CC BY
225
УДК 342.25 ББК 67.400
© 2020 г. Фазлиева Лилия Канзеловна,
доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Казанского юридического института
МВД России.
E-mail: LKFaz@mail.ru
ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ВОПРОСЫ ВЕДЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: КАТЕГОРИАЛЬНОЕ СООТНОШЕНИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЙ
В статье выявлены проблемы толкования вопросов местного значения, представлена правовая аргументация исследователей в данной области. Автором установлено соотношение вопросов местного значения с вопросами ведения местного самоуправления, предложена классификация вопросов местного значения.
Ключевые слова: вопросы местного значения, вопросы ведения, местное самоуправление, органы местного самоуправления, классификация вопросов местного значения.
Fazlieva Lilia Kanselovna - Associate Professor, Department of Civil Law Disciplines, Kazan Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
LOCALAND SELF-GOVERNANCE ISSUES: CATEGORICAL RELATIONSHIPAND SCOPE OF CONCEPTS
The article identifies problems of interpretation of issues of local importance, presents the legal argumentation of researchers in this area. The author establishes the correlation of issues of local importance with issues of conducting local self-government; a classification of issues of local importance is proposed.
Keywords: issues of local importance, issues of reference, local government, local authorities, classification of issues of local importance.
Нормативное правовое регулирование института местного самоуправления (далее -МСУ) в его традиционно-демократической европейской форме в системе организации публичной власти закреплено в Конституции РФ. В гл. 8 основного закона страны предусмотрена функциональная направленность местного самоуправления - «обеспечение решения вопросов местного значения». При этом категориальное понятие «вопросы местного значения» и его содержание в Конституции РФ не раскрываются.
Проанализируем становление дефиниции «вопросы местного значения», используя метод исторического анализа развития муниципальной власти в России и метод сравнительного анализа определения предметов ведения органов местного самоуправления (далее - ОМСУ) в зарубежном законодательстве.
А.М. Сергиенко утверждает о рецепции вопросов местного значения из советского периода [1, с. 17]: местные Советы народных депутатов решали все вопросы местного значения «исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета...» (ст. 138 Конституции РСФСР 1978 г.). Так, районный
Совет народных депутатов как орган государственной власти в районе решал все вопросы районного значения: в области планирования, учета и отчетности бюджетно-финансовой работы; сельского хозяйства; землепользования, водопользования, лесного хозяйства, использования недр и охраны природы; промышленности; строительства, транспорта и связи и т. д.
Аналогичная юридическая конструкция была использована и для поселковых, сельских Советов народных депутатов РСФСР.
Принятие закона СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» не изменила ситуацию относительно законодательного осмысления вопросов местного значения. Данный закон лишь охарактеризовал функцию МСУ как самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.
Таким образом, в советский период местные Советы были определены как органы государственной власти, решающие вопросы обеспечения жизни населения на опре-
Г) и
деленной территории. В данный период отсутствовало законодательное и научное содержание категории вопросов местного значения.
В ранее действовавшем ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была дана формулировка вопросов местного значения, но содержание этого термина позволяло определить лишь субъект, который был уполномочен устанавливать эти вопросы.
Анализ зарубежного законодательства, определяющего предметы ведения ОМСУ, позволяет констатировать следующее.
В Конституции ФРГ все дела местного сообщества регулируются самими общинами в рамках закона под ответственность (ч. 2 ст. 28).
Конституция Франции предоставляет право территориальным коллективам принимать решения в рамках компетенции, которая может быть им предоставлена на их уровне (ст. 72). Там же предусмотрено, что они в исключительных случаях могут отступать в отношении какого-либо предмета, входящего в их компетенцию, содержащегося в законодательных или регламентар-ных положениях.
Конституция Италии предусматривает правило об обладании коммуннами, провинциями, столичными городами и областями собственным статутом, полномочиями и функциями в соответствии с конституционными принципами (ст. 114). В ст. 117 закреплено, что области осуществляют законодательную власть в любой сферой, специально не отнесенной к законодательной компетенции государства.
Конституция Японии закрепляет за местными органами публичной власти право управления своим имуществом, ведение дел и осуществление административного управления, а также издание нормативных актов в пределах, установленных законом.
Следовательно, зарубежное законодательство не конкретизирует перечень вопросов местного значения. Как и в России, оно устанавливает определенные ограничения по решению вопросов местных дел (Франция, Италия, Япония) и налагает ответственность ОМСУ за решение вопросов местного значения (ФРГ).
В настоящее время термин «вопросы местного значения» определяется в специальном ФЗ от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - закон № 131 -ФЗ). Установлено, что вопросы местного значения -это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, которые они
решают самостоятельно на определенной территории муниципального образования.
Мы согласны с мнением исследователей о том, что в ФЗ № 131-Ф3 термин «вопросы местного значения» раскрывается через понятие «вопросы», что представляется некорректным с точки зрения юридической техники и препятствуют раскрытию содержания этого института муниципального права [2, с. 15].
На наш взгляд, существуют два подхода к определению содержания вопросов местного значения, закрепленных в законе № 131-ФЗ.
Первый подход - это определение содержания и направлений наиболее эффективной реализации вопросов местного значения с точки зрения науки управления.
Сущность управленческого воздействия компетенции исполнительной власти, по мнению Ю.Н. Старилова, определяется посредством анализа результатов, достигнутых при ее реализации [3].
Н.С. Бондарь обоснованно указывает, что «решение вопросов местного значения является критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах, равно как и показателем самой по себе состоятельности практики реализации идей местного самоуправления» [4].
Второй подход - чисто юридический. В его основе лежит анализ всего массива нормативных правовых актов, предусмотренных ст. 4 закона № 131-ФЗ, в которых может и должна содержаться конкретизация вопросов местного значения.
При всей важности юридического подхода конкретизация вопросов местного значения в других нормативных правовых актах не всегда дает однозначный ответ о его содержании. Вот в этих случаях нельзя обойтись без анализа вопросов местного значения как объекта муниципального управления.
Содержание вопросов местного значения как объекта муниципального управления всегда больше и богаче, чем содержание вопросов местного значения как предмета нормативного правового регулирования. Правовая регуляция вопросов местного значения преследует цель закрепить и урегулировать наиболее сущностные моменты содержания вопросов местного значения.
Следующий момент. Конкретизация вопросов местного значения в других нормативных правовых актах чаще всего идет по пути
смешения понятий «вопросов местного значения» и «полномочий ОМСУ» в отраслевых и специальных федеральных законах. Так, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения в специальном законе (п. 20 ст. 14 закона № 1 31 -ФЗ), а в отраслевом законе -ЗК РФ - к полномочиям ОМСУ (ст. 11 ЗК РФ).
Следовательно, противоречивое понимание категориальных элементов компетенции, полномочий, предметов ведения, вопросов местного значения приводит к нарушению муниципальных прав. На данное обстоятельство обратил внимание Конституционный Суд РФ, который указал на необходимость обеспечения ясности, четкости, непротиворечивости используемой законодателем юридической терминологии (абз. 3 п. 2.2 мотивировочной части) как гаранта прав МСУ [5].
Таким образом, скрининг дефиниции «вопросы местного значения» в российском законодательстве выделяет определенные проблемы толкования данного термина:
Во-первых, нет конкретизации, что такое вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Во-вторых, вопросы местного значения, указанные в ст. 14-16, 16.2 закона № 131-ФЗ, -это не все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. По мнению С. А. Авакьяна, «вопросы местного значения - часть вопросов (проблем) государственного значения» [6, с. 180].
В-третьих, если исходить из того, что вопросы местного значения являются частью предметов ведения органов государственной власти, то где и как устанавливается объем и содержание этой части? Данный критерий установлен в виде перечня вопросов местного значения в законе № 131-ФЗ и не достаточно аргументирован. Нужен научный критерий деления, иначе налицо субъективизм и историческая конъюнктура.
На основании вышеизложенного становится очевидным, что любой вопрос местного значения можно рассматривать как область реализации государственной политики и государственных задач на муниципальном уровне.
Поэтому большинство авторов без всяких аргументов называют вопросы местного зна-
чения предметами ведения муниципальных образований [7, с. 110]. Так, В.Э. Волков предлагает использовать термин «предметы ведения муниципальных образований» вследствие принадлежности муниципальной власти к единой публичной власти [8, с. 18].
Как справедливо отмечает Е.Б. Султанов, ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство и никакие другие нормативные акты не содержат понятие и расшифровку такого термина как предметы ведения МСУ и (или) органов местного самоуправления [9, с. 70].
Почему, с нашей точки зрения, вопросы местного значения нельзя считать предметом ведения ОМСУ? Если вопросы местного значения признать предметами ведения, то, как минимум, необходимо провести разграничение предметов ведения органов государственной власти и предметов ведения ОМСУ, т. е. между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия. Тогда должно появиться понятие предметов исключительного ведения ОМСУ, т. е. такой области, где ОМСУ сами устанавливают свои полномочия.
Однако у МСУ не может быть предметов ведения, так как они ограничены в самостоятельности Конституцией РФ и законом № 131-Ф3. И мы считаем, что в данном вопросе законодатель принял правильную правовую позицию.
Для решения указанной проблемы Е.Б. Султанов предлагает в научный оборот ввести понятие «вопросы ведения местного самоуправления и (или) органов местного самоуправления» [9, с. 74, 75]. Мы поддерживаем предложенную позицию автора.
Теперь перейдем к рассмотрению классификации вопросов местного значения, определенных в законодательстве и муниципальной доктрине.
В законе № 131 -ФЗ предусмотрен незакрытый перечень вопросов местного значения для каждой категории муниципального образования (ст. 14-16, 16.2).
В муниципальной доктрине одним из критериев классификации вопросов местного значения являются функции МСУ. По мнению О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева выделяются следующие функции МСУ: управление имуществом и финансами муниципального образо-
вания; оказание муниципальных услуг; охрана общественного порядка [10, с. 672].
Е.С. Шугрина классификацию вопросов местного значения проводит в зависимости от уровня законодательства, наделившего ОМСУ полномочиями по решению местных дел: вопросы, отнесенные к ведению ОМСУ Конституцией РФ; вопросы, отнесенные к ведению ОМСУ федеральными и региональными законами; отдельные вопросы государственного значения, переданные ОМСУ; вопросы, переданные по соглашению с ОМСУ другого уровня; вопросы, принятые ОМСУ самостоятельно в соответствии с действующим законодательством [11, с. 327].
По нашему мнению, предлагаемые классификации не в полной мере отражают содержание вопросов местного значения, так как не учитывают взаимосвязи всех элементов функционального назначения данного института.
Поэтому предлагаем следующую классификацию вопросов местного значения:
1) вопросы, находящиеся в непосредственном ведении муниципального образования, т. е. население непосредственно и (или) через ОМСУ в соответствии с действующим законодательством без вмешательства иных органов публичной власти наделено правом определять круг вопросов, принимаемых к своему ведению и решать их (ст. 14-16, 16.2 закона № 131-Ф3);
2) вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения муниципального образования, но право на решение которых закреп-
Литература
1. Сергиенко А.М. Правовое регулирование вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения: дис. ... канд. юрид. наук / А.М. Сергиенко. СПб., 2009.
2. Андреева И.А. Охрана общественного порядка в системе вопросов местного значения: дис. ... канд. юрид. наук / И.А. Андреева. Екатеринбург, 2011.
3. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. 4-е изд., пересмотр. и доп. / Б.В., Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2009.
4. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституцио-
лено в ч. 1 ст. 14.1, ч. 1 ст. 15.1, ч. 1 ст. 16.1
закона № 131-ФЗ;
3) вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, но закрепленные в федеральных законах и законах субъектов РФ, исходя из понимания ст. 4 закона № 131 -ФЗ (ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 закона № 131-ФЗ);
4) отдельные вопросы государственного значения, переданные ОМСУ на основании федеральных законов и законов субъектов РФ (гл. 4 закона № 131-ФЗ);
5) иные вопросы.
Представляется необходимым перечисленные вопросы местного значения признать вопросами ведения МСУ, т. е. как диапазон участия муниципальных образований в реализации предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации.
Таким образом, существует противоречивое понимание категориальных понятий «вопросы местного значения» и «предметы ведения», что приводит к нарушению муниципальных прав и мешает эффективной реализации полномочий ОМСУ. В исследовании установлена авторская позиция по определению содержания вопросов местного значения в результате сопоставления высказанных в специальной литературе взглядов и аргументаций других исследователей. Предложенную классификацию вопросов местного значения считаем необходимым признать вопросами ведения местного самоуправления.
BibIiogгaphу
1. Sergienko A.M. Legal regulation of local issues of intracity municipalities of cities of federal importance: dis. ... PhD in law / A.M. Sergienko. SPb., 2009.
2. Andreeva I.A. Protection of public order in the system of local issues: dis. ... PhD in law / I.A. Andreeva. Ekaterinburg, 2011.
3. Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: textbook. 4-th ed., rev. and add. / B.V. Rossinsky, Yu.N. Starilov. M., 2009.
4. Bondar N.S. Local Government and Constitutional Justice: the Constitutionalization of Municipal Democracy in Russia / N. S. Bondar. M., 2008.
5. Resolution of the Constitutional Court of the Rus-
нализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. М., 2008.
5. Постановление КС РФ от 26.04.2016 № 13-П // Вестник КС РФ. 2016. № 5.
6. Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: избранные статьи / С.А. Авакьян. М., 2010.
7. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право РФ / Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, В.В. Пы-лин; под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. Ростов н/Д, 2007.
8. Волков В.Э. Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.
9. Султанов Е.Б. Предметы ведения местного самоуправления (к вопросу о существовании этого феномена) / Е.Б. Султанов // Ученые записки Казанского государственного университета. 2009. Т. 151. № 4.
10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 2002.
11. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007.
sian Federation of April 26, 2016 № 13-P // Bulletin of the Constitutional Court of the RF. 2016. № 5.
6. Avakyan S.A. Constitutionalist Reflections: Selected Articles / S. A. Avakyan. M., 2010.
7. Dmitriev Yu.A. Municipal law of the Russian Federation / U.A. Dmitriev, V.V. Komarova, V.V. Py-lin; under total ed. Yu. A. Dmitriev. Rostov n/D, 2007.
8. Volkov V.E. Local self-government: constitutional grounds for the legal regulation of the competence of municipalities: author's abstract. diss. ... PhD in law. Chelyabinsk, 2007.
9. Sultanov E.B. Subjects of local government (to the question of the existence of this phenomenon) / E.B. Sultanov // Uchenye zapiski Kazan State University. 2009. V. 151. № 4.
10. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal law of the RF. M., 2002.
11. Shugrina E.S. Municipal law. M., 2007.
