексей Петрович

Доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой менеджмента

Оренбургский государственный университет

460018, РФ, г. Оренбург, пр. Победы, 13 Контактный телефон: (3537) 72-53-33 е-1шН: aptyapuhin@mail.ru

ТРОЦКАЯ Елена Владимировна

Соискатель степени кандидата экономических наук, заведующая кафедрой бухгалтерского учета и финансов

Филиал Московского института права в г. Орске

462431, РФ, Оренбургская область, г. Орск, Орское шоссе, 21 Контактный телефон: (905) 894-38-41 е-ітаН: trolen82@rambler.ru

Вопросы методологии программно-целевого управления

развитием региона

Ключевые слова: развитие; стратегия; концепция; проектирование; программа; метод; адаптация; мотивация; население; структура; технология; ресурсы.

Аннотация. Статья посвящена вопросам расширения и дополнения теоретических и методологических положений программно-целевого управления регионом посредством разработки последовательности проектирования объектов программы развития региона, уточнения содержания ее разделов и определения основных и дополнительных приоритетов развития региона на основе его внутренних переменных. Авторами дано обоснование основных моделей адаптации региона к внешней среде, определены направления стратегии и предпосылки его успешного развития.

В последнее время наметился ярко выраженный интерес специалистов к теории и методологии программно-целевого управления социально-экономическими системами, в том числе макроэкономического уровня, к которым относятся регионы Российской Федерации.

Основу управления данного типа составляет программно-целевой метод, особенности которого достаточно полно отражены Б. А. Райзбергом и А. Г. Лобко: «Программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем» [1].

Сущность программно-целевого метода заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, в разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намечаемые сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Программно-целевой метод применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражается цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления [2].

Если классифицировать методы управления сложными социально-экономическими системами на нормативно-правовые, экономико-математические, балансовые, эк-

спертные, эвристические и другие, используемые в процессах выработки и принятия решений, то приходится констатировать, что программно-целевой метод опирается на все эти методы и использует их в процессах управления программно-целевыми комплексами. Иначе говоря, программно-целевой метод управления аккумулирует всю гамму методов формирования управленческих решений, придавая им выраженную проблемно-целевую ориентацию. В этом смысле есть основания утверждать, что принятие управленческих решений, связанных с возникновением проблемных ситуаций, есть поле приложения программно-целевого метода управления.

В настоящее время основными направлениями использования программно-целевых методов управления являются:

• необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

• комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

• отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т. д.;

• необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Активное развитие программно-целевых методов управления в нашей стране началось в 1970-1980-х годах [3]. Государственные целевые комплексные программы разрабатывались в дополнение к годовым и пятилетним планам и носили директивно-распорядительный характер. Подчас программная оболочка просто прикрывала обычные планы [4]. Некоторые из программ позволили решить крупные экономические проблемы, способствовали научно-техническим и технологическим прорывам. Но проблема согласованной разработки программ и планов так и осталась нерешенной. При разработке программ далеко не всегда удавалось добиться действительной приоритетности в постановке задач и выборе мероприятий.

Реализация программно-целевого метода в настоящее время в немалой степени сдерживается дефицитом научно обоснованного инструментария, обеспечивающего адекватную действительности структуризацию проблем развития региона и рациональное распределение ресурсов для их поэтапного устранения с целью повышения благосостояния населения региона и государства в целом. Так, например, программноцелевому методу свойственны следующие недостатки.

1. Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано четких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Все это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, так как для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме «цель - система мероприятий - система управления».

2. Программно-целевое планирование используется в основном для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем. Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми

проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.

3. «Забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты объясняют это тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении ее границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие объема затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.

4. Отсутствие адекватных методик расчета экономической эффективности программ. В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.

5. Недостаточная оперативность. Иногда с момента возникновения проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно любая проблема становится актуальной, однако очевидно, что чем раньше она будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить.

Целью данной статьи является расширение и дополнение теоретических и методологических положений программно-целевого метода управления, учитывающих тенденции развития социально-экономических систем различного типа, включая регионы.

Проведенная нами работа по затронутой проблеме исследования позволила обосновать последовательность проектирования объектов программы развития региона (стадия дивергенции), которая представлена на рис. 1. Анализ данных рис. 1 позволяет сделать следующие выводы:

1) проектирование объектов программы развития региона предусматривает две основные стадии: предварительную и основную;

2) предварительная стадия необходима для:

• обоснования приоритетов развития региона;

• выявления стратегических направлений его развития;

• структуризации данных направлений по совокупности составляющих, которые в дальнейшем являются основой для формирования совокупности программ развития региона и их взаимосвязи;

• формирования адекватных выявленным направлениям развития системы и процессов стратегического управления регионом;

3) основная стадия предполагает:

• ориентацию на маркетинговое развитие региона, обеспечивающее удовлетворение потребностей его населения;

• достижение целей участников программы развития региона, что требует их согласования как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде;

• рациональное использование ресурсов региона;

• применение современных подходов к управлению регионом;

• формирование политики реализации данных подходов на основе внешних (законодательство) и внутренних (уставы, регламенты и др.) правил взаимодействия участников программы развития региона;

• возможность дальнейшего совершенствования полученных результатов как во времени (за пределами установленного периода осуществления программы), так и в пространстве (за счет расширения состава участников и потребителей созданных за этот период продукции и услуг);

Рис. 1. Последовательность проектирования объектов программы развития региона

(стадия дивергенции)

4) решение перечисленных выше задач предполагает широкое разнообразие различных аспектов развития региона, представленных на рис. 1, что обусловливает необходимость их классификации по совокупности признаков, свойственных понятию «развитие» и производным от него понятиям, таким как «рост», «прогресс», «эволюция» и др. Одно из решений данной проблемы предложено в работе [5] (фрагмент исследований представлен в табл. 1). В дальнейшем оно было адаптировано к признакам такого сложного социально-экономического объекта, как регион, в работе [6] (рис. 2).

Данные рис. 2 позволяют сделать следующие выводы:

1) рассматривая регион в первом приближении как систему, можно традиционно выделить его так называемые внутренние переменные, к которым, в соответствии

Таблица 1

Основные состояния предприятия в процессе его развития

Прирост потенциала предприятия (есть/нет) Изменение качества жизни потребителей (есть/нет) Динамика внешней среды (низкая/высокая) Состояние предприятия в процессе его развития Дополнительный классификационный признак - формализация задач предприятия (высокая/низкая)

Нет Нет Низкая Стабильность -

Нет Есть Низкая Модернизация -

Нет Нет Высокая Гибкость -

Нет Есть Высокая Адаптивность -

Есть Нет Низкая Рост Да

Есть Есть Низкая Прогресс Нет

Есть Нет Высокая Эволюция Нет

Есть Есть Высокая Развитие Да

Рис. 2. Признаки классификации и последовательность их использования для определения количественных и качественных параметров стратегических направлений развития региона

с данными работы [7], следует отнести: цели, задачи, технологию, структуру и персонал. Поскольку регион является сложной социально-экономической системой, по нашему мнению, целесообразно:

• не учитывать на начальном этапе цели и задачи региона, которые в первую очередь зависят от характеристик рассматриваемых нами признаков - состояния региона как внутренней среде, а также состояния и динамики внешней среды - и определяются на основе этих характеристик;

• добавить наиболее важную внутреннюю переменную «население региона», без которой невозможна реализация программно-целевого управления регионом, так как состояние этой переменной, с одной стороны, является основной целью развития региона, а с другой - позволяет обеспечить развитие данного типа; следует заметить, что данная переменная много сложнее переменной «персонал» и полностью «поглощает» ее;

• вместо внутренней переменной «персонал», которая в нашем случае заменена на переменную «население региона», использовать переменную «ресурсы», которыми располагает регион или которые он способен привлечь для реализации программно-целевого управления; к внутренней переменной «ресурсы» можно также отнести внутренний региональный продукт (ВРП);

• оценить взаимосвязи всех выделенных нами внутренних переменных региона (население, технология, структура и ресурсы), что позволит определить, а в дальнейшем зафиксировать и количественно описать приоритеты развития региона. Данные взаимосвязи отражены в табл. 2, из которой видно, что можно выделить четыре основных приоритета развития региона (выделены курсивом) и двенадцать сопутствующих приоритетов;

• очевидно, что представленные в табл. 2 приоритеты развития региона могут быть ранжированы по степени их важности, которая полностью зависит от динамики факторов внешней среды региона (рис. 2).

В кризисных ситуациях возможно временное снижение благосостояния населения при первоочередном внимании к эффективному использованию ресурсов или пересмотру структуры применяемых технологий;

Таблица 2

Основные приоритеты развития региона как социально-экономической системы, выделенные на основе его внутренних переменных

Внутренняя переменная Население Структура Технология Ресурсы

Население Благосостояние населения региона Участие различных групп населения в деятельности хозяйственных систем и систем управления регионом Участие различных групп населения в разработке, внедрении и оптимизации производственносервисных технологий и технологий управления Участие различных групп населения в получении, переработке и распределении ресурсов различного типа

Структура Распределение населения по группам по совокупности признаков с выделением главных (приоритетных) признаков Гармоничное сочетание интересов хозяйствующих субъектов и потребителей продукции и услуг Распределение технологий по группам по совокупности признаков с выделением главных (приоритетных) признаков, например, по признаку новизны Распределение ресурсов по группам по совокупности признаков с выделением главных (приоритетных) признаков

Окончание табл. 2

Внутренняя переменная Население Структура Технология Ресурсы

Технология Формы организации взаимодействия с населением, в первую очередь организация коммуникационных процессов Достижение оптимального сочетания используемых технологий для максимального повышения благосостояния населения Рациональное использование комплекса технологий при сохранении окружающей среды Внедрение ре-сурсосберегаю-щих и безотходных технологий

Ресурсы Обеспечение доступности ресурсов для населения региона в соответствии с его потребностями Рациональное распределение ресурсов по видам экономической деятельности с ориентацией на максимальную прибыль Организация потребления ресурсов (инвестиции в инновационные технологии) с целью получения конкурентных технологических преимуществ региона Эффективное использование ресурсов региона

2) проблема выделения основных концепций развития экономических систем решена в работе [8]. При этом была использована точка зрения В. А. Горемыкина и О. А. Богомолова [9] о наличии трех таких концепций: консервативной, идеальной и радикальной. В то же время данные рис. 2 позволяют установить не три, а четыре концепции развития экономических систем, в том числе и региона (рис. 3).

Динамика внешней среды региона

Низкая Высокая

Превентивная Идеальная

Консервативная Радикальная

Рис. 3. Основные концепции развития региона

Анализ данных рис. 3 приводит к следующим выводам:

• каждой выделенной концепции соответствует собственный стиль руководства регионом. Для решения данной проблемы следует обратиться к источнику [10]. Превентивной концепции соответствует стиль «плановика», идеальной - «лидера», консервативной - «администратора» и радикальной концепции - стиль «предпринимателя»;

• между приоритетами и концепциями развития региона существует прямая связь и преемственность, что отражено в табл. 3;

• возможно комбинированное использование концепций развития региона, что зависит от динамики его внешней среды;

3) использование таких классификационных признаков, как «тип адаптации региона к внешней среде», «формализация задач развития региона» и «мотивация населения

региона», позволяет обосновать основные модели адаптации региона к внешней среде. Данный аспект исследования представлен в табл. 4.

Таблица 3

Взаимосвязи приоритетов и концепций развития региона

Приоритеты Консервативная Превентивная Радикальная Идеальная

Благосостояние населения региона На основе планирования по принципу «от достигнутого» На основе использования возможностей и предотвращения угроз Революционные изменения на основе верно выбранных приоритетов Неуклонный рост благосостояния в длительной перспективе

Гармоничное сочетание интересов хозяйствующих субъектов и потребителей продукции и услуг Сохранение ранее сложившегося компромисса, как правило, при приоритете чьих-то интересов, например, собственников ресурсов Постепенное решение проблемы в пользу хозяйствующих субъектов и потребителей, обладающих влиянием на рынке Резкое перераспределение интересов в пользу той или иной группы хозяйствующих субъектов или потребителей Баланс интересов, достигнутый в результате, как правило, двухсторонних переговоров

Рациональное использование комплекса технологий при сохранении окружающей среды Развитие доказавших свою эффективность технологий Инвестирование средств в перспективные технологии на венчурной основе Отказ от традиционных технологий в пользу технологий инновационных при высокой степени риска Органичный переход от традиционных технологий к технологиям инновационным без потери их эффективности

Эффективное использование ресурсов региона Приоритет использования ресурсов, традиционно перерабатываемых в регионе Продвижение мероприятий по использованию ресурсов, нетрадиционных для региона Быстрая переориентация на переработку новых для региона ресурсов Использование ресурсов с ориентацией на их сохранение для будущих поколений

Таблица 4

Основные модели адаптации региона к внешней среде

Тип адаптации к внешней среде (оперативный - 0 / стратегический - 1) Формализация задач развития региона Мотивация населения региона Основные модели адаптации региона к внешней среде

0 0 0 Санация

0 1 0 Оживление

0 0 1 Рефрейминг

0 1 1 Регенерация

1 0 0 Реинжиниринг

1 1 0 Реструктуризация

1 0 1 Обновление

1 1 1 Реформирование

Примечание. 0 обозначает отсутствие классификационного признака, а 1 - его наличие.

Анализ данных табл. 4 позволяет сделать следующие выводы:

• классификационный признак «тип адаптации региона к внешней среде» дает возможность установить взаимосвязи модели адаптации региона к внешней среде с его

концепциями развития. В итоге консервативная концепция подразумевает санацию и оживление, превентивная - реинжиниринг и реструктуризацию, радикальная - реф-рейминг и регенерацию, а идеальная - обновление и реформирование;

• поскольку приведенные в табл. 4 модели различаются по ограниченному набору признаков, можно использовать признаки дополнительные. Например, по нашему мнению, реструктуризация распространяется на так называемую закрытую систему (в данном случае - регион), а реформирование касается систем открытого типа, например, взаимоотношений рассматриваемого региона с другими регионами, включая отдельные страны. В свою очередь, реинжиниринг может не повышать экономический потенциал региона, а обновление - обеспечивать его прирост и т. д.;

• мотивация населения региона должна способствовать его вовлечению в решение актуальных задач развития региона, что и предусматривается законодательством в области местного самоуправления. В итоге это создает необходимые предпосылки для успешного реформирования региона, как открытой системы, и страны в целом;

4) стратегия развития региона, по нашему мнению, должна быть нацелена на повышение благосостояние населения региона, которое можно оценить через показатель уровня жизни. Решение данной проблемы возможно на основе:

• проектирования, формирования и оптимизации системы управления регионом;

• внедрения процессного подхода к управлению регионом;

• совершенствования структуры регионального внутреннего продукта;

• постоянного наращивания потенциала региона и приобретения им дополнительных конкурентных преимуществ;

5) предпосылками успешного развития региона являются:

• мотивация населения региона (об этом мы упоминали выше);

• качественное управление регионом через оптимальную по своим характеристикам систему и процессы, создающие ценность для населения региона;

• организация и поддержание эффективных связей региона с другими регионами, в том числе в условиях приграничного сотрудничества; в данном случае регион рассматривается как открытая система;

6) к основным методам развития региона можно отнести такие методы управления,

как:

• административные (организационные и распорядительные воздействия, материальная ответственность и взыскания, дисциплинарная и административная ответственность и др.);

• экономические (плановое ведение хозяйства, коммерческий расчет, рыночное ценообразование, оплата труда, формы собственности, ценные бумаги и др.);

• социологические (личностные качества, мораль, партнерство, соревнование, общение, конфликты, переговоры и др.);

• психологические (тип личности, темперамент, характер человека, интеллектуальные способности, способы психологического воздействия и др.).

Очевидно, что данные методы должны быть ориентированы на совершенствование структуры валового регионального продукта и обеспечение прироста потенциала региона;

7) восемь классификационных признаков, выделенных на рис. 2, представляют собой базу для формирования стратегических направлений развития региона, причем:

• их может быть несколько;

• они отбираются на основе совокупности критериев;

• они, как правило, имеют собственные цели и задачи;

• они могут быть основой для формирования программ развития региона.

В результате проведенного исследования нами выявлены следующие пункты научной новизны в сфере реализации программно-целевого подхода к управлению регионом:

• разработана последовательность проектирования объектов программы развития региона (включая предварительную и основную стадии), ориентированных на состояние, перспективы и тенденции, приоритеты, концепции, стратегические направления, стратегии и программы развития региона;

• уточнено содержание разделов программы развития региона: потребители ее результатов, ресурсы, бизнес-процессы, участники, потоки ресурсов, система и процесс управления, показатели эффективности, регламенты, разделы, содержание разделов программы развития региона;

• определены основные и дополнительные приоритеты развития региона на основе его внутренних переменных, таких как население региона, структура данных переменных, технология, ресурсы.

Источники

1. Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление : учебник. М. : ИНФРА-М, 2002.

2. Борисевич В. И., Кандаурова Г. А., Кандауров Н. Н. Прогнозирование и планирование экономики / под общ. ред. Г. А. Кандауровой. Минск : БГЭУ, 2003.

3. Поспелов Г. С., Ириков В. А. Программно-целевое планирование и управление. М. : Советское радио, 1976.

4. Гуськова Н. Д., Коваленко Е. Г., Кормишкина Л. А. и др. Программно-целевое регулирование социально-экономического развития регионов. Саранск : Изд-во Мордов. ун-та, 1999.

5. Тяпухин А., Зеленцов В. Модели трансформации современного предприятия // РИСК. 2005. № 3.

6. Малахова О.Б. Выбор стратегических направлений развития приграничного региона: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Оренбург : ОГУ, 2009.

7. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М. : Дело, 1994.

8. Коган А. Б. Формирование стратегических приоритетов развития предприятий в регионе: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Оренбург : ОГУ, 2005.

9. Горемыкин В. А., Богомолов О. А. Экономическая стратегия предприятия: учебник. М. : Филинъ, Рилант, 2001.

10. Гончаров В. В. Руководство для высшего управленческого персонала. В 3 т. М. : МНИИПУ, 1998.