CC BY
234
из истории права и государства
Э. В. Габрелян*
вопросы государственно-территориального устройства РОССИИ в РУССКОМ государственном ПРАВЕ 1905 - 1917 гг.
Ключевые слова: форма государственно-территориального устройства, федерация, унитаризм, автономия.
Аннотация: В статье освещается дискуссия 1905 -1917гг. относительно приемлемой формы государственно-территориального устройства России, анализирует позиций по проблемам федерализма, унитаризма, автономии и единства России; освещаются попытки корректирования формы государственно-территориального устройства России, имевшие место после событий февраля 1917 г.
Key words: history of state and law, Russian Empire, the form of state-territorial structure, federation, unitarism, autonomy.
Summary: The article reveals the discussion 1905 - 1917years about the form of state-territorial system of Russia and all the variety of positions on issues of federalism, unitarism, autonomy and unity of Russia is reduced to three approaches: the possibility and necessity of a federative organization of Russia, the unacceptability of the federative form for Russia, as well as autonomy while preserving the unitary nature of Russia. The paper presents attempts to adjust the form of state-territorial structure of Russia, which took place after the events of February 1917.
К концу XIX - началу XX вв. в насчитывающей 79 губерний1 Российской империи, территория которой составляла 18 млн. кв. км., в том
* Кандидат юридических наук, научный сотрудник сектора теории государства и общественных организаций Института государства и права РАН.
1 Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 131.
числе за счет включения в ее состав Финляндии, Царства Польского, Бессарабии, Кавказа и Закавказья, Средней Азии, Приамурья и Приморья,2 появляются отдельные симптомы центробежных явлений. Опасность единству России, впрочем, находила официальное признание в важнейших документах той эпохи. Так, в абзац. 1 преамбулы Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г.3 указывалось на смуты и волнения во многих местностях, грозящие целостности и единству державы. Именно как инстинктивную реакцию на опасные центробежные тенденции оценивал Б. Э. Нольде:4 об этом свидетельствует подчеркивание унитарной компоненты в ст. 1 Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г.,5 которая фиксировала: «Государство Российское едино и нераздельно».
С момента законодательного закрепления единства и нераздельности Российской империи тема государственного единства входит в число наиболее обсуждаемых в науке русского государственного права. Именно в рамках данной темы открывается полемика вокруг проблем автономии, унитаризма и федерализма, что, в конечном счете, выходит на дискуссию о перспективной и оптимальной форме государственно-территориального устройства Российской империи. Являясь продолжением известных с начала XIX в. федеративных и унитарных политико-правовых проектов преобразования государственно-территориального устройства России,6 дискуссия 1905 - 1917 гг. представляла собой часть общественной дискуссии о будущем страны.
Все многообразие высказанных в ходе дискуссии позиций относительно территориального устройства России можно свести к нескольким. Прежде всего, ряд исследователей говорили о возможности и необходимости федеративной организации России. Так, авторы труда «Автономия,
2 История России XIX - начала XX вв. / Под ред. В. А. Федорова. 2-е изд. М., 2000. С. 5. Подробно о процессе расширения территории России в имперский период см.: Филлипов А. Н. Учебник истории русского права. 4-е изд. Юрьев, 1912. Ч. 1. С. 579 - 581; Кутафин О. Е. Российская автономия. М., 2006. С. 42 - 80.
3 Российское законодательство Х - ХХ веков. М., 1994. Т. 9. С. 41.
4 Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 243, 244.
5 Российское законодательство Х - ХХ веков. Т. 9. С. 44 - 52.
6 Данные проекты получили освещение как монархической, так и современной литературе (см.: Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 747 - 764; Сидоров А. А. Инородческий вопрос и идея федерализма в России. М., 1912. С. 10 - 34; См.: ШульженкоЮ. Л. Из истории Федерации в России (монархический период). М., 2005. С. 32 - 60, 63 - 77).
федерация и национальный вопрос», обосновывали право культурного самоопределения каждой нации: беспрепятственное употребление родного языка; свободное основание учебных заведений, обществ, преследующих просветительские цели; право устройства собраний и других развивающих и поддерживающих национальную культуру учреждений.7 Они задавались целью, во-первых, объяснить различие между субъектом федерации и автономией как форме самостоятельности территориальных единиц («окраин»), во-вторых, ставя в пример Германию и США, обосновывали безопасность федеративной формы для единства и целостности России,8 поскольку и субъект федерации, и автономия основываются на единстве языка, центральных правительственных учреждениях и единой военной организации.9
Г. Новоторжский, рассматривая автономию и федерацию преимущественно как средства и «условия для классовой борьбы трудового народа за социализм, внутри каждой народности, и для международной организации трудового народа, чтобы похоронить навсегда капиталистический строй»,10 указывал на невозможность успешного управления из одного центра обширной государственной территорией. Для этого требуется большая близость управляющей власти к управляемой местности, которая достигается за счет децентрализации (широкого развития местного самоуправления).11 «Огромная Российская империя сложилась путем завоеваний, и в настоящее время трещит по всем швам»,12 - полагал он. Отсюда самое лучшее, что следует сделать населяющим Россию народам - «это размежеваться, но не для того, конечно, чтобы повернуться затем друг к другу спиной, а с той целью, чтобы войти в федеративные (союзнические) отношения друг с другом».13 Именно федерация может обеспечить государственное единство и притом куда прочнее, чем штыки и пушки.14 Но если даже «Россия распадется на ряд самостоятельных государств, то беда невелика. Мы уже знаем, - продолжал Г. Новоторжский, - русский пролетариат и трудовое
7 Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. В. М. Гессена. СПб., 1906. С. 4 - 7.
8 Там же. С. 29 - 46.
9 Там же. С. 8.
10 Новоторжский Г. Национальный вопрос, автономия и федерация. М., 1906. С. 32.
11 Там же. С. 13.
12 Там же. С. 17.
13 Там же. С. 21.
14 Там же. С. 24.
крестьянство останутся только в выигрыше от этого, посвятив свои силы классовой борьбе».15
Другой сторонник федерализма - К. Кульчицкий (Мазовецкий) рассуждал двояким образом. С одной стороны, он отмечал, что «даже в периоды самого крайнего абсолютизма и централизма Россия в действительности не управлялась одной волей из Петербурга», поскольку «невозможно одни и те же законы применять во всем государстве, которое составлено из разнородных частей и население которого стоит на самых разнообразных ступенях общественного развития». Поэтому «автономия, которой будет пользоваться каждая отдельная часть, будет варьировать от данных конкретных условий».16 «С другой стороны, - продолжал он - огромное количественное преобладание в государстве русского народа делает невозможным осуществление в России федеративного строя в его чистой форме» по американскому или швейцарскому образцам, «т. е. чтобы отдельные части России обладали той же государственной самостоятельностью, что штаты или кантоны».17 Отсюда К. Кульчицкий (Мазовецкий) предполагает: «Будущее конституционное русское государство может спустя некоторое время принять форму федерации по образцу Германской Империи с той лишь разницей, что отдельные его части не могли бы иметь своих монархов и что военные и иностранные дела подлежали бы исключительной компетенции парламента».18
С. А. Корф высказывал уверенность, что федерализм будет поставлен на передней план, ибо «вековые конфликты народностей, населяющих Россию, могут быть удовлетворены лишь согласно великому началу национального самоопределения, а такое лучше всего удовлетворятся принципами федерализма».19 Политический лейтмотив федерации, по С. А. Корфу, суть безопасность данной формы государственно-территориального устройства при условии прочного обеспечения естественного стремления к национальной самостоятельности (возможность правотворчества и гарантии культурного развития).20
15 Там же. С. 25.
16 Кульчицкий (Мазовецкий) К. Автономия и федерация в современных государствах. М., 1907. С. 188.
17 Там же. С. 189.
18 Кульчицкий (Мазовецкий) К. Автономия и федерация в современных государствах. М., 1907. С. 190.
19 Корф С. А. Федерализм. Пг., 1917. С. 3.
20 Там же. С. 109.
М. Я. Лазерсон доказывал, что автономия и федерация представляют собой соответственно «крепкую спайку всему государственному целому»21 и «крепкое единство, единство в многообразии».22 Он задавался вопросом: «должна ли принять Россия форму государства с автономными провинциями или форму демократической федеративной республики по швейцарскому или иному образцу».23 Не давая прямого ответа, исследователь рассуждал о процессе образования федеративных государств и указывал на две существенные особенности, которые необходимо принимать во внимание, говоря о федерации в России. Во-первых, все федерации, за исключением Бразилии, «шли от разрозненных независимых государств к созданию целого, у них не было длительной исторической полосы совместного существования, между тем, как у нас должен был бы произойти обратный процесс» превращения единого государства в федерацию. Во-вторых, отличием России от других государств является национальный вопрос, для решения которого придется прибегнуть к созданию автономий. Исходя из этого, М.Я. Лазерсон склоняется к тому, что российский федерализм внесет существенные поправки в строгие рамки обычной федерации.24
Э. Пименова в качестве условия мирного и спокойного развития России рассматривала заимствование федеративного опыта США и Швейцарии. Федеративная форма государственно-территориального устройства, тем более автономия (высшее развитие и расширение прав местного самоуправления), ведут не к распаду государства, но, напротив, способствуют упорядочению отношений между центральными государственными органами и органами власти областей, населенными иноземными племенами, давая последним возможность жить по-своему. Предоставленные народам права заставляют их ради собственной выгоды и благополучия поддерживать единство и благополучие всего государства.25
А. Ф. Саликовский полагал, что необходимость построения России на федеративных началах обусловлена обширной государственной территории и многонациональным составом населения.26 Политическая (но не областная) автономия только укрепляет силу федеративных государств,
21 Лазерсон М. Я. Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 29.
22 Там же. С. 32.
23 Там же. С. 37.
24 Там же. С. 37 - 38.
25 Пименова Э. Единство государства и федерация. Пг., без года. С. 15.
26 Саликовский А. Ф. Что такое автономия и федерация? Пг., 1917. С. 4 - 5.
взаимную связь их частей, дорожащих этой связью и хранящих ее как величайшую драгоценность. «Ясно, - писал он, - что для обеспечения единства и целостности государства и в интересах благосостояния его частей автономно-федеративный строй надо предпочесть всякому иному».27 При таком строе каждая национальность, расселенная на определенной территории, имеет возможность пользоваться установленной автономией, то есть полной самостоятельностью в своей внутренней жизни, не прекращая связи со всей страной, составляя нераздельную ее часть.28
Другая часть исследователей к пригодности федеративной формы государственно-территориального устройства для России относилась скептически либо рассматривала ее как невозможную. Так, понимал федерацию как союзно-организованное государство, еще Н. М. Коркунов. Он писал: «Россия единое государство. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии».29 В таком контексте федерация рассматривалась как антитеза и непосредственная угроза государственному единству. Суждение Н. М. Коркунова о единстве России получило в дальнейшем поддержку.30
А. Т. Снарский относил вопрос об автономии к числу одного из важных вопросов волнующих русское общество. «Автономия составляет фон всех политических мечтаний для окраин».31 Исследователь предлагал отказаться от лицемерного, двусмысленного и растяжимого понятия автономии в пользу откровенного - федерации. «Уж если выбирать, то выбирать не автономию, а федерацию».32 Впрочем, для осуществления федерации необходимы условия (чувство законности, например), которых в России нет.33 Поэтому А. Т. Снарский отдавал предпочтение децентрализации без ущерба для общегосударственных функций. Отвечая на вынесенный в заглавие книги вопрос, А. Т. Снарский заключал: ни автономии, ни федерации, а самоуправление до размеров волости.34
С. А. Будилович, касаясь национальных проблем, отмечал: «Наше
27 Там же. С. 22.
28 Там же. С. 23.
29 КоркуновН. М. Русское государственное право. 4-е изд., СПб., 1901. Т. 1. С. 179.
30 Грибовский В. М. Указ. соч. С. 33; Жилин А. А. Теория союзного государства. Киев, 1912. С. 6.
31 Снарский А. Т. Автономия или федерация? СПб., 1907. С. 4.
32 Там же. С. 32.
33 Снарский А. Т. Автономия или федерация? СПб., 1907. С. 34.
34 Там же. С. 60 - 61.
государство страдало скорее от слабости своей окраинной политики, чем от ее нажима».35 Задача должна состоять не в механическом обрусении инородцев, а в органическом их соединении с русской образованностью. Для этого не нужны ни окраинные сеймы, ни областные министерства, ни оторванные от русской образованности школы, ни переустройство государства на основах федерации. Достаточно возможностей децентрализации государственного управления и развития местных сил, при том не в хозяйственной лишь области, но и в нравственной в зависимости от бытовых особенностей и духовных потребностей народов.36
А. А. Сидоров усматривал в федеративной идее начало, ослабляющее единство России.37 Федеративные проекты, основанные не на русской национальной идее, а на отвлеченной идее свободы, в случае осуществления принесут смуту и анархию, поэтому губительны для русского наро-да.38 Впрочем, по мнению А. А. Сидорова, «национально-политическое единство не означает бюрократической централизации и не отрицает административной децентрализации, развития местного самоуправления и местной экономической самостоятельности», «но при условии, чтобы за русским народом было обеспечено законом главенство в государстве, чтобы официальным языком органов самоуправления был повсюду русский и чтобы на тех окраинах, где русское население в меньшинстве, русским было обеспечено участие в местном самоуправлении специальными законами, которые вместе с тем охраняли бы местные русские интересы».39
А. Л. Погодин писал, что «ни разу история не давала примера образования федерации из элементов первоначально объединенных не федеративной связью». Исходя из этого построение федерации в России «представляет несомненную и вредную утопию, неосуществимую, как все утопии, но создающую политический туман там, где должно быть ясное понимание общих задач, целей и средств». Выступая за удовлетворение национальных запросов, учет национальных особенностей, он видел выход в конституционной децентрализации России, а не в осуществлении федеративных начал там, где история провела другой принцип образования госу-
35 Будилович С.А. Может ли Россия сдать инородцам свои окраины. СПб., 1907.
С. 74.
36 Там же. С. 75.
37 Сидоров А. А. Инородческий вопрос и идея федерализма ... С. 46.
38 Там же. С. 62 - 63.
39 Там же. С. 62.
дарства.40
А. С. Ященко, отдавая должное ценности и значению федеративных форм как способам внесения порядка в находящиеся в периоде анархии отношения, отмечал их несовершенство: «Он (федерализм - Э. Г.) - лишь компромисс, лишь меньшее из зол».41 «Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках, очень хрупка, неустойчива и слаба», «она требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновениям и, в особенности, к решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральными и местными властями. Но даже у народов, наиболее способных подчиняться закону и судебным решениям, мы видим неизбежную эволюцию к образованию унитарного государства».42 По мнению данного автора, «появление жизнеспособного федерализм есть лишь выражение роста унитарной идеи. В России же федерализм мыслим лишь как раздробление единой суверенной власти, и потому он должен быть безусловно осужден».43 Хотя «в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если не были федеративными в собственном смысле, то во всяком случае заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении); таково было последовательное положение во Всероссийском государстве: Малороссии, Прибалтийского края, губерний от Польши присоединенных, Бессарабии, Царства Польского, Великого Княжества Финляндского; все они лишь мало-помалу потеряли (за исключением Финляндии) свою автономию».44
В тоже время А. С. Ященко различал унитаризм, политический централизм, политическую децентрализацию и федерализм и приходил к выводу: «если в России нужно противодействовать всякому федеративному течению как жизнеразрушительному, то, наоборот, следует всячески содействовать разумному и целесообразному самоуправлению как жизнесозидающему и утверждающему началу».45 Однако самоуправление и де-
40 См.: Погодин А.Л. Возможен ли федерализм в России? // Новое звено. 1914. № 9. С. 3 - 4.
41 Ященко А.С. Теория федерализма. С. 786.
42 Там же.
43 Там же.
44 Там же. С. 749.
45 Ященко А.С. Теория федерализма. С. 786.
централизация должны быть целесообразно применимыми, в связи с чем он формулировал два условия, которым они должны отвечать. Во-первых, децентрализация должна не ослаблять, а усиливать государственное единство (не разъединять, а соединять людей). Отсюда она не может основываться на национальных принципах. Во-вторых, в процессе децентрализации той либо иной области должны приниматься во внимание все условия расового, религиозного, промышленного и тому подобного характера.46
Наконец, помимо двух вышерассмотренных точек зрения нужно выделить и третью, в соответствии с которой государственно-территориальное устройство России, не принимая федеративную форму, должно было оставаться унитарным с наличием территориальных единиц, наделенных статусом автономии. Именно такую позицию отстаивали Ф. Ф. Кокош-кин и Н. И. Лазаревский. В центре их внимания - автономия. «Ничто так не запутывает вопроса об автономии, - писал, в частности Ф. Ф. Кокошкин, - как преувеличенные надежды или фантастические страхи, связываемые с ним».47 Пытаясь для начала определить суть автономии с общетеоретических позиций, он доказывал ошибочность смешивания понятий областной автономии как высшей ступени развития местного самоуправления и субъекта федерации (отличие: во-первых, в наличии у субъектов федерации собственных, независимых органов власти, во-вторых, в праве издания субъектом федерации законов без всякого участия центральной власти), а также полную совместимость автономии с сохранением государственного единства.48
Ф. Ф. Кокошкин обосновывал целесообразность наделения автономным статусом некоторых территориальных единиц, сводя проблему к вопросу: нужны или нет в России местные законы.49 И положительно отвечал: «Для того чтобы отнестись к идеи автономии правильно, не нужно видеть в ней ничего больше того, что заключается в ее понятии. Автономия есть необходимый в представительном государстве порядок издания местных законов, она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы».50 Юридически государственное единство же «заключается не в централизации и не в административном
46 Там же. С. 786 - 787.
47 Кокошкин Ф. Областная автономия и единство России. М., 1905. С. 9.
48 Там же. С. 5 - 9.
49 Там же. С. 9 -10.
50 Там же. С. 12 - 13.
и законодательном единообразии, а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственными законами, определяющими ее границы, и если наряду с местными представительствами существует общегосударственное, в котором участвует и население автономных областей».51
В своей поздней работе Ф. Ф. Кокошкин, рассматривая вопрос об автономии как формы децентрализации местного самоуправления в связи с национальным вопросом, не проводил прямой связи между ними: с одной стороны, «децентрализация не является единственным средством для культурного самоопределение национальностей», с другой - «децентрализация не может служить исключительно цели национального самоопределения».52 Касаясь федерации как средства решения национального вопроса, он указывал на то, что федеративное и национальное начала при последовательном развитии могут вступить в непримиримое противоречие. Именно поэтому нет ни одной построенной на национальных началах федерации. В России же построение федеративного государства на национальных началах невозможно по причине крайней численной неравномерности национальностей и неравномерности занимаемых ими территорий. Неравномерность порождает неразрешимые вопросы об объеме компетенции предполагаемых субъектов федерации (штатов) и их участии в общегосударственных делах.53 Впрочем, ученый усматривал нелогичность и несправедливость предложений построения федерации в России и на территориальных началах, при которых великорусская национальность должна быть разделена, а остальные национальности объединены.54 В силу указанных соображений «построение российской федерации, основанной на началах национального разделения, представляет задачу государственного строительства практически неосуществимую. По крайней мере, неосуществимую в данную эпоху».55 Попытка же такого построения логически приведет в лучшем случае к конфедерации, а не к федерации.56
Однако из невозможности федеративного обустройства России,
51 Там же. С. 12.
52 Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 4.
53 Там же. С. 7 - 13.
54 Там же. С. 13 - 14.
55 Там же. С. 14.
56 Там же. С. 15.
продолжал Ф. Ф. Кокошкин, «отнюдь не вытекает, что вопрос об автономии должен быть снят с очереди. Напротив, он должен быть поставлен при переустройстве России на новых началах, но только он должен быть поставлен в иной форме и в иных рамках».57 Вызвано это тем, что в силу величины территории и разнообразия местных условий Россия не может удовлетворительно управляться из центра, поэтому необходима не только местная децентрализация управления, но и децентрализация законодательства.58 Для России приемлема и необходима автономия, построенная «в зависимости от всей совокупности экономических, этнографических, бытовых и других условий», но автономия «не государственного, а провинциального типа со сравнительно узким кругом ведомства, относящимся к чисто местным делам».59
В заключение работы Ф. Ф. Кокошкин признается: «Я не предлагаю федерации не потому, что я ей не сочувствовал, напротив федеративная русская республика - мой идеал, и я считаю, что к этой цели должна идти Россия».60 Просто на данный момент осуществление федерации в России представляется более сложным, чем весьма близкой ступени к ней - не государственной провинциальной автономии.61
Вопросами, касающимися теории государственно-территориального устройства (в том числе и автономии), занимался и Н. И. Лазаревский. Он исходил из того, что «понятие автономии вполне точно ограничивается и снизу, и сверху; и от понятия самоуправления, и от понятия отдельного государства, входящего в состав союзного государства».62 Автономия «есть такая система местного государственного управления, когда местным органам по указанным в законе вопросам предоставляются права не только самоуправления, но и законодательства, с тем, однако, что объем этих прав всецело определяется центральной властью, которая вместе с тем остается их распорядительницею в том смысле, что от ее одной зависит в дальнейшем то или иное расширение или же ограничение этих прав местных органов, а также контроль над их осуществлением».63
57 Там же. С. 18.
58 Там же. С. 18 - 19.
59 Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 20.
60 Там же. С. 24.
61 Там же. С. 24 - 25.
62 Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906. С. 12.
63 Там же. С. 15.
Являясь средством приведения местного управления в соответствие с взглядами и требованием населения, автономия не только не нарушая, но и не затрагивая государственного единства, удовлетворяет и интересы населения отдельных местностей, и интересы государства. Поэтому страшна не автономия, а отказ от назревшего требования автономии, которой возможен лишь при условии борьбы с проявлением местного национализма.64 Н. И. Лазаревский полагал, что отсрочка «автономических стремлений» в период ликвидации самодержавного строя и перехода к конституционному строю на волне демократизации может повлечь за собой ряд нежелательных последствий и представлять величайшую опасность. Своевременное осознание этого должно привести к необходимости разрешения вопроса об автономии немедленно после перехода России к конституционной форме правления.65
Подводя итог дискуссии о приемлемости той или иной формы государственно-территориального устройства для России, анализируя высказанные в ее рамках противоположенные подходы, следует выделить прослеживающиеся общие места полемики 1905 - 1917 гг.
Во-первых, в большинстве рассуждениях в качестве общепризнанного положения выдвигался тезис об императивном характере единства России. Критерий государственного единства выступал фактором, устанавливающей границы возможных преобразований: реформирование государственно-территориального устройства не должно приноситься в ущерб принципу единства России. Во-вторых, рассматривая теоретические вопросы государственно-территориального строительства, исследователи пытались выявить содержание статуса автономии как территориальной единицы государства. При этом некоторые из них исходили из разной юридической природы субъекта федерации и автономии как территориальной единицы с разной степенью децентрализации унитарного государства. В-третьих, все авторы в той или иной мере ставили вопросы к проводимой центральной властью «окраинной политике». Констатировалось существование «национального вопроса», который требовал разрешения как минимум в варианте культурного самоопределения, саморазвития российских национальностей. В-четвертых, в исследованиях усматривались нежелательность и опасность скатывания государственного управления к бюрократической централиза-
64 Там же. С. 15 -19.
65 Там же. С. 30 - 32.
ции, невозможность ее осуществления исключительно из центра. Характерными являлись высказываемые в той или иной форме предложения о приближения власти к территориям и учете интересов проживающих на них людей, деконцентрации и оптимизации государственного управления.
Решимость корректирования унитарного характера государственнотерриториального устройства России и разрешения национального вопроса оказались преобладающими уже после событий февраля 1917 г. в деятельности Временного Правительства. Так, в контексте взятого им либерального курса развития предпринималась попытка решения «национального вопроса» путем отмены всех «вероисповедных и национальных ограничений», а также решения вопроса децентрализации путем подчинения выборного начальства милиции органам местного самоуправления, выбранным в свою очередь на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования.66
Позже при Временном Правительстве с целью разработки проекта Основных законов была сформирована Особая Комиссия67 под председательством Н. И. Лазаревкого и в составе В. М. Гессена, В. Ф. Дерюжинско-го, И. А. Ивановского, С. А. Котляревского, Я. М. Магазинера, Б.Э. Нольде. Э. Э. Понтович, Л. А. Шаланда и др. Особая Комиссия с 11 по 20 октября 1917 г. успела провести четыре заседания. На первом заседание была составлена приблизительная программа подлежащих разработке вопросов с указанием членов Особой Комиссии, взявших такую разработку на себя. Принципами федерализма, автономии, самоопределения и государственного единства занимался Н. И. Лазаревский.
Вопрос о форме государственно-территориального устройства России рассматривался на заседании 17 октября 1917 г. «Предварительный проект статей основного закона по вопросу об автономии (федерации)»68 исходил из единства и нераздельности России как государства, в котором будет введена областная автономия. Организация и компетенция областных учреждений в делах местного законодательства и управления должны были определяться издаваемыми центральной законодательной властью законами. Коллизии между общегосударственными и областными законы
66 П.п. 3, 5 и 6 Декларации Временного Правительства о его основе и задачах от 3 марта 1917 г. // Российское законодательство Х - ХХ веков. Т. 9. С. 124 - 125.
67 Подробно о составе и деятельности Особой Комиссии при Временном Правительстве см.: Учредительное собрание. Россия, 1918. Стенограмма и другие документы. М., 1991. С. 32 - 53.
68 Учредительное собрание. С. 44.
решались в пользу первых. Вместе с тем особым статусом наделялась Финляндия: она «пользуется самостоятельностью на основании и в пределах, установленных законом о взаимных отношениях России и Финляндии, принятым Учредительным собранием».
Заложенная в проекте концепция унитарного государства с областными автономиями, как показано ранее, была изложена Н. И. Лазаревским еще в 1906 г. Такая позиция, с одной стороны, учитывала необходимость, полезность и неизбежность децентрализации как меры либеральной и прагматичной (как средства удовлетворения «окраинных автономистских движений»), с другой - областной статус автономий мог рассматриваться как гарантия сохранения государственного единства в ситуации центробежных, сепаратистских явлений на фоне обстановки конца 1917 г., не допуская перерастания децентрализации в десуверенизацию.
Попытка зафиксировать федеративную форму государственно-территориальное устройства России была предпринята Учредительным собранием, уже в пятом часу утра 7 января 1918 г. после того, как матрос, представившийся начальником охраны Таврического Дворца с инструкцией от комиссара П. Ф. Дыбенко, довел до сведения заседавших, что «караул устал».69 В принятом постановление о государственном устройстве говорилось: «Государство Российское провозглашается Российской демократической федеративной республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные».70
Однако ни проекту Особой Комиссии, ни проекту Учредительного собрания не суждено было осуществиться по причине большевистского переворота 1917 - 1918 гг. (а назначенное на пять часов дня очередное заседание Учредительного собрания не состоялось). Как напишет потом об оставшихся лишь на бумаге всех конституционных проектах Н. Рубинштейн: «Не родившиеся души» Февраля - они красочно отображают мечты и чаяния русской буржуазии перед Октябрем».71 После переворота российское постимперское пространство будет устраиваться по территориальной модели, именуемой «советским федерализмом».
69 Учредительное собрание. С. 158.
70 Там же. С. 160.
71 Красный архив. 1928. Т. 3 (28). С. 107.
