CC BY
57
УДК 342.55(470+571):342.4:34.03
Т. В. Заметина
Вопросы компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере федеративных и национальных отношений в постсоветской России
В статье проанализированы основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере федеративных и национальных отношений. Рассматриваются достоинства и недостатки «широкого» и «узкого» подходов к компетенции соответствующих государственных органов, обосновывается необходимость создания и функционирования на федеральном уровне органа исполнительной власти, специализирующегося на вопросах осуществления правового обеспечения региональной национальной политики.
This article reveals the content of the constitutional principle of equality of the sub-federal entities and analyses the problems of its implementation. Based on the analysis of the RF Constitution and current legislation, the key factors affecting the unified legal status of citizens of the Russian Federation were discovered. The author comes to the conclusion that the population’s quality of life is greatly influenced by the provision of the same socio-economic conditions in the Russian regions, the consistent implementation of the principle of equality of the sub-federal entities, particularly in fiscal relations, and the effective performance of public authorities.
Ключевые слова: государственная национальная политика Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, департаменты Министерства регионального развития РФ.
Key words: asymmetry, a unified legal status of citizens of the Russian Federation, the principle of equality of the sub-federal entities, the Russian federalism, strengthening of the Russian statehood, effective management.
С момента принятия Республики Крым и г. Севастополя в состав Российской Федерации начался новый этап развития российского федерализма. Это историческое событие обусловливает необходимость принятия целого ряда политических, правовых, экономических, организационных и иных решений. В условиях проводимых реформ и поиска оптимальных
© Заметина Т. В., 2014
176
принципов эффективной организации государственной власти, оперативной координации и систематического контроля за процессом управленческой деятельности определенный интерес представляют вопросы организации публичных структур в сфере федеративных и национальных отношений в нашей стране.
Государственная национальная политика - это целенаправленная, научно обоснованная, легитимная, долгосрочная, институциализированная в правовых формах деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, направленная на реализацию положений Конституции РФ, стратегии государственной национальной политики РФ, федеральных законов и обеспечение государственной целостности, равноправия, самоопределения народов, их национального и культурного развития.
Многонациональный характер нашего народа подчеркивается в преамбуле к ст. 3 Конституции РФ, в которой говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ.
Конституционные основы современной государственной национальной политики Российской Федерации нашли свое отражение не только в преамбуле Основного закона, но и в первой, второй и третьей главах Конституции (ч. 3 ст. 5, 9, ч. 2 ст. 18, 26, ч. 3 ст. 68, ст. 69, п. «в» ст. 71, п. «б», «м» ст. 72 Конституции РФ).
19 декабря 2012 г. указом Президента РФ утверждена новая стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.1, сменив одноименную концепцию 1996 г., действовавшую на территории страны шестнадцать лет.
Действующая Конституция страны отнесла регулирование вопросов федеративного устройства и территории Российской Федерации (п. «б» ст. 71), а также установление системы федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71), основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71 Конституции РФ) к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с п. «е» ст. 114 Конституции правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан.
1 СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.
177
Положения действующей Конституции свидетельствуют о том, что федеративный характер государственного устройства (ч. 1 ст. 1 Конституции) проявляется как в структуре, так и в организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Сфера исполнительной власти не исключение.
Как справедливо отмечает В.Г. Анненкова, одним из основных направлений деятельности современного Российского государства следует признать проведение в жизнь четкой, последовательной политики государственного единства Российской Федерации . После принятия Конституции 1993 г. государство сразу пошло по пути создания федерального органа исполнительной власти, специализирующегося на вопросах федерализма и национальной политики. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 1994 г. № 312 было утверждено «Положение о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике»2 3. Было предусмотрено создание 12 департаментов, в том числе по делам национальностей, по делам депортированных и репрессированных народов, по делам российских немцев, по взаимодействию с субъектами Российской Федерации, по делам казачества, анализа, прогноза и оперативного реагирования, научного обеспечения национальной и региональной политики и т. д.
Перечень указанных департаментов говорит сам за себя. В рамках министерства была предпринята попытка решения как комплексных проблем (таких, например, как разработка концепций федерализма, государственной национальной и региональной политики), так и локальных вопросов (решение проблем отдельных групп населения - казачества, российских немцев, коренных малочисленных народов).
Кроме того, министерству пришлось включаться в процесс разработки механизмов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также подготовки предложений по реализации государственной политики в области самоуправления с учетом национальных и территориальных особенностей регионов.
2 Анненкова В.Г. Конституционно-правовые вопросы реализации политики государственного единства в Российской Федерации // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. Вып. 2013. Саратов, 2013. С. 162.
3 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1277.
178
Важным направлением работы министерства на данном этапе можно считать оказание методической помощи органам федеральной исполнительной власти субъектов Федерации в области регулирования национальных отношений и определение основных направлений научных исследований, касающихся национальной политики и межнациональных отношений, взаимодействие с организациями и научными учреждениями в России и за рубежом с целью обмена опытом в сфере научных основ национальной политики.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 1996 г. № 318 «О Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям»4 Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 1996 г. № 668 было утверждено новое Положение о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям.
Изменение названия министерства отражало и некоторую переориентацию его деятельности. Теперь, помимо регулирования национальных отношений, акцент делается на федеративных отношениях в целом. Правовое обеспечение собственно региональной политики отходит на второй план.
Помимо общих функций министерства, осуществляемых в предшествующий период (мероприятия по реабилитации репрессированных народов, решение проблем межнациональных отношений), на этот федеральный орган исполнительной власти возлагаются полномочия правотворческого характера (разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции министерства). Осуществляет министерство и функции мониторинга правоприменения -обобщения практики применения законодательства в области федеративных и национальных отношений и внесения в правительство Российской Федерации предложений по его совершенствованию.
Примечательно, что на этом этапе к ведению министерства (совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) относилось и решение проблем беженцев, вынужденных переселенцев и репатриантов.
После принятия нового Указа Президента РФ от 17 августа 1999 г. №1062 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»5 Пра-
4 СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1025.
5 СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223.
179
вительством РФ были утверждены Положения о Министерстве по делам Федерации и национальностей Российской Федерации от 19 января 2000 г.
Наряду традиционными для данного министерства направлениями деятельности, усиливались его координационные функции не только в сфере сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и в области взаимодействия с институтами гражданского общества (объединение усилий органов государственной власти, политических, общественных организаций и движений, а также религиозных объединений для достижения межнационального согласия). Уделялось внимание выработке государственных мер для предупреждения межнациональных конфликтов, министерство должно было принимать участие в разработке предложений по региональным и межрегиональным аспектам развития экономики.
Кроме того, на министерство была возложена обязанность по ведению федерального реестра муниципальных образований, реестра национально-культурных автономий, государственного реестра казачьих обществ Российской Федерации и Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации.
17 мая 2000 г. президент подписывает новый Указ № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», по которому Министерство по делам Федерации и национальностей Российской Федерации преобразовывается в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации6. 30 сентября 2000 г. правительство утверждает Положение об этом министерстве7. Этот федеральный орган исполнительной власти, помимо прочего, начинает уделять внимание формированию правовых основ миграционной политики. Связь национальной и миграционной политики, конечно, трудно отрицать, но соединение такого количества функций в рамках одного органа вряд ли могло способствовать повышению эффективности его деятельности.
Одной из главных целей административной реформы, инициированной главой государства в 2004 г., стало преобразование системы и порядка работы органов исполнительной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ. В результате административной реформы суще-
6 СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.
7 Об утверждении Положения о Министерстве по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 740 // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4081.
180
ственной корректировке в очередной раз подверглись система и структура органов исполнительной власти8. Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации9 было упразднено и его полномочия переданы Министерству регионального развития РФ. Последнее до недавнего времени осуществляло функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства Российской Федерации; разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России и т. д.10 11.
В рамках Министерства регионального развития РФ действовало 11 департаментов, причем большая часть из них занимается проблемами территориального развития (например, департаменты стратегического развития и государственной политики в сфере территориального планирования, международных связей и развития приграничного сотрудничества, комплексной оценки деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления), и только один специализируется на национальных вопросах - Департамент государственной политики в сфере межнациональных отношений.
Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 612 Министерство регионального развития РФ было упразднено11. Его функции были переданы Министерству экономического развития Российской Федерации в части, касающейся выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
8 См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ред. от 22 июня 2010 г. № 773 // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; 2010. № 26. Ст. 3331.
9 См.: О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. // СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3302.
10 См.: Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 янв. 2005 г. № 40 в ред. от 15 июня 2010 г. № 436 // СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 390; 2010. № 25. Ст. 3190.
11 СЗ РФ. 2014. № 37. Ст. 4934.
181
районов Крайнего Севера и Арктики, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, территориального планирования, разработки и реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, координации отбора и реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов.
Функции по выработке и реализации государственной национальной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, реализации этнокультурных потребностей граждан, принадлежащих к различным этническим общностям, а также по обеспечению эффективного использования субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями средств государственной поддержки, предусмотренных на этнокультурное развитие народов Российской Федерации, были переданы Министерству культуры Российской Федерации.
Такие вопросы, как выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также в сфере взаимодействия с казачьими обществами, перешли к Министерству юстиции Российской Федерации.
Остальные функции были распределены между Министерством финансов Российской Федерации и Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
В результате этой административной реформы специального органа взамен упраздняемого Министерства регионального развития не было создано, а его функции были перераспределены между существующими министерствами.
Очевидно, что сейчас нет федерального органа исполнительной власти, который бы уделял внимание таким проблемам, как информационное и финансовое обеспечение реализация региональной национальной политики, деятельность национально-культурных автономий, поддержка соотечественников за рубежом, мониторинг состояния межнациональных отношений, предотвращения и разрешения межнациональных конфликтов и т.д.
Что касается российских регионов, то в одних субъектах Федерации предусмотрено создание министерств национальной политики (например, Удмуртская Республика, Республика Коми, Мордовия) или соответствую-
182
щих департаментов, комитетов (например, Кемеровская, Тюменская, Саратовская области), а в других нет (Бурятия, Алтай, Калмыкия, Ярославская область и т. д.).
Последнее время правительство России идет по пути создания специальных федеральных органов исполнительной власти для отдельных территорий. Например, Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2012 г. № 664 утверждено Положение о Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока12,
Несмотря на незначительный период времени, который прошел после вхождения Республики Крым, предприняты активные меры по включению новых субъектов в единое правовое пространство и систему федеративных отношений. 31 марта 2014 г. Президент подписал Указ №190 «О Министерстве Российской Федерации по делам Крыма»13, в котором устанавливается, что министерство разрабатывает проекты государственных программ по развитию Крыма, координирует деятельность по реализации этих программ, контролирует осуществление органами государственной власти Республики Крым и г. Севастополя полномочий Российской Федерации, передаваемых им в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, необходимость функционирования на федеральном уровне органа исполнительной власти, осуществляющего правовое обеспечение региональной, национальной политики, представляется очевидной. Баланс интересов в рамках Российской Федерации должен находить свое выражение в таком обязательном принципе федерализма, как «единство в многообразии»14. Учитывая сохраняющиеся проблемы в сфере федеративных и национальных отношений, актуальным является вопрос о возвращении к практике существования Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям. Подобное министерство, с одной стороны, будет способно обеспечить необходимую унификацию правового регулирования в сфере национальных и федеративных отношений, с другой -предоставить в рамках компетенции необходимую самостоятельность субъектам Федерации в этих вопросах.
12 СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3907.
13 URL:http://pravo.gov.ra (дата обр.: 01.07.2014)
14 Анненкова В.Г. Единство российского федеративного государства: понятие, признаки, этапы становления / под ред. В.В. Володина. М., 2005. С. 46.
183
Список литературы
1. Анненкова В.Г. Единство российского федеративного государства: понятие, признаки, этапы становления / под ред. В.В. Володина. - М., 2005. - 192 с.
2. Анненкова В.Г. Конституционно-правовые вопросы реализации политики государственного единства в Российской Федерации // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. Вып. 2013. - Саратов, 2013. - 204 с.
3. О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. // СЗ РФ. -2005. - № 32. - Ст. 3302.
4. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ред. от 22 июня 2010 г. № 773 // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945; 2010. - № 26. - Ст. 3331.
5. Об утверждении Положения о Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30 сент. 2000 г. № 740 // СЗ РФ. - 2000. - № 41. - Ст. 4081.
6. Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 26 янв. 2005 г. № 40 в ред. от 15 июня 2010 г. № 436 // СЗ РФ. - 2005. - № 5. - Ст. 390; 2010. - № 25. - Ст. 3190.
7. СЗ РФ. - 1996. - № 11. - Ст. 1025.
8. СЗ РФ. - 1999. - № 34. - Ст. 4223.
9. СЗ РФ. - 2000. - № 21. - Ст. 2168.
10. СЗ РФ. - 2012. - № 28. - Ст. 3907.
11. СЗ РФ. - 2012. - № 52. - Ст. 7477.
12. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1994. - № 16. - Ст. 1277.
13. URL:http://pravo.gov.ru (дата обр.: 01.07.2014).
14. URL:http://www.minregion.ru/news_items/4220?locale=ru (дата обр.: 01.07.2014).
184
