CC BY
36
О.Х. Намсараева
ВОПРОСЫ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ) *
Проблема установления четких пределов полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном, региональном и местном уровнях остается актуальной в современной науке конституционного права1. Об этом свидетельствуют не только академические споры вокруг соответствующих положений Конституции РФ2, но и практика Конституционного Суда РФ3.
Как отмечает Б.А. Осипян, общий контур смежных полномочий органов государственной власти представлен в ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Тем не менее отсутствие четкости в вопросах разграничения компетенции между президентскими, правительственными и законодательными структурами власти приводит зачастую к излишним противоречиям и смешению функций этих структур, снижению стабильности и действенности реализации властных полномочий4. Разделение полномочий как по вертикали, так и по горизонтали с присущей данному вопросу потенциальной конфликтностью порождает «много серь-
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук И.Л. Данилевской.
1 См.: ТихомировЮ.А. Теория компетенции. М., 2001.
2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 503.
3 См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
4 См.: Осипян Б.А. Конституционно-судебное разрешение споров о компетенции // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 3.
Труды Института государства и права 3 5
Российской академии наук № 6/2010
езных проблем в условиях вертикальной разбалансированности системы государственного управления, когда между ее звеньями нет четкого разграничения компетенции, а следовательно, и ответственности перед населением за конкретные дела»5.
Указанная проблематика определяет ключевую роль органов конституционной (уставной) юстиции в разрешении споров о компетенции на уровне субъектов РФ. Следует согласиться с мнением Ж.И. Овсепян, указывающей, что, разрешая споры о компетенции, конфликты между различными органами государственной власти на разных уровнях, конституционные (уставные) суды субъектов РФ выступают как органы-миротворцы, которые способны разрешить возникший конфликт сторон посредством внушения последним определенной системы конституционных ценностей, целей и принципов, на основе которых должен быть улажен всякий спор6.
Актуальными для рассмотрения поставленных вопросов являются полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ в сфере рассмотрения споров о компетенции. Существенно, что ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федера-
7
ции» , регламентирующая компетенцию конституционных (уставных) судов, не содержит отдельного полномочия по рассмотрению споров о компетенции на региональном и местном уровнях. Вместе с тем, как указал Конституционный Суд РФ в одном из своих определений, спор о компетенции может быть разрешен конституционным (уставным) судом субъекта РФ, если это полномочие не относится к ведению федеральных судов, предполагает применение норм конституции (устава) субъекта
5 Собянин С. С. Разграничение компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве // Государство и право. 2006. № 12. С. 5.
6 См.: Овсепян Ж.И. Из опыта Российской Федерации по разрешению конституционных споров о компетенции // Конституционное правосудие. Вопросы теории и практики. Ереван, 2000.
7 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
РФ и соответствует правовой природе данного суда как органа конституционного (уставного) контроля8.
Анализ правовых норм законов о конституционных (уставных) судах субъектов РФ в части, касающейся разрешения споров о компетенции между органами государственной власти субъектов РФ, позволяет выделить три существующие модели правового регулирования споров о компетенции:
1) к ведению конституционных судов республик отнесен наиболее широкий объем соответствующих полномочий. Речь идет о полномочиях конституционных (уставных) судов субъектов РФ рассматривать три вида споров: между органами государственной власти субъекта РФ; между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта РФ; между органами местного самоуправления субъекта РФ (республики Бурятия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия -Алания, Саха (Якутия), Татарстан);
2) к юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов РФ отнесены два вида споров о компетенции: между органами государственной власти субъекта РФ; между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления субъекта РФ (республики Дагестан, Адыгея, Калининградская и Самарская области);
3) конституционные (уставные) суды разрешают споры только между органами государственной власти субъекта РФ (Московская область).
Выделяется и четвертая модель законодательного регулирования, в соответствии с которой разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ, органами государственной власти субъекта РФ и органами мест-
8 См.: определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-0 «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1658.
ного самоуправления и между органами местного самоуправления не входит в сферу полномочий функционирующих конституционных (уставных) судов9 (республики Башкортостан, Коми, Карелия, Марий Эл, Тыва, Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург).
Таким образом, в законодательстве субъектов РФ о конституционных (уставных) судах соблюдается требование п. «б» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, согласно которому споры о компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ относятся к юрисдикции Конституционного Суда РФ.
А.А. Иванин и С.Г. Павликов отмечают, что, как правило, споры о компетенции, в которых хотя бы одним из участников является Российская Федерация, не могут быть предметом разбирательства в конституционном (уставном) суде. Исключение в этом плане составляет Республика Саха (Якутия), в Конституции которой закреплено, что «Конституционный суд Республики участвует в разрешении конституционно-правовых споров между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией» (п. 8 ст. 88). При этом обращает на себя внимание характер формулировки «участвует в разрешении», а не «разрешает споры», что означает, по-видимому, заявку на вторичную, вспомогательную роль Конституционного суда республики относительно решения проблем, возникающих по поводу споров указанной разновид-
10 тг
ности . По нашему мнению, с точки зрения всестороннего и объективного рассмотрения дела участие конституционного (уставного) суда субъекта РФ в разрешении конституционно-
9 См., например: Овсепян Ж.И. Деятельность Конституционного Суда России по осуществлению разграничения компетенций, полномочий и предметов ведения и разрешению споров о компетенции в РФ. Ереван, 2000. С. 26.
10 См.: Иванин А.А., Павликов С.Г. Обеспечение законности в деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации с участием конституционных (уставных) судов // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 22. С. 15.
правового спора между Российской Федерацией и одним из ее субъектов является целесообразным.
Законы большинства субъектов РФ о конституционных (уставных) судах, где созданы конституционные (уставные) суды, в вопросах разрешения споров о компетенции воспроизводят нормы гл. 11 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»11. Так, правом на обращение в конституционный (уставной) суд с ходатайством о разрешении спора обладает любой участвующий в споре; пределы проверки конституционным (уставным) судом установлены, исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта РФ, между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта РФ. Рассмотрение дела о соответствии нормативного правового акта, являющегося предметом спора о компетенции, по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных правовых актов.
Между тем в вопросах допустимости ходатайства в рассматриваемой сфере разрешения споров о компетенции субъекты РФ регламентируют различный объем критериев допустимости данного ходатайства, что, с одной стороны, является правом конституционных (уставных) судов субъектов РФ, с другой стороны, на наш взгляд, отсутствие унификации в данном вопросе может ограничивать право иных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на их участие в конституционном (уставном) судопроизводстве.
Так, законами республик Адыгея, Бурятия, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Калининградской, Московской и Самарской областей ходатай-
11 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
ство органов государственной власти, местного самоуправления допустимо, если:
оспариваемая компетенция определяется конституцией (уставом) субъекта РФ (республики);
спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности;
спор не был или не может быть разрешен иным способом; заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такового действия нарушением установленного конституцией (уставом) субъекта РФ разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта РФ, между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта РФ.
Вместе с тем законами республик Адыгея, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан и Московской области о конституционных (уставных) судах предусмотрены дополнительные критерии допустимости ходатайства в рассматриваемой сфере, а именно:
заявитель ранее обращался к указанным органам государственной власти, местного самоуправления с письменным заявлением о нарушении ими определенной конституцией (уставом) субъекта РФ компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от выполнения входящей в их компетенцию обязанности;
неустранение в течение месяца со дня получения письменного заявления указанных в нем нарушений.
Действительно, если конституционный (уставный) суд в субъекте РФ не создан, вышеупомянутые споры о компетенции должны разрешаться судами общей юрисдикции в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом РФ. Однако Кодекс не содержит каких-либо специальных норм, регламентирующих реализацию судами этого полномочия. Да и вряд ли можно, исходя из правовой природы указанной катего-
рии судебных дел, назвать их гражданскими делами12. Таким образом, при наличии спора о компетенции в субъекте РФ, где не создан (или не функционирует) конституционный (уставный) суд, конституционное право на судебную защиту реализуется не в полном объеме, поскольку данная категория дел рассматривается только в рамках конституционного судопроизводства.
Пример Республики Бурятия, в которой с 1995 г. действует Конституционный Суд, доказывает необходимость наличия данного органа в системе разделения властей для поддержания ее стабильности. Отмечается важная роль Конституционного Суда Республики Бурятия с момента его создания при осуществлении конституционного контроля в республике, становлении и развитии органов государственной власти, их внутренних структур, разрешении споров по поводу назначения должностных лиц, контрольных полномочий законодательной власти - принятия тех или иных решений, их нормативности, совершенствования конституционного и текущего законодательства Республики Бурятия, гармонизации взаимоотношений, взаимодействия, взаимовлияния органов государственной власти республики в целях гармонизации соответствующих правовых процедур и правовых процессов13.
В силу своей компетенции Конституционный Суд Республики Бурятия действует наряду с Президентом, Народным Хуралом (парламентом) и Правительством Бурятии, а в некоторых отношениях стоит даже выше этих органов, поскольку по Конституции Бурятии он вправе аннулировать законы и иные нормативные правовые акты и парламента, и Президента, и Пра-
14
вительства .
12 См.: Брежнев О.В. Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 35.
13 См.: Будаев К.А. О становлении и развитии правовых основ конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Современный конституционализм. 2006. № 1/06. С. 5.
14 См.: Ивайловский Д.А. Государственность, конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации и пути совершен-
Регламентируя пределы проверки при рассмотрении дел о спорах о компетенции, Закон Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Бурятия»15 закрепляет, что рассмотрение дела о соответствии закона, иного нормативного правового акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции Республики Бурятия по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности законов Республики Бурятия, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в республике.
При этом в соответствии с ч. 1 ст. 82 этого Закона Конституционный Суд Республики Бурятия рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленного Конституцией республики разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между органами государственной власти Республики Бурятия, органами государственной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления в республике, между органами местного самоуправления в Республике Бурятия.
Анализируя практику Конституционного Суда Республики Бурятии по спорам о компетенции между различными органами государственной власти республики, следует отметить, что большинство из них связано с выходом за пределы своих полномочий Народного Хурала Республики Бурятия - парламента (за период своей деятельности Конституционным Судом Республики Бурятия было рассмотрено более 15 дел).
Так, предметом рассмотрения в Конституционном Суде Республики Бурятия по запросу Президента республики был принятый Народным Хуралом 3 декабря 2004 г. Закон «О рес-
ствования на современном этапе (на примере Республики Бурятия). Улан-Удэ, 2006. С. 29.
15 Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 2.
публиканских целевых программах»16, в отношении которого было преодолено президентское вето.
Конституционный Суд Республики Бурятия в постановлении от 30 марта 2005 г. «О разрешении спора между Правительством Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием Закона Республики Бурятия «О республиканских целевых программах»17 и в постановлении от 15 апреля 2005 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Бурятия «О республиканских целевых программах» от 3 декабря 2004 г. 816-Ш в связи с запросом Президента Республики Бурятия»18 признал ряд норм рассматриваемого Закона не соответствующими Конституции Республики Бурятия. По мнению Суда, в части разграничения компетенции между представительной и исполнительной ветвями власти Народный Хурал республики вышел за пределы своей компетенции, установив за собой полномочия по осуществлению контроля за исполнением целевых программ, которое реализует Правительство Республики Бурятия.
При принятии решений Конституционный Суд Республики Бурятия руководствуется правовыми позициями Конституционного Суда РФ, использует их в качестве аргументов, воспроизводит и развивает их положения. Например, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ были вопросы о возможности и пределах подотчетности высшего органа исполнительной власти субъекта РФ его законодательному (представительному) органу19.
16 Бурятия. 2004. № 232. Официальный вестник № 61.
17 СЗ РБ. 2005. № 3.
18 СЗ РБ. 2005. № 4-5.
19 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409; постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700; постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П
Руководствуясь вынесенными решениями Конституционного Суда РФ по аналогичным делам, Конституционный Суд Республики Бурятия вынес 15 марта 2001 г. постановление по делу о разрешении спора между Президентом Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием постановления Народного Хурала Республики Бурятия «О назначении отчета Правительства Республики Бурятия о ходе реализации республиканской программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Республики Бурятия»20, в котором было указано, что «программа социально-экономического развития Республики Бурятия должна быть разработана Правительством Республики Бурятия, отвечать требованиям Закона Республики Бурятия от 2 апреля 1996 года № 284-1 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Бурятия», а также должна быть представлена Президентом Республики Бурятия в Народный Хурал Республики Бурятия и утверждена Законом Республики Бурятия». По мнению Суда, постановлением Народного Хурала нельзя расширять полномочия Народного Хурала, в том числе в определении форм и методов осуществляемого им контроля, что создает возможность фактического превращения Правительства из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в подотчетный орган Народного Хурала. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленными в ст. 5 Конституции Республики Бурятия.
В контексте рассматриваемой проблематики следует обратиться к действующему законодательству, в частности к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации»21, которым предусматривается использование согласительных процедур в практике разрешения споров между законо-
«По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.
20 СЗ РБ. 2001. № 4-5.
21 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 44
дательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Согласно ст. 25 указанного Закона споры между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ либо в судебном порядке.
Анализ законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ показывает, что ни в одном субъекте РФ данная процедура как обязательное условие использования всех способов досудебного урегулирования спора не предусмотрена. Вместе с тем создание органа, наряду с действующим конституционным (уставным) судом субъекта РФ, проводящего специальные согласительные процедуры между парламентом и правительством (по аналогии с полномочиями Президента РФ в соответствии с ч. 3 ст. 85 Конституции РФ), может обеспечить реализацию принципа деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части урегулирования между ними конфликтов.
Следует также согласиться с мнением ряда исследователей, что наибольшая эффективность в деятельности системы государственной власти на уровне субъекта РФ имеет место тогда, когда законодательная и исполнительная власти, а также судебная власть в лице конституционных (уставных) судов не противостоят друг другу, а прилагают совместные усилия для практической реализации общих целей по укреплению конституционного строя, обеспечению защиты прав и свобод граждан, становлению единого правового пространства Российской Федера-22
ции .
22 См.: Будаев К.А. Взаимоотношения органов законодательной, исполнительной власти и судебных органов в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Бурятия Российской Федерации). Улан-Удэ, 2006. С. 165; Несмеянова С.Э. Проблемы развития конституционной юстиции в Российской Федерации // Акты конституционного пра-
Опыт деятельности Конституционного Суда Республики Бурятия во взаимоотношениях с другими органами государственной власти Бурятии с учетом принципа разделения властей, который предполагает не только самостоятельность и независимость Народного Хурала, Президента и Правительства и судебной власти республики, показал также их единство и взаимодействие.
Безусловно, практическая реализация цели по укреплению конституционного строя находит свое выражение в том числе в решениях конституционных (уставных) судов субъектов РФ, рассматривающих споры о компетенции между органами законодательной (представительной) и исполнительной власти. Отсутствие конституционных (уставных) судов в субъектах РФ оставляет открытым вопрос о разрешении споров о компетенции между различными органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.
восудия в субъектах Российской Федерации. 2004. № 2. С. 43; Цалиев А., Качмазов О. Противоречия и пробелы в федеральном законодательстве тормозят дальнейшее развитие органов конституционного правосудия // Российская юстиция. 2007. № 11; Кряжков В.А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3(60). С. 160.
