CC BY
31
МЕЖДУНАРОДНОЕ И ИНТЕГРАЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 341.018:341.231 DOI: 10.12737/jrl. 2021.041
Вопросы легитимности ограничения контрмерами экстерриториальной юрисдикции государства
М. В. Кешнер
Казанский (Приволжский) федеральный университет, Казань, Россия, mvkeshner@gmail.com, https://orcid.org/0000-0003-3649-2206
Аннотация. Национальная легитимизация рядом государств экстерриториальной санкци-онной политики является в настоящее время проблемным нарративом в развитии ряда таких значимых вопросов международного права, как осуществление юрисдикции, имплемента-ция международной ответственности, применение мер принуждения. Кроме того, по содержанию режим экстерриториальных санкций является способом оказания давления на другие государства в целях присоединения к режиму односторонних санкций для обеспечения значительной международной изоляции объекта санкций.
Цель исследования — ответные меры, содержащиеся в блокирующем законодательстве, принимаемом рядом государств и интеграционных образований, на подобное расширение национальной юрисдикции на долгосрочной основе. Также затронут вопрос о законности экстерриториального расширения национальной юрисдикции.
На основе анализа норм международного права (через призму положений Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния), актов Европейского Союза, законодательства Канады, Австралии и других государств определяется правовая природа мер, направленных на возможность отмены действий экстерриториальных законов как юрисдикционных контрмер. На данном этапе развития практики применения юрисдик-ционных контрмер автор ставит вопросы об их легитимности в соответствии с современным международным правом: может ли ограничение экстерриториальной юрисдикции государства являться объектом контрмеры; соответствуют ли подобные контрмеры условиям правомерности. Отдельное внимание уделено проблеме установления наличия opinio juris в отношении юрисдикционных контрмер.
Сформулирован вывод о том, что применение государствами юрисдикционных контрмер не противоречит нормам международного права и права международной ответственности при соблюдении условий правомерности применения контрмер.
Ключевые слова: односторонние санкции, экстерриториальные санкции, политика санк-ционной эскалации, юрисдикция государства, суверенитет государства, контрмеры, юрисдик-ционные контрмеры, блокирующий статут, легитимность юрисдикционных контрмер, Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния
Для цитирования. Кешнер М. В. Вопросы легитимности ограничения контрмерами экстерриториальной юрисдикции государства // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 3. С. 152—171. DOI: 10.12737/jrl.2021.041
Issues of the Legitimacy of Restriction by Countermeasures of Extraterritorial Jurisdiction of the State
Maria V. Keshner
Kazan Federal University, Kazan, Russia, mvkeshner@gmail.com, https://orcid.org/0000-0003-3649-2206
Abstract. The national legitimization of extraterritorial sanctions policy by a number of states is currently a problematic narrative in the development of a number of significant issues of international law: the exercise of jurisdiction, the implementation of international responsibility, and the application of coercive measures. In addition, the content of the regime of extraterritorial sanctions is a way of exerting pressure on other states to join the regime of unilateral sanctions in order to ensure significant international isolation of the object of sanctions.
The aim of the study is the response to such maximum expansion of national jurisdiction on a long-term basis, contained in the blocking legislation adopted by a number of states and integration entities. In parallel, the question on the legality of the extraterritorial extension of national jurisdiction is raised.
Based on the analysis of international law (through the prism of the provisions of the Articles on the responsibility of states for internationally wrongful acts), acts of the European Union, the laws of Canada, Australia and other states, the legal nature of measures aimed at the possibility of canceling extraterritorial laws as jurisdictional countermeasures is determined. At this stage in the development of the practice of applying jurisdictional countermeasures, the author poses a key question of their legitimacy in accordance with modern international law: can the restriction of the extraterritorial jurisdiction of the state be the object of countermeasures; compliance of such countermeasures with the conditions of lawfulness, regulatory framework and implementation mechanism. Special attention is paid to the problem of establishing the presence of opinio juris in relation to jurisdictional countermeasures.
As a result of the study, the author argues the conclusion that the use by states of jurisdictional countermeasures does not contradict the norms of international law, the law of international responsibility, subject to the conditions for the legitimacy of the application of countermeasures.
Keywords: unilateral sanctions, extraterritorial sanctions, sanctions escalation policy, state jurisdiction, state sovereignty, countermeasures, jurisdictional countermeasures, blocking statute, legitimacy of jurisdictional countermeasures, ILC Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ARSIWA)
For citation. Keshner M. V. Issues of the Legitimacy of Restriction by Countermeasures of Extraterritorial Jurisdiction of the State. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 3, pp. 152— 171. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.041
экстерриториальные санкции дятся в соответствии с националь-
как результат политики расши- ным законодательством иниции-
рения национальной юрисдикции рующего государства в отношении
государства. Экстерриториальные юридических и физических лиц из
санкции1 представляют собой одно- _
сторонние санкции2, которые вво- 2016. № 2. С. 81—95; Кешнер М. В. Право меж_ дународной ответственности. М., 2016. С. 148.
1 Об использовании и оценке термина См. также материалы Международной конем. резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН ференции «Принудительная дипломатия, «Отказ от применения односторонних эке- санкции и международное право», органи-территориальных экономических мер при- зованной Институтом международных от-нуждения как средства политического и ношений (IAI) в рамках проекта «Принуди-экономического давления» A/RES/55/6 от тельная дипломатия в глобальном управ-8 ноября 2000 г. URL: https://undocs.org/ лении: роль санкций» (Рим, 13 февраля en/A/RES/55/6. 2015 г.) (URL: http://wwwiai.it/sites/default/
2 Односторонние санкции — предмет ак- files/iai1505.pdf), Симпозиума «Не-санк-тивного обсуждения как в российской, так и ции ООН и международное право», органи-европейской доктрине международного права. зованного Европейским обществом между-См.: Геворгян К. «Односторонние санкции» и народного права (ESIL) (Прага, 5 мая 2017 г.; международное право // Международная Ноттингем, 10 ноября 2017 г.) (URL: https:// жизнь. 2012. № 8. С. 92—107; Малеев Ю. Н, www.nottingham.ac.uk/research/groups/ Рачков И. В., Ярышев С. Н. Санкции в меж- nottingham-international-law-and-security-дународном праве: точка не поставлена // centre/news/2017/non-un-sanctions-and-Московский журнал международного права. international-law-symposium.aspx).
третьих государств, сотрудничающих с объектом подобных санкций3. Процесс введения, как правило, осуществляется на фоне отсутствия предварительных консультаций и предъявления весомых доказательств нарушений объекта санк-ционного воздействия как внутренним резидентам, так и их контрагентам по всему миру.
Большинство исследователей признают, что экстерриториальные санкции занимают особое место прежде всего в практике США4. Основная причина видится в значительной экономической мощи Соединенных Штатов, посредством которой экономические санкции становятся эффективным внешнеполитическим инструментом в части оказания давления на другие государства5.
Законодательство США содержит ряд нормативных правовых актов, регулирующих применение санкций, однако ни в одном из них не определена дефиниция данного понятия. Сложившееся доктри-нальное толкование этого понятия в США основано на трактовке санкций как мер принудительного характера, применяемых в одностороннем порядке в отношении какой-
3 См.: Charlotte B. Practice Makes Perfect, Eventually? Unilateral State Sanctions and Extraterritorial Effects of National Legislation // Coercive Diplomacy, Sanctions and International Law / ed. by N. Ronzitti. Leiden; Boston, 2016. P. 112—118.
4 См.: Patrick C. R. Terry. Letter to the Journal Unilateral Economic Sanctions and Their Extraterritorial Impact: One Foreign Policy For All? // Chinese Journal of International Law. 2019. Vol. 18. Iss. 2. P. 425—435. URL: https://doi.org/10.1093/ chinesejil/jmz010; Hofer А. The Developed/ Developing Divide on Unilateral Coercive Measures: Legitimate Enforcement or Illegitimate Intervention? // Chinese Journal of International Law. 2017. Vol. 16. Iss. 2. P. 175— 214. DOI: 10.1093/chinesejil/jmx018.
5 См.: Andreas F. Lowenfeld International Economic Law. Oxford, 2002. P. 698.
либо страны в целях добиться изменения ее поведения6.
Санкции вводятся в случае наступления чрезвычайной международной ситуации — совокупности обстоятельств, представляющих угрозу национальной безопасности, внешнеполитическим интересам или экономике США. В 1917 г. в США был принят Закон о торговле с врагом7, наделивший Президента США правом вводить ограничения на осуществление торговых операций с враждебными государствами в период, когда США находятся в состоянии войны или чрезвычайной ситуации. В 1976 и 1977 гг. были приняты Национальный закон о чрезвычайных пол-номочиях8 и Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях9, которые на сегодняшний день легитимизируют на национальном уровне введение односторонних санкций.
Более того, с 1980-х гг. США предприняли серьезные усилия по обеспечению экстерриториального применения национальных законов о санкциях. В 1981 г. США в одностороннем порядке ввели санкции против СССР из-за событий в Польше с планируемым побочным эффектом
6 См.: Крицкий К. В. Односторонние ограничительные меры (на примере внешней политики США) // Московский журнал международного права. 2017. № 1. С. 131—140. DOI: 10.24833/0869-0049-2017-1-131-140.
7 См.: Trading with the Enemy Act. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/ sanctions/Documents/twea.pdf. Закон о торговле с врагом действует до настоящего времени, но положения применяются лишь к одному государству — Кубе, экономическая блокада в отношении которой была введена в 1960 г.
8 См.: National Emergencies Act. URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/ text/50/1621.
9 См.: International Emergency Economic
Powers Act (IEEPA). URL: https://www.
treasury.gov/resource-center/sanctions/
Documents/ieepa.pdf.
потенциального нарушения строительства газопровода из Сибири в Западную Европу10. Не удовлетворенный европейским ответом Президент США Рейган в 1982 г. расширил санкции США, включив в них иностранные дочерние компании американских компаний и все компании, работающие по экспортной лицензии США11. Массовое европейское давление заставило США отказаться от санкций через несколько месяцев. В 1996 г. вступили в силу Закон о свободе и демократической солидарности Кубы (Libertad, более известный как Закон Хелмса— Бертона)12 и Закон о санкциях против Ирана и Ливии13.
В мае 2019 г. США приняли очередное знаковое решение ввести в действие разд. III Закона Хелмса— Бертона, значительно усиливающий режим экономических санкций США против Кубы. Решение было принято после 22 лет действия положения об отсрочке вступления в силу, продлеваемое каждые шесть месяцев. В результате активации разд. III Закона граждане США получили возможность предъявлять иски в Федеральный суд США против иностранных компаний, которые получают экономическую выгоду от
10 Cm.: Kreutz J. Hard Measures by a Soft Power? Sanctions policy of the European Union 1981—2004. Bonn International Center for Conversion. 2005. URL: https://www.bicc. de/uploads/tx_bicctools/paper45.pdf.
11 Cm.: Reagan Does What He Can About Poland — Not Alot By Gwertzman B. December 27, 1981, Section 4, P. 1. URL: https://www.nytimes.com/1981/12/27/ weekinreview/reagan-does-what-he-can-about-poland-not-alot.html.
12 Cm.: Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996 (Codified in Title 22, Sections 6021-6091 of the U. S. Code) URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/libertad.pdf.
13 Cm.: H. R.3107 — Iran and Libya Sanctions Act of 1996 (ILSA). URL: https:// www.congress.gov/bill/104th-congress/ house-bill/3107.
собственности, экспроприированной кубинским правительством после революции.
В санкционном режиме США можно выделить блокирующие (список Specially Designated Nationals (SDN))14 и секторальные (список Sectoral Sanctions Identifications (SSI)) санкции15. При попадании в SDN-список активы физических лиц и компаний блокируются, запрещается заключать с ними договоры. Физическим лицам из SDN-листа запрещается въезд на территорию США. Действие секторальных санкций распространяется на субъектов, ведущих деятельность в определенных секторах экономики, а также на компании, находящиеся в собственности или под контролем таких лиц.
Санкционный режим действует не только в отношении физических и юридических лиц, состоящих в SDN- и SSI-списках, но и по «правилу 50%» ("50% Rule", Entities Owned by Persons Whose Property and Interest in Property are Blocked)16 компаний, более чем на 50% прямо или косвенно принадлежащих одному или нескольким подобным лицам. Как следствие, в рамках санк-ционного комплаенса необходима полная проверка корпоративной структуры компании, включая ее конечных бенефициаров.
Для ряда государств и хозяйствующих субъектов тема экстерриториального характера санкций становится все более актуальной. Общеизвестна проблема значительных по размеру штрафов за нарушение режима санкций США17.
14 URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx.
15 URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/ssi_list.aspx.
16 Cm.: Revised Guidance on Entities Owned by Persons Whose Property and Interests in Property are Blocked. August 13, 2014. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/ sanctions/Documents/licensing_guidance.pdf.
17 Cm.: Emmenegger S., Dobeli T. The
Extraterritorial Application of U. S. Sanctions
Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) Министерства финансов США накладывает штрафы на компании независимо от отрасли и объемов сделки с лицами, состоящими в SDN-списках. Размер штрафов варьируется от десятка тысяч18 до сотен миллионов долларов, а с учетом претензий иных регуляторов — миллиардов долларов США19. Среди отраслей бизнеса преимущественно компании финансового сектора подвержены высоким рискам: Управление по контролю за иностранными активами США накладывало штрафы на банки BNP Paribas, Credit Agricol, Commerzbank AG. В 2018 г. крупные штрафы выплачивали Societe Generale и JPMorgan Chase, в 2014 г. Банк Москвы — более 9 млн долл.20 Сложность определения уровней собственности также вызывает недовольство многих международных компаний, вынужденных соблюдать
Law // US Litigation Today: Still a Threat for European Businesses or Just a Paper Tiger? / ed. by A. Bonomi, K. Nadakavukaren Schefer. Geneva; Zurich, 2018. P. 232—235.
18 Американская корпорация Haverly Systems заплатит в США 75 тыс. 375 долларов штрафа за нарушение санкцион-ного режима против «Роснефти», сообщил Офис по контролю над иностранными активами Министерства финансов США. Компания нарушила санкции, совершив транзакции с корпоративным долгом «Роснефти» сроком более чем на 90 дней, что запрещено санкциями США. URL: https://ria. ru/20190425/1553054372.html.
19 Министерство юстиции США отмечает, что Societe Generale выплатит отдельные штрафы департаменту Минфина США по контролю за иностранными активами, ФРС, департаменту финансовых услуг штата Нью-Йорк, а также ряду других ведомств за нарушения санкционных режимов в отношении Кубы с 2004 по 2010 г., Судана в 2007—2012 гг. Общий размер штрафа составит 1,34 млрд долл. Подробнее см.: URL: https:// www.vestifinance.ru/articles/ 110395В.
20 URL: https://www.kommersant.ru/ doc/3896693.
постоянно расширяющиеся санкци-онные режимы21.
Наряду с широким содержанием экстерриториальные санкции характеризуются неопределенным и потенциально неограниченным юрисдикционным охватом22. Например, особую озабоченность иностранных фирм вызывают положения, содержащиеся в приказе США 13590 (предусматривающем почти полный запрет на нефтехимический сектор Ирана)23, указах Президента США 1362224 и 1364525 (запрещают иностранным финансовым учреждениям проводить широкий набор операций от имени иранских организаций)26. Созданный в начале 2019 г. Германией, Францией и Великобританией для облегчения закон-
21 URL: https://www.complianceweek. com/ofac-amends-50-percent-rule-for-sanctions/13343.article.
22 Cedric 2015.
23 Executive Order 13590 — Iran Sanctions (Authorizing the imposition of certain sanctions with respect to the provision of goods, services, technology, or support for Iran's energy and petrochemical sectors) November 21, 2011. URL: https://obamawhitehouse. archives.gov/the-press-office/2011/11/21/ executive-order-13590-iran-sanctions.
24 Executive Order 13622 of July 30, 2012 Authorizing Additional Sanctions with Respect to Iran. URL: https://www.treasury. gov/resource-center/sanctions/Programs/ Documents/13622.pdf.
25 Executive Order 13645 of June 3, 2013 Authorizing the Implementation of Certain Sanctions Set Forth in the Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012 and Additional Sanctions with Respect to Iran. URL: https:// www.treasury.gov/ resource-center/sanctions/ Programs/Documents/13645.pdf.
26 См.: Franchini D. With Friends Like That, Who Needs Enemies?: Extraterritorial Sanctions Following the United States Withdrawal from the Iran Nuclear Agreement // EJIL: Talk! May 29, 2018. URL: http://www.ejiltalk.org/ with-friends-like-that-who-needs-enemies-extraterritorial-sanctions-following-the-united-states-withdrawal-from-the-iran-nuclear-agreement/.
ных коммерческих операций с Ираном специальный механизм расчетов INSTEX может также подвергаться санкциям США27. В 2020 г. в США был принят Акт о защите энергетической безопасности Европы28 , согласно которому санкции Соединенных Штатов распространяются не только на суда, занимающиеся прокладкой трубопровода Nord Stream 2, но и на «иностранные фирмы и лиц, которые предоставляют определенные услуги или товары, необходимые или важные для предоставления или эксплуатации судна, занимающегося укладкой труб для таких проектов». В качестве примера подобных услуг в разъяснении Госдепартамента США указывается модернизация судов-трубоукладчиков, установка на них оборудования, а также финансирование подобных работ, услуги по оценке рисков, страхованию и перестрахованию подобных судов29.
Массированное применение Соединенными Штатами санкций создало важный прецедент национального нормативного регулирования санкционного принуждения, правомерность которого вызывает большие вопросы30. Дискуссии развиваются в плоскости нарушения суверенитета третьих государств при реализации экстерриториаль-
27 См.: Europe sets up scheme to get round US sanctions on Iran. URL: https://www. theguardian.com/world/2019/jan/31/europe-sets-up-scheme-to-get-round-us-sanctions-on-iran.
28 The Protecting Europe's Energy Security Act ("PEESA" or "the Act," Title LXXV, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, Pub. L. 116-92).
29 PEESA Public Guidance/FAQs URL: https://www.state.gov/wp-content/ uploads/2020/10/PEESA-Public-Guidance.pdf.
30 См.: Hofer A. Op. cit. P. 175—214;
Dunning T. D'Amato in a China Shop:
Problems of Extraterritoriality with the Iran and Libya Sanctions Act of 1996 // University of Pennsylvania Journal of International
Economic Law. 1998. Vol. 19. Iss. 1.
ной юрисдикции и принципа невмешательства во внутренние дела других государств31. Соединенные Штаты, оказывая давление на иностранные компании-нерезиденты и иностранных граждан в целях соблюдения национального законодательства о санкциях, даже если они действуют за пределами США, влияют на процесс следования ими в русле внешней политики США. Разве это не запрещенное вмешательство во внутренние дела других государств? — справедливо задаются вопросом все больше исследователей32.
Юрисдикционные контрмеры: содержание и развитие практики. Развитие политики расширения национальной юрисдикции побудили государства принимать ответные меры в отношении иностранного экстерриториального законодательства. В настоящее время предметом анализа национального законодательства, интеграционного права, направленного на возможность отмены в определенной форме действий экстерриториальных законов, может служить законодательство ЕС, Канады и Австралии, Дании, Новой Зеландии, Норвегии, ЮАР, Швейцарии, Великобритании33.
Исторически блокирующее законодательство было принято на специальной основе для противодействия экстерриториальной юрисдикции США в отношении отдельных отраслей и вопросов, преимущественно антимонопольных. Однако с конца 1970-х гг. наблюдается движе-
31 См.: Малеев Ю. Н, Рачков И. В., Яры-шев С. Н. Указ. соч. C. 81—82; Дораев М. Г. Экстерриториальность экономических санкций: противодействие юридическому империализму на национальном уровне // Законодательство. 2015. № 7. С. 70.
32 См.: Patrick C. R. Terry. Op. cit.
33 См.: Lowe A. V. The Problems of Extraterritorial Jurisdiction: Economic Sovereignty and the Search for a Solution // International and Comparative Law Quarterly. 1985. Vol. 34. Iss. 4.
ние к использованию блокирующего законодательства более общего, предупредительного и всеобъемлющего характера, запрещающего полностью или частично соблюдение иностранных экстерриториальных требований, запретов и судебных решений, затрагивающих торговые и другие интересы государств.
Тенденция к использованию общих законов о блокировании свидетельствует, что проблемы экстерриториальности вышли за рамки антимонопольного законодательства: если ранее экстерриториальное применение национального антимонопольного законодательства вызывало наибольшую полемику, в настоящее время центром дебатов об экстерриториальности и ответного блокирующего законодательства являются первичные и вторичные экстерриториальные санкции, направленные на достижение целей внешней политики. Показательно при этом, что большинство блокирующих законов все также являются ответными мерами в отношении экстерриториального законодательства США34. Механизмы блокирования в ответ на вышеупомянутый Закон Хелмса—Бертона были также введены Великобританией в соответствии с Законом о защите торговых интересов 1980 г.35 и Мексикой в соответствии с Законом о защите торговли и инвестиций от иностранных политик, противоречащих международному праву 1996 г.36
34 См.: Charlesworth H., Senz D. Building Blocks: Australia's Response to Foreign Extraterritorial Legislation // Melbourne Journal of International Law. 2001. Vol. 2. No. 1. P. 69—121.
35 См.: Protection of Trading Interests Act 1980. URL: http://www.legislation.gov.uk/ ukpga/1980/11.
36 См.: The Law of Protection of Commerce and Investments from Foreign Policies
that Contravene International Law 1996. См.: Clark L. Harry Dealing with U. S.
Extraterritorial Sanctions and Foreign
Блокирующий статут ЕС (the Blocking Statute) был принят в 1996 г. в ответ на решение США ввести экстерриториальные санкции в отношении Кубы, Ирана и Ливии37. Цель Статута — защита операторов ЕС, а также коммерческой деятельности от воздействия экстерриториального законодательства, указанного в приложении к Статуту.
Статут защищает операторов ЕС независимо от их размера и сферы деятельности посредством:
аннулирования действия в ЕС любого иностранного судебного решения, основанного на иностранных законах, перечисленных в приложении;
разрешения операторам ЕС взыскивать в судебном порядке убытки, вызванные экстерриториальным применением иностранных законов, перечисленных в приложении38.
Countemeasures // University of Pennsylvania Journal of International Law. 1999. Vol. 20. Iss. 1. P. 61—95.
37 См.: Council Regulation (EC) No. 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of the extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom. URL: https://eur-lex.europa.eu/ eli/reg/1996/2271/2014-02-20. См. также: Commission Delegated Regulation (EU) 2018/1100 of 6.6.2018 amending the Annex to Council Regulation (EC) No. 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom; Commission Implementing Regulation (EU) 2018/1101 laying down the criteria for the application of Article 5, second paragraph of Council Regulation (EC) No. 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of the extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom.
38 См.: The Blocking Statute: protecting EU operators, reinforcing European strategic autonomy. URL: https://ec.europa.eu/fpi/ what-we-do/blocking-statute_en.
Статут запрещает соблюдение операторами ЕС любых требований или запретов, основанных на иностранных законах. Операторы ЕС, чьи экономические и финансовые интересы затрагиваются экстерриториальным применением законов, обязаны информировать Европейскую комиссию.
После объявления Соединенными Штатами39 8 мая 2018 г. решения отказаться от Совместного комплексного плана действий40 Евросоюз, напротив, принял Декларацию, подтверждающую приверженность дальнейшему полному и эффективному осуществлению Соглашения41, и сообщил о намерении действовать по четырем направлениям в целях защиты интересов компаний ЕС, инвестирующих в Иран42.
39 См.: Presidential Memoranda Ceasing U. S. Participation in the JCPOA and Taking Additional Action to Counter Iran's Malign Influence and Deny Iran All Paths to a Nuclear Weapon, 8 may 2018. URL: https://www. whitehouse.gov/presidential-actions/ceasing-u-s-participation-jcpoa-taking-additional-action-counter-irans-malign-influence-deny-iran-paths-nuclear-weapon/.
40 Совместный комплексный план действий (The Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA), известный как сделка по Ирану, или Соглашение по иранской ядерной программе, достигнутое в Вене 14 июля 2015 г., между Ираном и пятью постоянными членами Совета Безопасности ООН — Китаем, Францией, Россией, Великобританией, США — плюс Германия вместе с Евросоюзом.
41 См.: Declaration by the High Representative on behalf of the EU following US President Trump's announcement on the Iran nuclear deal (JCPOA). URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/ press-releases/2018/05/09/declaration-by-the-high-representative-on-behalf-of-the-eu-following-us-president-trump-s-announcement-on-the-iran-nuclear-deal-jcpoa/.
42 Президент Европейской комиссии
Ж.-К. Юнкер отметил: «В Софии мы уви-
дели демонстрацию европейского единства.
Так, в рамках первого направления был запущен официальный процесс активации Блокирующего статута посредством обновления списка соответствующих санкций США в отношении Ирана. Обновленный Статут вступил в силу 7 августа 2018 г. и непосредственно применяется во всех государствах — членах ЕС.
При этом Европейская комиссия четко обозначила позицию в отношении «внешнеполитической составляющей» обновленного Блокирующего статута: Статут не предназначен для того, чтобы заставить операторов ЕС вести дела с каким-либо государством (включая Иран); цель состоит в том, чтобы предоставить операторам ЕС свободу участвовать в таком бизнесе, если они того пожелают. В частности, Европейская комиссия заявляет, что «операторы ЕС могут свободно вести свой бизнес так, как они считают нужным, в соответствии с законодательством ЕС и национальными применимыми законами»43.
Стоит признать, что реализация и соблюдение Блокирующего статута в ЕС с 1996 г. были ограниченными
Пока иранцы уважают свои обязательства, ЕС, конечно, будет придерживаться соглашения, архитектором которого он был, — соглашения, которое было единодушно ратифицировано Советом Безопасности ООН и которое необходимо для сохранения мира в регионе и во всем мире. Поэтому у нас есть обязанность делать все возможное, чтобы защитить наш европейский бизнес, особенно малые и средние предприятия». European Commission acts to protect the interests of EU companies investing in Iran as part of the EU's continued commitment to the Joint Comprehensive Plan of Action. URL: https:// ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ en/IP_18_3861.
43 Guidance Note Questions and Answers: adoption of update of the Blocking Statute (2018/C 277 I/03). Section 1: General. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=uriserv:0J.CI.2018.277.01.0004.01. ENG&toc=0J:C:2018:277I:T0C. Accessed 15 September 2019.
и непоследовательными. Некоторые государства ЕС не ввели национальное законодательство по применению санкций за нарушение Стату-та44. Статут рассматривался скорее как инструмент политического регулирования превентивного характера во взаимоотношениях с США.
Международный охват финансовой системы США и присутствие многих европейских компаний в США остро ставят вопросы эффективности имплементации в ЕС обновленного Блокирующего статута. Представляется, что результаты имплементации Статута будут сопряжены с геополитическим «климатом» между США и ЕС и последовательностью Еврокомиссии в решении ряда следующих проблем с соблюдением требований Статута.
Операторы ЕС могут оказаться в ситуации коллизии между соблюдением экстерриториальных санкций США в отношении Ирана и риском подвергнуться вторичным санкциям в соответствии с Блокирующим статутом ЕС или соблюдением Блокирующего статута ЕС и потенциальным риском нарушения санкций США. В особо уязвимом положении находятся банки и финансовые институты: продолжая работу на иранском рынке, они могут подвергаться риску американских штрафов OFAC, возможно, значительно превышающих прибыль, в том числе риску оказаться в SDN-списке, либо, прекратив деятельность, они несут убытки, но сохраняют возможность работать на американском рынке и оставаться в долларовой финансовой си-
44 Статья 9 Блокирующего статута предусматривает, что каждое государство-член определяет санкции, которые будут наложены в случае нарушения любого соответствующего положения Статута. Такие санкции должны быть эффективными, пропорциональными и сдерживающими. См.: The Blocking Statute: protecting EU operators, reinforcing European strategic autonomy. Article 9. URL: https://ec.europa.eu/fpi/what-we-do/blocking-statute_en.
стеме. Также возрастает риск судебного разбирательства в связи с тем, что Статут предусматривает возможность возмещения убытков оператором ЕС в результате применения блокирующего законодательства.
Правовым основанием для принятия ответных мер в отношении иностранного экстерриториального законодательства в Канаде является Закон об иностранных экстерриториальных мерах 1985 г. (FEMA)45, который используется главным образом для того, чтобы блокировать попытки США обеспечить применение экстерриториальных санкций, ограничивающих торговлю с Кубой против иностранных филиалов и контрагентов американских компаний46. Так, FEMA содержит прямой запрет «на признание или исполнение каким-либо образом на территории Канады любого решения, вынесенного в соответствии с Законом Хелмса—Бертона (п. 7.1 FEMA). Распоряжение правительства Канады, изданное в соответствии с FEMA, содержит требование, чтобы канадские компании и их должностные лица уведомляли Генерального прокурора при получении сообщений, касающихся торговли или коммерции между Канадой и Кубой47.
В соответствии с FEMA значительные полномочия по исполнению решений иностранных государств, признанию и приведению в исполнение иностранных судебных решений предоставлены Генераль-
45 См.: Foreign Extraterritorial Measures Act, R. S.C., F-29. URL: https://laws-lois. justice.gc.ca/eng/acts/f-29/index.html.
46 В 2015 г. FEMA также использовался для блокирования экстерриториальной попытки правительства Аляски вынудить американскую фирму, заключившую контракт на реконструкцию паромного терминала в Принс-Руперте (Британская Колумбия), закупать железо и стальные материалы только у американских поставщиков.
47 См.: Foreign Extraterritorial Measures (United States) Order, 1992, amendment, SOR/96-84.
ному прокурору Канады, который по согласованию с министром иностранных дел (п. 5(1) Закона) может запретить любому лицу в Канаде соблюдать меры иностранного государства48 или иностранного суда, если, по его мнению, иностранное государство или иностранный трибунал принял, или предлагает, или может принять меры, влияющие на международную торговлю или торговлю такого рода или таким образом, которые отрицательно сказываются или могут оказать неблагоприятное влияние на существенные интересы Канады в отношении международной торговли или коммерции, связанной с деятельностью, осуществляемой полностью или частично в Канаде, или которая иным образом нарушила или может нарушить суверенитет Канады.
Активизация Соединенными Штатами разд. III Закона Хелмса— Бертона повлекла изменения в блокирующие механизмы FEMA, сделав их более целенаправленными, чем ранее. Цель основных изменений, внесенных Канадой в FEMA в 2019 г., состоит в том, чтобы предотвратить или компенсировать воздействие на канадские компании режима, закрепленного разд. III Закона Хелмса—Бертона, в ситуации, когда американские заявители обращаются в канадские суды для получения доказательств в исковых целях или для исполнения любых решений, вынесенных судами США.
В отношении сбора доказательств: Генеральный прокурор Канады мо-
48 Для целей Закона — меры, принимае-
мые или подлежащие принятию иностран-
ным государством или иностранным трибуналом, включают законы, судебные решения и постановления, принятые или подлежащие принятию иностранным государством или иностранным трибуналом, а также директивы, инструкции, указания, политические и другие сообщения, изданные или подлежащие изданию иностранным государством или иностранным судом.
жет издать распоряжение в отношении канадских компаний, являющихся объектами судебного разбирательства по разд. III Закона Хелмса—Бертона в США, по блокировке производства доказательств, находящихся в Канаде, если их раскрытие может отрицательно повлиять на деловые интересы Канады, связанные с международной торговлей или коммерцией, осуществляемой (полностью или частично) в Канаде. Далее, канадские суды могут выдавать ордер, разрешающий изъятие документов, находящихся в Канаде, чтобы предотвратить их использование в иностранном производстве. Документы, изъятые в соответствии с таким ордером, должны быть переданы в суд или назначенному лицу для хранения.
FEMA также предполагает возможность возмещения в судебном порядке убытков, которые будут наложены в ходе судебного разбирательства в США. Канадский гражданин или резидент, или канадская компания или лицо, занимающееся бизнесом в Канаде, могут подать со-ответвующее заявление на постановление, касающееся вынесенного США решения по разд. III Закона Генеральному прокурору Канады. Таким образом, канадский ответчик в судебном разбирательстве в США может стать истцом в канадских судах и возместить убытки в соответствии с решением, вынесенным США в отношении ответчика, или, если окончательное решение еще не было вынесено, возместить стоимость защиты в США. Канадский суд, присуждающий эти возмещенные убытки канадскому ответчику, может распорядиться об аресте и продаже имущества, в котором истец США имеет прямой или косвенный интерес. Такие изъятия могут включать акции любой канадской компании, в которой истец США имеет коммерческий интерес, независимо от того, находятся ли сертификаты акций в Канаде или за ее пределами.
Реализация FEMA многонациональными компаниями влечет аналогичные риски, как и в случае с Блокирующим статутом ЕС: режим Закона Хелмса—Бертона и канадский режим FEMA содержат потенциально конфликтующие действия, которые могут привести к возникновению «двойной опасности» подвергнуться штрафным санкциям49.
Существенное влияние на принятие Австралией ряда законодательных мер, направленных на уменьшение воздействия иностранного экстерриториального законодательства, оказало участие в антимонопольном разбирательстве в отношении Westinghouse Electric Corporation в конце 1970-х — начале 1980-х гг.50 Судебный процесс по делу
49 См.: Campbell N, Vallières É. The Next Wave of US Extraterritorial Sanctions regarding Cuba — Potential Impacts for Canadian Companies // International Trade Bulletin. May 2019. URL: https:// www.mcmillan.ca/The-Next-Wave-of-US-Extraterritorial-Sanctions-regarding-Cuba-Potential-Impacts-for-Canadian-Companies#_ftn1.
50 Компания "Westinghouse Electric Corporation" в указанный период являлась самым крупным поставщиком урана для атомных электростанций США и зависела от поставок иностранного урана для выполнения существующих контрактов. Контракты были заключены на основе фиксированной цены, поэтому Westinghouse не могла передать возросшие затраты на поставку потребителю в связи с резко возросшими ценами на уран. В связи с неспособностью Westinghouse выполнить свои договорные обязательства, значительное число покупателей начали судебные разбирательства, требуя возмещения ущерба. В октябре 1979 г., чтобы избежать реальной возможности ликвидации, Westinghouse подала антимонопольный иск о возмещении тройного ущерба против 29 американских и иностранных корпораций, в том числе четырех корпораций, действующих в Австралии: Conzinc Rio Tinto of Australia Ltd, Mary Kathleen Uranium Ltd, Pancontinental Mining Ltd and Queensland Mines Ltd.
Westinghouse Electric Corporation вызвал серьезное правительственное расследование экстерриториального применения законов США и стал источником международного конфликта двух государств51. Более того, он послужил катализатором для срочного принятия первого в Австралии закона блокирующего содержания — Закона об иностранном производстве 1976 г. (запрещение определенных доказательств) (FPA)52.
Далее блокирующее законодательство Австралии было развито положениями Закона об иностранном антимонопольном судебном решении (ограничение приведения в
51 Судебный процесс был многоэтапным и стал одним из самых дорогих судебных исков в истории США, заявленный ущерб оценивался более чем в 7 млрд долл. США. Commonwealth of Australia, Parliamentary Debates, House of Representatives, 18 November 1976, 2909 (Attorney-General Ellicott); "Issues on Trial in the Westinghouse Lawsuits", Business Week (New York, United States of America), 26 September 1977, 125. См. также: Joint Committee on Foreign Affairs and Defence, Commonwealth of Australia, Australian—United States Relations: The Extraterritorial Application of United States Laws (1983) (http://webpac.ausinfo.gov.au/) at 18 April 2001 ("1983 Parliamentary Report on the Extraterritorial Application of United States Laws"); Triggs G. Extraterritorial Reach of United States Anti-Trust Legislation: The International Law Implications of the Westinghouse Allegations of a Uranium Producers' Cartel // Melbourne University Law Review. 1979. Vol. 12. P. 250—283; Joskow P. Commercial Impossibility, the Uranium Market and the Westinghouse Case // Journal of Legal Studies. 1977. Vol. 6. No. 1. P. 119 — 176; Eagan W. The Westinghouse Uranium Contracts: Commercial Impracticability and Related Matters // American Business Law Journal. 1980. Vol. 18. Iss. 2. P. 281—302.
52 См.: The Foreign Proceedings
(Prohibition of Certain Evidence) Act 1976
(Cth) (FPA). URL: http://www8.austlii.edu.
au/cgi-bin/viewdb/au/legis/cth/num_act/ fpocea1976457/.
исполнение) 1979 г. (FAJA)53, который также наделил Генерального прокурора полномочиями: отменять исполнение на территории Австралии иностранных судебных решений на основании осуществления иностранным судом юрисдикции способом, не совместимым с нормами международного права или вежливости, и если признание решения может нанести ущерб или отрицательно повлиять на торговлю или коммерцию Австралии; издавать приказы, запрещающие производство документов или предоставление доказательств в ходе иностранных разбирательств на основании того, что иностранный суд не соблюдает нормы международного права или вежливости, или в тех случаях, когда это считается необходимым для защиты национальных интересов (параграф 3 FAJA). По указанным основаниям 6 июня 1979 г. приказом Генерального прокурора Австралии решение по вопросам возмещения ущерба, вынесенное в пользу Westinghouse против девяти иностранных ответчиков, и предварительные обеспечительные меры в пользу Westinghouse не были признаны и не подлежали исполнению в Австралии54.
Очевидно, что законы FPA и FAJA были введены в качестве ответной реакции на непосредственные угрозы, исходящие от судебного процесса Westinghouse, как отмечают австралийские исследователи, «в пользу выживания крупных австралийских корпораций и политической независимости австралийского правительства»55. Примечательно, что после подписания США и Австралией Антимонопольного со-
53 Cm.: The Foreign Antitrust Judgment (Restriction of Enforcement) Act 1979 (Cth) (FAJA). URL: https://www.legislation.gov.au/ Details/C2004A02023.
54 Cm.: Order by the Attorney-General': Commonwealth of Australia // Government Gazette, Special Gazette. 8 June 1979. S. 105.
55 Charlesworth H., Senz D. Op. cit.
глашения о сотрудничестве в 1982 г.56 и FPA, и FAJA были аннулированы, но уже в 1984 г. положения, защищающие экономические интересы и политику Австралии от экстерриториального применения иностранных законов, консолидированы Законом об иностранном производстве (превышение юрисдикции) (FPEJA)57.
FPEJA был преднамеренно принят в период относительного «спокойствия» в отношении применения иностранных законов в Австралии. Как заявил тогдашний министр торговли Австралии Л. Боуэн, обоснование этого изменения в том, что «лучше вводить защитное законодательство сейчас, в период улучшения отношений, чем оставлять его до наступления некоторого кризиса, и поэтому усилить то, что было бы в то время общественным восприятием конфликта между нашими двумя странами»58.
Несмотря на заключение вышеупомянутого Антимонопольного соглашения с США, правительство Австралии полагало, что основная юрисдикционная угроза суверенитету Австралии, экспортной и другой экономической политике сохраняется, в связи с чем имеется необходимость в комплексном блокирующем законе. Кроме того, немаловажную роль сыграл тот факт, что консультативные меры, содержащиеся в Антимонопольном соглашении о сотрудничестве, не обязывают частных истцов, на долю
56 Cm.: Antitrust Cooperation Agreement. 1369 UNTS 43, 21 ILM 702 (signed and entered into force 29 June 1982). The agreement is administered by the Commonwealth of Australia Treasury Department.
57 Cm.: Australia: Foreign Proceedings (Excess of Jurisdiction) Act 1984 // International Legal Materials. 1984. Vol. 23. Iss. 5. P. 1038— 1047. DOI: 10.1017/S0020782 900031004.
58 Extraterritoriality: Australian Limitations on Foreign Judgments and Discovery — Foreign Proceedings (Excess of Jurisdiction) Act 1984 // Harvard International Law Journal. 1985. Vol. 26. No. 2. P. 578, 581.
которых приходится примерно 95% антимонопольных действий США, учитывать национальные интересы других государств. Властями Австралии было принято решение ввести «всеобъемлющий арсенал средств защиты», который будет использоваться, когда консультативные меры не смогут разрешить конфликт юрисдикций.
FPEJA, помимо положений, идентичных тем, которые ранее содержались в законах 1976 и 1979 гг. (ч. I—III), содержит новые группы специальных защитных мер. Так, ст. 10—12 Закона предусматривают возможность для австралийского ответчика возбудить иск в Австралии о взыскании с активов иностранного истца, находящихся в местной юрисдикции, суммы, равной сумме вынесенного иностранного судебного решения в отношении его иностранных активов. Закон также предоставил право австралийскому ответчику возмещать разумные издержки и расходы, понесенные им при защите частного антимонопольного разбирательства.
Вышеприведенный анализ блокирующего законодательства позволяет определить содержащиеся в них положения как юрисдик-ционные контрмеры — ответные меры, вводимые государствами для противодействия или нивелирования последствий экстерриториальной юрисдикции отдельных государств посредством реализации законодательных механизмов следующего содержания: запрещающих предоставление доказательств и производство доказательств в иностранном производстве; направленных на блокирование или предотвращение исполнения иностранных судебных решений; запрещающих соблюдение распоряжений иностранных властей. Далее возникает вопрос о правомерности юрисдикци-онных контрмер в соответствии с международным правом: может ли чрезвычайное расширение нацио-
нальной юрисдикции государства выступать объектом контрмеры?
экстерриториальное расширение юрисдикции государства как объект контрмеры. Контрмеры, бесспорно, существуют и признаны в качестве части международного права международной судебной практикой59. Контрмеры представляют собой меры, принимаемые потерпевшим государством в ответ на нарушение международного обя-зательства60. В решении Международного cуда по делу Gabchikovo-Nagymaros Project (Hungary/ Slovakia) отмечалось: «Для того чтобы быть оправданной, контрмера должна удовлетворять некоторым условиям... Во-первых, она должна приниматься в ответ на предшествующее международно-противоправное деяние другого государства и быть направлена против этого государства»61.
Контрмеры характеризуют ситуацию, когда субъект международного права реагирует на предшествующее нарушение его прав и самостоятельно принимает меры в целях их защиты и реализации. Указанное понятие является более узким, чем понятие санкции62.
Следует проводить отграничение контрмер от прекращения или приостановления исполнения договор-
59 См.: Air Services Agreement (United States v. France). UN RIAA. 1979. Vol. XVIII; United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran. I. C. J. Reports. 1980; Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits. I. C. J. Reports. 1986.
60 См.: Zoller E. Peacetime Unilateral Remedies An Analysis of Countermeasures. N. Y., 1984. Р. 179—189; Elagab O. Y. The Legality of Non-Forcible Counter-Meаsures in International Law. Oxford, 1988. Р. 37—41; Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004.
61 Gabchikovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia). I. C. J. Reports. 1997.
62 См.: Витцум В. Г. и др. Международное право. Пер. с нем. М., 2011. С. 750.
ных обязательств вследствие существенного нарушения договора другим государством согласно ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Прекращение или приостановление международного договора согласно указанной статье Венской конвенции влечет последствия для существенных обязательств государств-участников. Контрмеры сопряжены с поведением в нарушение остающихся в силе договорных обязательств, но являются оправданными в качестве необходимой и соразмерной реакции на международное нарушение государства, против которого они направлены.
Контрмеры должны носить временный характер, иметь четкие цели; обоснованность и правомерность контрмер обусловлена достижением целей их введения. «Ограниченность» целей контрмер определена положениями Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния (ARSIWA)63. Пункт 1 ст. 49 ARSIWA определяет допустимые цели контрмер: побудить ответственное государство выполнить свои обязательства согласно части второй Статей, а именно прекратить международно-противоправное деяние, если оно продолжается; предоставить возмещение потерпевшему государству.
Это в равной мере означает, что контрмеры не могут быть направлены против государств, не совершивших международно-противоправное деяние. В случае, когда реализующее контрмеры государство имеет международные обязательства по отношению к третьему государству, которые нарушаются
63 cm.: The ILC Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts; Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2001, with commentaries. URL: http:// legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/ commentaries/9_6_2001.pdf.
в результате действия контрмер, противоправность таких контрмер не исключена в той части, в которой это касается третьего государства. В этом смысле эффективность контрмер в плане исключения противоправности является относительной. Она обусловлена рамками правоотношений между потерпевшим государством и ответственным государством.
ARSIWA (ст. 50—53) определяют режим контрмер, с тем чтобы избежать злоупотреблений при их принятии, возможность которых усугубляется фактическим неравенством между государствами. Если в результате применения контрмер ответственное государство выполнило свои обязательства по прекращению и возмещению, режим контрмер должен быть прекращен. Контрмеры, насколько это представляется возможным, должны быть обратимыми с точки зрения их воздействия на будущие правоотношения между двумя государствами.
В международной практике встречается использование термина «взаимные контрмеры». Тем самым подчеркивается возможный симметричный, взаимный характер контрмер: они влекут приостановление обязательств по отношению к государству-нарушителю, если такие обязательства относятся к нарушенному обязательству либо находятся в непосредственной связи с ним.
Проблемный аспект заключается в оценке государством, применяющим контрмеры, противоправности того или иного деяния. Государство, которое прибегает к контрмерам на основе односторонней оценки деяния, может понести ответственность за собственное противоправное деяние, в случае если эта оценка неверна. В этом отношении не существует различия между контрмерами и другими исключающими противоправность обстоятельствами. В свете исследуемого вопроса потенциально важное значение в обосновании легитимности
юрисдикционных контрмер имеет международно-правовая квалификация односторонних санкций государств, применяемых в экстерриториальном порядке.
В международном праве существует общее согласие, что суверенитет включает право государства на территориальную целостность и политическую независимость. Это следует из Устава ООН (ст. 2)64, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (принцип суверенного равенства)65. Международный суд неоднократно подчеркивал важность концепции территориального суверенитета, в частности в делах Corfu Channel Case (United Kingdom v. Albania)66, Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda)67. Территориальный суверенитет включает право государства эффективно управлять, исключая другие государства: «Теперь первое и главное ограничение, налагаемое международным правом на государство, состоит в том, что, если не будет разрешающего правила, оно не может осуществлять свою власть в какой-либо форме на территории другого государства. В этом смысле юрисдикция, безусловно, является территориальной; не может осуществляться государством за пределами его территории, кроме как в силу разрешительной нормы, вытекающей из международного обычая или конвенции»68.
64 URL: https://www.un.org/ru/sections/ un-charter/chapter-i/index.html.
65 Принята резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 г. URL: https://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/declarations/intlaw_ principles.shtml.
66 ICJ Reports 1949, 4 at 35.
67 ICJ. Reports. 2015. Para. 165, 168.
68 PCIJ, The Case of the S. S. "Lotus"
(France v. Turkey) (1927), PCIJ, Ser. A, No. 10
В связи с этим отметим, что в течение продолжительного времени государства придерживаются последовательной и определенной позиции, что подход США к утверждению экстерриториальной юрисдикции в случаях предполагаемых нарушений законов США об эмбарго и санкциях является противоречащим международному праву. Анализируемое ранее блокирующее законодательство ряда государств содержит четкое целеполагание и оценку экстерриториального законодательства, закрепленные, соответственно, на государственном уровне. «FEMA защищает суверенитет Канады, в том числе международные торговые и коммерческие интересы Канады, позволяя канадскому правительству реагировать на неприемлемые экстерриториальные утверждения иностранной юрисдикции»69. Обновленная редакция Блокирующего статута ЕС содержит положение, согласно которому «законы, включая нормативные акты и другие законодательные акты, принятые третьими странами, и действия, основанные на них или вытекающие из них, когда такое применение затрагивает интересы естественных и юридических лиц в Союзе, занимающихся международной торговлей и/ или перемещением капитала и связанной с этим коммерческой деятельностью между Союзом и третьими странами... в силу их экстерриториального применения нарушают международное право»70.
at 18—19; см. также: Sole Arbitrator Max Huber, Islands of Palmas Case (Netherlands v USA), Award of 4 April 1928, Reports of International Arbitral Awards. Vol. II. P. 829—871
69 Foreign Extraterritorial Measures Act (FEMA). Fact Sheet. URL: https://www. justice.gc.ca/eng/rp-pr/csj-sjc/fema.html.
70 Commission Delegated Regulation (EU) 2018/1100 of 6 June 2018 amending the Annex to Council Regulation (EC) No. 2271/96 protecting against the effects of extraterritorial application of legislation adopted
«Европейский Союз будет воздерживаться от принятия законодательных актов, имеющих экстерриториальное применение, в нарушение норм международного права. Европейский Союз осудил экстерриториальное применение законодательства третьих стран, предусматривающего ограничительные меры, которые направлены на регулирование деятельности физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государств — членов Европейского Союза, как нарушение международного права»71.
«Введение односторонних санкций, превышающих санкции, согласованные Советом Безопасности ООН, не соответствует принципам международного права, подрывает прерогативы Совета Безопасности ООН, изложенные в Уставе ООН, снижает его эффективность, режимы санкций несоразмерно затрагивают государства, против которых они наложены, а также, когда они применяются экстерриториально, оказывают негативное влияние на третьи государства и международные торгово-экономические отношения в целом. Добросовестное осуществление принципов суверенного равенства государств, невмешательства во внутренние дела государств и сотрудничества исключают применение односторонних принудительных мер, не основанных на международном праве»72.
by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom. Para. 1, 2. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=uriserv:0J.LI.2018.199.01.0001.01. ENG&toc=0J:L:2018:199I:T0C.
71 Guidelines on implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) in the framework of the EU Common Foreign and Security Policy. Para. 52. Brussels, 4 May 2018 (OR. en) 5664/18. URL: https://data. consilium.europa.eu/doc/document / ST- 5664-2018-INIT/en/pdf.
72 Joint Communiqué of the 14th Meeting of the Foreign Ministers of the Russian Federation, the Republic of India and the
В Декларации министров иностранных дел государств — членов Группы 77 и Китая 2013 г. министры решительно отвергли введение законов и постановлений, имеющих экстерриториальное воздействие, и все другие формы принудительных экономических мер, включая односторонние санкции против развивающихся стран, и подтвердили настоятельную необходимость их немедленной ликвидации. Они подчеркнули, что такие действия не только подрывают принципы, закрепленные в Уставе ООН и международном праве, но и серьезно угрожают свободе торговли и инвестиций. Поэтому они призвали международное сообщество не признавать эти меры и не применять их (п. 52)73.
Кроме того, ежегодно, начиная с 1992 г., Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюции о необходимости прекращения блокады Кубы с особым акцентом на экстерриториальные последствия законов США74. В резолюции А/ИЕ5/74/7, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 7 ноября 2019 г., выражается «озабоченность продолжающимся принятием и применением государствами-членами законов и положений, таких как принятый 12 марта 1996 г. закон, известный как "Закон Хелмса— Бертона", экстерриториальные последствия которых затрагивают суверенитет других государств, за-
People's Republic of China. Para. 6. URL: https://indianembassy-moscowgov.in/joint-
communique-of-the-14th-meeting-of-the-foreign-ministers-of-the-russian-federation-the-republic-of-india-and-the-people-s-republic-of-china.php.
73 URL: http://www.g77.org/doc/ Declaration2013.htm.
74 Перечень ранее принятых резолюций Генеральной Ассамблеи ООН по данному вопросу приведен в резолюции A/RES/74/7 от 7 ноября 2019 г. «Необходимость прекращения экономической, торговой и финансовой блокады, введенной Соединенными Штатами Америки против Кубы» (URL: https:// undocs.org/ru/A/RES/74/7).
конные интересы юридических или физических лиц, подпадающих под их юрисдикцию, а также свободу торговли и судоходства». Также отмечается существование «заявлений и резолюций различных межправительственных форумов, органов и правительств, в которых выражается несогласие международного сообщества и общественности с принятием и применением мер, подобных вышеупомянутым»75. Показательна и статистика голосования: «за» — 187 государств, при трех против (США, Израиль, Бразилия) и двух воздержавшихся (Украина, Колумбия).
Можно констатировать, что последовательные международные возражения против подобной практики США не только предотвратили создание в международном праве обычной разрешительной нормы, но фактически создали консенсус по ее запрещению76. В отсутствие доказательств международного преступления принцип универсальности также не обеспечивает нормативные основания. Наконец, защитный принцип, согласно которому государства могут устанавливать юрисдикцию в вопросах, угрожающих их национальной безопасности, также не оправдывает политику санкций, которая приравнивает предполагаемое право в одностороннем порядке вводить санкции против других государств с правом заставлять третьи государства следовать их примеру77.
Имеется достаточно доказательств в поддержку аргумента о том, что обычное международное право запрещает экстерритори-
75 URL: https: //undocs.org/ru/A/RES/74/7.
76 См.: Beaucillon Ch. Practice Makes Perfect, Eventually? Unilateral State Sanctions and Extraterritorial Effects of National Legislation // Coercive Diplomacy, Sanctions and International Law / ed. by N. Ronzitti. Leiden; Boston, 2016. P. 103—126, 112—118; см. также: Franchini D. Op. cit.
77 См.: Patrick C. R. Terry. Op. cit.
альное применение односторонних санкций, основанное на национальном законодательстве, к вопросам, которые не имеют существенной связи с государством, применяющим законодательство. Такое законодательство и его применение нарушают суверенитет других государств, легитимизируя введение юрисдикционных контрмер.
Заключение. Экстерриториальное законодательство, используемое в качестве инструмента достижения определенных целей внешней политики, является противоречивой категорией права. Законность экстерриториального расширения национальной юрисдикции продолжает оставаться предметом рассмотрения государств, международных судов, доктринальных дискуссий. Общепризнанным подходом является положение о необходимости ограничений осуществления экстерриториальной юрисдикции, однако не существует согласия относительно их содержания. Ситуацию усложняет продолжающаяся политика санкци-онной эскалации, в условиях взаимосвязанности национальных экономик приводящая к межгосударственным конфликтам и дестабилизации в международном сообществе и правопорядке.
Экстерриториальное применение государством национального законодательства в случаях отсутствия соответствующей связи с данным государством нарушает суверенитет других государств, оказывает давление на компании и граждан других государств в части следования последними внешней политике применяющего государства. Вследствие сложившейся практики ряд государств начали применять ответные меры, блокирующие на национальном уровне исполнение экстерриториального законодательства других государств — юрисдикционные контрмеры.
В отличие от экстерриториального применения определенным государством национального права юрис-
дикционные контрмеры имеют нормативные основания в соответствии с положениями права международной ответственности, которые не содержат запрета на принятие такой контрмеры, как ограничение действия иностранного экстерриториального законодательства. Применение государствами юрисдикционных контрмер не противоречит нормам международного права, права международного права об ответственно-
сти при соблюдении условий правомерности применения контрмер.
Учитывая все более широкое использование рядом государств экстерриториального законодательства в качестве средства стимулирования внешней политики, полагаем необходимым Российской Федерации разработать согласованную политику и законодательную базу для реагирования на последствия иностранного экстерриториального законодательства.
список литературы
Andreas F. Lowenfeld International Economic Law. Oxford, 2002.
Beaucillon Ch. Practice Makes Perfect, Eventually? Unilateral State Sanctions and Extraterritorial Effects of National Legislation // Coercive Diplomacy, Sanctions and International Law / ed. by N. Ronzitti. Leiden; Boston, 2016.
Campbell N., Vallieres E. The Next Wave of US Extraterritorial Sanctions regarding Cuba — Potential Impacts for Canadian Companies // International Trade Bulletin. May 2019. URL: https://www.mcmillan.ca/The-Next-Wave-of-US-Extraterritorial-Sanctions-regarding-Cuba-Potential-Impacts-for-Canadian-Companies#_ftn1.
Charlesworth H., Senz D. Building Blocks: Australia's Response to Foreign Extraterritorial Legislation // Melbourne Journal of International Law. 2001. Vol. 2. No. 1.
Charlotte B. Practice Makes Perfect, Eventually? Unilateral State Sanctions and Extraterritorial Effects of National Legislation // Coercive Diplomacy, Sanctions and International Law / ed. by N. Ronzitti. Leiden; Boston, 2016.
Clark L. Harry Dealing with U. S. Extraterritorial Sanctions and Foreign Countemeasures // University of Pennsylvania Journal of International Law. 1999. Vol. 20. Iss. 1.
Dunning T. D'Amato in a China Shop: Problems of Extraterritoriality with the Iran and Libya Sanctions Act of 1996 // University of Pennsylvania Journal of International Economic Law. 1998. Vol. 19. Iss. 1.
Eagan W. The Westinghouse Uranium Contracts: Commercial Impracticability and Related Matters // American Business Law Journal. 1980. Vol. 18. Iss. 2.
Elagab O. Y. The Legality of Non-Forcible Counter-Measures in International Law. Oxford, 1988.
Emmenegger S., Döbeli T. The Extraterritorial Application of U. S. Sanctions Law // US Litigation Today: Still a Threat for European Businesses or Just a Paper Tiger? / ed. by A. Bonomi, K. Nadakavukaren Schefer. Geneva; Zurich, 2018.
Franchini D. With Friends Like That, Who Needs Enemies?: Extraterritorial Sanctions Following the United States Withdrawal from the Iran Nuclear Agreement // EJIL: Talk! May 29, 2018. URL: http://www.ejiltalk.org/with-friends-like-that-who-needs-enemies-extraterritorial-sanctions-following-the-united-states-withdrawal-from-the-iran-nuclear-agreement/.
Hofer А. The Developed/Developing Divide on Unilateral Coercive Measures: Legitimate Enforcement or Illegitimate Intervention? // Chinese Journal of International Law. 2017. Vol. 16. Iss. 2. DOI: 10.1093/chinesejil/jmx018.
Joskow P. Commercial Impossibility, the Uranium Market and the Westinghouse Case // Journal of Legal Studies. 1977. Vol. 6. No. 1.
Kreutz J. Hard Measures by a Soft Power? Sanctions policy of the European Union 1981— 2004. Bonn International Center for Conversion. 2005. URL: https://www.bicc.de/uploads/tx_ bicctools/paper45.pdf.
Lowe A. V. The Problems of Extraterritorial Jurisdiction: Economic Sovereignty and the Search for a Solution // International and Comparative Law Quarterly. 1985. Vol. 34. Iss. 4.
Patrick C. R. Terry. Letter to the Journal Unilateral Economic Sanctions and Their Extraterritorial Impact: One Foreign Policy For All? // Chinese Journal of International Law. 2019. Vol. 18. Iss. 2. URL: https://doi.org/10.1093/chinesejil/jmz010.
Triggs G. Extraterritorial Reach of United States Anti-Trust Legislation: The International Law Implications of the Westinghouse Allegations of a Uranium Producers' Cartel // Melbourne University Law Review. 1979. Vol. 12.
Zoller E. Peacetime Unilateral Remedies An Analysis of Countermeasures. N. Y., 1984.
Витцум В. Г. и др. Международное право. Пер. с нем. М., 2011.
Геворгян К. «Односторонние санкции» и международное право // Международная жизнь. 2012. № 8.
Дораев М. Г. Экстерриториальность экономических санкций: противодействие юридическому империализму на национальном уровне // Законодательство. 2015. № 7.
Кешнер М. В. Право международной ответственности. М., 2016.
Крицкий К. В. Односторонние ограничительные меры (на примере внешней политики США) // Московский журнал международного права. 2017. № 1. DOI: 10.24833/0869-00492017-1-131-140.
Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004.
Малеев Ю. Н., Рачков И. В., Ярышев С. Н. Санкции в международном праве: точка не поставлена // Московский журнал международного права. 2016. № 2.
References
Andreas F. Lowenfeld International Economic Law. Oxford, 2002. 820 p.
Beaucillon Ch. Practice Makes Perfect, Eventually? Unilateral State Sanctions and Extraterritorial Effects of National Legislation. Coercive Diplomacy, Sanctions and International Law. Ed. by N. Ronzitti. Leiden; Boston, 2016. Pp. 103—126. DOI: 10.1163/9789004299894_006
Campbell N., Vallieres E. The Next Wave of US Extraterritorial Sanctions regarding Cuba — Potential Impacts for Canadian Companies. International Trade Bulletin. May 2019. URL: https://www.mcmillan.ca/The-Next-Wave-of-US-Extraterritorial-Sanctions-regarding-Cuba-Potential-Impacts-for-Canadian-Companies#_ftn1.
Charlesworth H., Senz D. Building Blocks: Australia's Response to Foreign Extraterritorial Legislation. Melbourne Journal of International Law, 2001, vol. 2, no. 1, pp. 69—121.
Charlotte B. Practice Makes Perfect, Eventually? Unilateral State Sanctions and Extraterritorial Effects of National Legislation. Coercive Diplomacy, Sanctions and International Law. Ed. by N. Ronzitti. Leiden; Boston, 2016.
Clark L. Harry Dealing with U. S. Extraterritorial Sanctions and Foreign Countemeasures. University of Pennsylvania Journal of International Law, 1999, vol. 20, iss. 1, pp. 61—95.
Doraev M. G. The Extraterritoriality of Economic Sanctions: An Opposition to Legal Imperialism at the National Level. Zakonodatel'stvo, 2015, no. 7, pp. 63—74. (In Russ.)
Dunning T. D'Amato in a China Shop: Problems of Extraterritoriality with the Iran and Libya Sanctions Act of 1996. University of Pennsylvania Journal of International Economic Law, 1998, vol. 19, iss. 1, pp. 169—199. Available at: https://scholarship.law.upenn.edu/jil/vol19/iss1/6.
Eagan W. The Westinghouse Uranium Contracts: Commercial Impracticability and Related Matters. American Business Law Journal, 1980, vol. 18, iss. 2, pp. 270—288.
Elagab O. Y. The Legality of Non-Forcible Counter-Measures in International Law. Oxford, 1988. 285 p.
Emmenegger S., Döbeli T. The Extraterritorial Application of U. S. Sanctions Law. US Litigation Today: Still a Threat for European Businesses or Just a Paper Tiger? Ed. by A. Bonomi, K. Nadakavukaren Schefer. Geneva; Zurich, 2018. Pp. 231—257.
Franchini D. With Friends Like That, Who Needs Enemies?: Extraterritorial Sanctions Following the United States Withdrawal from the Iran Nuclear Agreement. EJIL: Talk! May 29, 2018. Available at: http://www.ejiltalk.org/with-friends-like-that-who-needs-enemies-extraterritorial-sanctions-following-the-united-states-withdrawal-from-the-iran-nuclear-agreement/.
Gevorgyan K. "Unilateral Sanctions" and International Law. Mezhdunarodnaya zhizn, 2012, no. 8, pp. 93—104. (In Russ.)
Hofer A. The Developed/Developing Divide on Unilateral Coercive Measures: Legitimate Enforcement or Illegitimate Intervention? Chinese Journal of International Law, 2017, vol. 16, iss. 2, pp. 175—214. DOI: 10.1093/chinesejil/jmx018.
Joskow P. Commercial Impossibility, the Uranium Market and the Westinghouse Case. Journal of Legal Studies, 1977, vol. 6, no. 1, pp. 119—176.
Keshner M. V. The Law of International Responsibility. Moscow, 2017. 240 p. (In Russ.)
Kreutz J. Hard Measures by a Soft Power? Sanctions policy of the European Union 1981— 2004. Bonn International Center for Conversion. 2005. Available at: https://www.bicc.de/uploads/ tx_bicctools/paper45.pdf.
Kritskiy K. V. Unilateral Restrictive Measures (the Case of U. S. Foreign Policy). Moskovskiy zhurnal mezhdunarodnogo prava, 2017, no. 1, pp. 131—140. DOI: 10.24833/0869-0049-2017-1131-140. (In Russ.)
Lowe A. V. The Problems of Extraterritorial Jurisdiction: Economic Sovereignty and the Search for a Solution. International and Comparative Law Quarterly, 1985, vol. 34, iss. 4, pp. 724— 746. DOI: 10.1093/iclqaj/34.4.724
Lukashuk I. I. The Law of International Responsibility. Moscow, 2004. 432 p. (In Russ.)
Maleev Yu. N., Rachkov I. V., Yaryshev S. N. Sanctions in International Law. No point. Moskovskiy zhurnal mezhdunarodnogo prava, 2016, no. 2, pp. 81—95. (In Russ.)
Patrick C. R. Terry. Letter to the Journal Unilateral Economic Sanctions and Their Extraterritorial Impact: One Foreign Policy For All? Chinese Journal of International Law, 2019, vol. 18, iss. 2. DOI: 10.1093/chinesejil/jmz010
Triggs G. Extraterritorial Reach of United States Anti-Trust Legislation: The International Law Implications of the Westinghouse Allegations of a Uranium Producers' Cartel. Melbourne University Law Review, 1979, vol. 12, pp. 250—283.
Vittsum V. G. et al. The International Law. Moscow, 2015. 1072 p. (In Russ.)
Zoller E. Peacetime Unilateral Remedies An Analysis of Countermeasures. New York, 1984. 228 p.
Информация об авторе
Мария Валерьевна Кешнер, доцент кафедры международного и европейского права Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук
