CC BY
91
Вопросы финансовой обеспеченности действия закона
А. И. Абрамова
Интерес к проблеме финансовой обеспеченности действия закона обусловлен двумя факторами: развитием экономических отношений, повлекших за собой существенные изменения во взаимодействии государства с хозяйствующими структурами, гражданами, и повышением роли законодательного акта в регулировании данной сферы отношений. Исходя из сути выдвигаемых сегодня программных требований, закон призван содействовать созданию условий «для инновационного развития экономики, повышения уровня и качества жизни населения за счет эффективного использования государственных ресурсов»1. С этих позиций одной из актуальных задач современного правотворчества является обеспечение содержательного соответствия принимаемого закона в его расходной части тем материальным средствам, которые могут быть выделены государством на покрытие предстоящих расходов.
Принятие фактически каждого законодательного акта предполагает определенные финансовые затраты, которые связаны прежде всего с его подготовкой. Такие затраты, даже если они значительны (привлечение к процессу по созданию закона высокооплачиваемых специалистов, ученых, проведение разного рода экспертных работ, существенное увеличение срока подготовки проекта и т. п.), включаются в «се-
Абрамова Александра Ивановна — ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 См.: Распоряжение Правительства РФ
от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
бестоимость» акта и, как правило, не подлежат учету. По-иному складывается ситуация, если крупные расходы приходится нести в связи с исполнением закона. В этом случае целесообразно, чтобы истинный размер таких расходов был установлен и обоснован заранее.
Отечественными правоведами раскрыт подход к финансовому обоснованию готовящегося закона как чрезвычайно важному компоненту его концептуальной составляющей, от проработанности которого во многом зависит «жизнеспособность» будущего акта, эффективность его исполнения2. По ныне сложившейся практике финансовым обоснованием сопровождается принятие законов, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, а также иных законов, имеющих затратный характер и испытывающих потребность в материальных ресурсах, необходимых для покрытия расходов, связанных с их реализацией. Под уровнем расходов в данном случае понимаются все затраты по исполнению установленных законом расходных норм, а также изменение затрат вследствие принятия акта по сравнению с существующей ситуацией в сторону их увеличения.
Технология подготовки финансового обоснования весьма специфична: ее основу составляет прогнозная оценка проектируемого законода-
2 См.: Казьмин И. Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. 1985. № 3. С. 31; Баранов В. М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н. Новгород, 2001. С. 111.
тельного акта. Проект оценивается не только с точки зрения его обеспеченности финансовыми средствами, но и экономической целесообразности предполагаемых в связи с этим материальных затрат. Общая задача такой оценки состоит в том, чтобы показать, что принятие конкретного законодательного акта оказывает положительное воздействие на правовое регулирование и благоприятно скажется на развитии экономики, способствуя достижению желаемого результата.
Иногда многоплановая предметно-тематическая область законопроекта и последствий его реализации предполагает осуществление сложных финансовых расчетов и их аналитического исследования. Так, в связи с исполнением актов по вопросам компенсации затрат на опережающее профессиональное обучение граждан установлению подлежит численный состав граждан, нуждающихся в такого рода обучении; размер полной или частичной компенсации (возмещения) требующихся для этого материальных затрат; четкий расчет необходимых ассигнований с указанием конкретных расходов в их строгом соответствии с теми видами и формами обучения, по которым оно будет производиться. При постановке вопроса об издании акта, предусматривающего определенные социальные выплаты, необходимо выделить группы лиц, на которые прямо или косвенно влияет данный акт; дать количественную характеристику этих групп; произвести расчет стоимости соответствующих выплат (пенсии, пособия, компенсации и др.). Для подготовки финансового обоснования в подобных случаях имеет значение содействие специалистов различных областей знаний, а также помощь органов, должностных лиц в предоставлении информации, ориентированной на составление такого документа: экономические, статистические, демографические данные, результаты социологических исследований и т. п.
Воплощение в жизнь подавляющего большинства затратных законодательных актов отражается на исполнении федерального бюджета, бюджетов иного уровня (бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты). В связи с этим признается необходимым, чтобы обоснование принятия каждого из названных актов включало в себя точные расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов соответствующего бюджета. Важно при этом не допускать содержательного несоответствия актов в их расходной части тем суммам, которые закладываются в бюджете на покрытие предстоящих расходов. В данном случае должен преобладать принцип разумной достаточности. Следование этому принципу проистекает из необходимости создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, снижения уровня экономических противоречий и скоординированного решения вопросов в сфере финансовой и правовой политики.
Если реализация проектируемых норм не снабжена бюджетным финансированием либо требует затрат, сверхустановленных в бюджете, обосновывается действительная применительно к конкретной ситуации потребность в дополнительных финансовых ресурсах с указанием их точной суммы, а также источников и порядка финансирования новых видов расходов бюджета. По возможности оценивается степень влияния будущего закона на перспективы развития той или иной отрасли, экономики в целом, устанавливается совокупный экономический эффект, ожидаемый от реализации акта в соотношении его положительных и отрицательных последствий.
Заслуживают внимания предложения ученых о целесообразности представления в законодательный орган проекта закона, осуществление которого требует дополнительных государственных ассигнова-
ний, только вместе с законопроектом о внесении изменений в бюджет3. Практика одновременного рассмотрения и принятия указанных проектов в едином пакете, безусловно, будет способствовать устранению коллизий между расходным законом и законом о бюджете, установлению их полного соответствия, а значит, введению в действие расходного закона, гарантированно обеспеченного финансовыми средствами.
На сегодняшний день сохраняется потребность в сдерживании порой излишних устремлений к принятию законодательных актов, экономически и финансово не обоснованных. Имеют место случаи, когда предусматриваемые для обеспечения исполнения акта расходы приводятся не в полном объеме или вообще не показываются в обосновании проекта, подчас принятие закона не подкреплено источниками финансирования либо один и тот же источник неоднократно используется применительно к различным актам4. Ситуация осложняется, если затраты, испрашиваемые в связи с принятием конкретного закона, к тому же неоправданны. Речь идет о законах, фактической потреб-
3 См.: Шохин А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 75; Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 113.
4 Свидетельством «легковесности» с точки зрения финансово-экономического обоснования может, например, служить Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ
«Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102). Определив перечень лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, Закон не обеспечил гарантированного покрытия расходов, направленных на оплату услуг адвокатов, оказываемых этой категории граждан. Соответствующие расходы не были инкорпорированы ни в федеральный бюджет, ни в бюджеты субъектов РФ, что сделало Закон в части оказания адвокатских услуг малоимущим, неисполнимым.
ности в которых не существует, поскольку ими предлагается урегулировать отношения, не подлежащие правовой регламентации либо вообще, либо на данном этапе общественного развития.
Основное назначение финансового обоснования, как это определено в постановлении Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации»5, состоит в том, чтобы служить адекватному восприятию и оценке представленного на рассмотрение законодательному органу проекта федерального закона. По действующему законодательству подготовку такого обоснования призваны осуществлять субъекты, инициирующие принятие законодательного акта. Трудности, которые чаще всего возникают на практике, связаны с тем, что данный вид деятельности выходит за рамки профессиональной компетентности подавляющей части указанных субъектов. Не обладая навыками, требующими достаточно высокого уровня специальных знаний, инициаторы законопроектов в большинстве случаев оказываются неспособными произвести необходимые финансовые расчеты и установить точные затраты в связи с подготавливаемым законопроектом. Следует также принять во внимание, что до настоящего времени не получили надлежащего нормативного закрепления требования к содержанию финансово-экономического обоснования, соблюдение которых должно быть признано необходимым. Отсюда нередки ошибки в исчислении ожидаемых от реализации акта расходов, расчеты их чаще всего весьма приблизительны и, как следствие, — недостаточная проработанность финансово-экономического обоснования, его суще-
5 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.
ственные технические и содержательные изъяны.
Обязательным в создавшихся условиях следует признать наличие квалифицированного профессионального заключения по каждому проектируемому затратному законодательному акту. Заключение должно исходить от соответствующего компетентного органа и содержать оценку законопроекта, основанную на результатах анализа данных, представляемых инициатором проекта в целях его финансово-экономического обоснования. В заключении получает подтверждение:
обеспеченность имеющихся в проекте расходных положений государственными средствами;
«актуальность» решаемой проблемной ситуации в разрезе тех экономических последствий, которые она за собой повлечет, будучи нормативно регламентированной и с учетом потребностей современного этапа социально-экономического развития страны. Особо должно быть отмечено, какие возможные коллизии в экономическом плане может вызвать проектируемый закон, способствует ли он успешному развитию экономических процессов.
В настоящее время заключения подобного рода предусмотрены лишь в отношении законопроектов, непосредственно касающихся финансовых вопросов (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Дача заключения на эти законопроекты признается особым полномочием Правительства РФ, призванного обеспечивать проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики в государстве. В уяснении нуждается вопрос о природе деятельности Правительства РФ по оценке законопроектов, рассмотрение которых в законодательном органе может быть осуществлено только при наличии такого заключения. Иногда этот вид деятельности отождествляется с экспертной деятельностью, а подготовленное на ее основе
заключение признается актом экс-пертизы6.
Характерной особенностью собственно экспертной деятельности является то, что она направлена на исследование вопросов, решение которых требует специальных познаний в той или иной области науки, техники, и оформляется заключением, содержащим результаты такого исследования. Деятельность по подготовке заключений Правительства РФ предполагает оценку финансового законопроекта в силу возложенной на него Конституцией РФ обязанности, состоящей в необходимости создания условий для сбалансированного использования государственных денежных средств. В отличие от экспертного заключения заключение Правительства РФ не содержит ответов на конкретно поставленные вопросы, а высказывает общее мнение относительно принятия (либо непринятия) соответствующего законопроекта, практической реализуемости заложенных в нем расходных положений. Следует согласиться с авторами, которые справедливо полагают, что применительно к таким случаям экспертиза может быть проведена в дополнение процедуры рассмотрения Правительством РФ финансового законопроекта, а результаты такой экспертизы использованы для подготовки им собственного заключения по проекту7.
Основной правовой проблемой исследуемой сферы деятельности остается пока еще недостаточная разработанность процедур участия в ней Правительства РФ, а кроме того, неясность некоторых из уже установ-
6 См.: Белов В. Н. К вопросу о законодательном регулировании порядка разработки и прохождения в Федеральном Собрании Российской Федерации федеральных законопроектов // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н. Новгород, 2001. С. 479.
7 См.: Законодательный процесс: науч.-практ. пособие / под ред. Р. Ф. Васильева. М., 2000. С. 152—153.
ленных процедур. Немало трудностей на практике вызывает положение ныне действующего Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, предписывающего необходимость получения заключения Правительства РФ непосредственно самим субъектом права законодательной инициативы. Статья 105 Регламента содержит адресованное субъекту прямое требование о внесении законопроектов, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, в законодательный орган только при наличии заключения Правительства РФ. Отсутствие такого заключения влечет за собой возвращение проекта его инициатору. Таким образом, на инициатора как субъекта, обязанного получить заключение Правительства РФ, возлагается задача оценить, подпадает ли вносимый им в Государственную Думу законопроект под действие ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, и, сопроводив его финансово-экономическим обоснованием, представить в Правительство РФ.
Само по себе определение финансово-экономической природы законопроекта для субъекта законодательной инициативы является весьма трудоемким, поскольку требует знания специальных вопросов бюджетного, налогового, финансового характера. Задача осложняется еще и тем, что на сегодняшний день не выработано четких критериев принадлежности законопроектов (в содержательном плане) к категории так называемых финансовых законопроектов, на которые распространяется действие ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. В силу указанных обстоятельств субъект ограничивается в своем праве на реализацию законодательных инициатив, блокируется их рассмотрение законодательным органом. Естественно к тому же предположить, что наделение каждого субъекта законодательной инициативы сегодня правом требовать от Правительства РФ заключения на любой законопроект, являю-
щийся, по мнению этого субъекта, «финансовым», существенно увеличивает число таких законопроектов и тем самым осложняет деятельность Правительства РФ.
Научными и практическими работниками на протяжении ряда лет отстаивается идея целесообразности осуществления рассматриваемой процедуры на уровне взаимодействия законодательной и исполнительной власти, объединения их законотворческих усилий в рамках такого взаимодействия8. Полностью соглашаясь с приведенным мнением, заметим, что в противном случае теряется всякий смысл конституционного требования о подготовке Правительством РФ официальных сведений относительно предполагаемых последствий принятия соответствующего законопроекта, утрачивается самостоятельность Правительства РФ в решении данного вопроса.
Необходимо к тому же учитывать, что заключение в данном случае готовится на проект, уже фактически поступивший на рассмотрение законодательного органа и после своей регистрации получивший статус законопроекта. Об этом свидетельствует присвоение проекту регистрационного номера, который вместе с его наименованием указывается в электронной регистрационной карте, где также фиксируются дата и время поступления проекта в законодательный орган (ст. 107 Регламента Государственной Думы). Свое косвенное подтверждение данный факт получает и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому заключение направляется не только субъекту права законодательной инициативы, но и в Государственную Думу (ч. 5 ст. 36). С Государственной Думой, кроме того, согласовывается и вопрос о подго-
8 Впервые эта идея была высказана А. Н. Шохиным (см.: Шохин А. Н. Указ. соч. С. 77).
товке Правительством РФ заключения на законопроект в более сжатые сроки (п. 104 Регламента Правительства РФ).
В предлагаемом варианте, когда адресатом обязанности Правительства РФ давать заключения на законопроект признается не инициатор соответствующего проекта, а Государственная Дума, становится возможным поручить решение задачи, связанной с его финансовой характеристикой, профильному комитету. В силу ст. 107 Регламента Государственной Думы указанный комитет уполномочен определять соответствие вносимого в законодательный орган законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и после проверки соответствия этим требованиям представлять его на рассмотрение Совета Государственной Думы. Если комитетом будет установлена принадлежность проекта к категории так называемых финансовых законопроектов, его решение, по-видимому, должно содержать рекомендацию об обращении через Совет Государственной Думы к Правительству РФ с просьбой о даче заключения. Подготовленное субъектом финансово-экономическое обоснование в этом случае представляется в обычном порядке при внесении им законопроекта в законодательный орган и призвано сопровождать проект при его направлении в Правительство РФ.
В последние годы прослеживается тенденция к усилению роли органов исполнительной власти в работе над заключением, которое дает Правительство РФ о законопроекте, стремясь просчитать последствия его реализации. Подготовка заключения осуществляется по определенным техническим правилам, установленным Регламентом Правительства РФ9. В соответствии со ст. 99 Рег-
9 См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства
ламента законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ, направляется Аппаратом Правительства РФ для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти. Орган исполнительной власти, в который направлен законопроект, непосредственно назначается головным исполнителем по подготовке проекта заключения. Если к работе над заключением привлекаются другие управленческие структуры, то они представляют головному исполнителю свои предложения, которые подлежат учету. По законопроектам рассматриваемой категории обязательно запрашивается мнение Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства юстиции РФ. Министерство финансов, в частности, дает оценку о соответствии объемов финансового обеспечения расходных положений проектируемого акта бюджетными ассигнованиями, ассигнованиями внебюджетных фондов; представляет сведения о количестве финансовых средств, расходуемых на данный момент, и о возможности финансирования предполагаемых расходов, связанных с реализацией акта в текущем и последующем годах.
Подготовленный проект заключения согласовывается в порядке, установленном для согласования актов Правительства РФ, и вносится в Правительство РФ для одобрения. По сложившейся практике рассмотрение внесенного в Правительство РФ проекта заключения осуществляется на заседании правительственной комиссии по законопроектной деятельности. В случае когда мнения ведомств по тому или иному обсуждаемому вопросу не совпадают, неурегулированные разногласия рассматриваются на заседании комиссии с участием руководителей ведомств, имеющих раз-
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
ногласия. Выяснение и сопоставление мнений ведомств, взгляды которых на предмет спора расходятся, может оказаться особенно полезным, поскольку помогает формированию согласованной позиции, выражаемой в заключении. Итоговый проект документа подписывается Председателем Правительства РФ либо его заместителем.
Столь сложный порядок подготовки заключений Правительства РФ обеспечивает их конституционную значимость в законотворческой практике. Принятие по заключению официального решения свидетельствует, что оно исходит от имени Правительства РФ как государственного органа, и содержит квалифицированное мнение Правительства РФ по принимаемому закону. В заключении получает отражение данная Правительством РФ общая оценка проекта (положительное или отрицательное заключение).
Действующее законодательство устанавливает лишь необходимость наличия заключения Правительства РФ, не уточняя при этом, каковыми должны быть действия законодателя, если заключение окажется отрицательным. Практика федерального законотворчества свидетельствует, что отрицательное заключение Правительства РФ на законопроект, как правило, не препятствует рассмотрению законопроекта палатами Федерального Собрания и принятию законодательного решения.
Сегодня совершенно очевидно, что необходимо усилить значение отрицательных заключений Правительства РФ в законотворческой деятельности, признав непременным юридическим следствием указанных заключений приостановление любой финансово необеспеченной законодательной инициативы. В этом отношении следовало бы использовать практику, сложившуюся в некоторых субъектах РФ, где рассмотрение финансовых инициатив законодательным органом допуска-
ется исключительно по представлению или при наличии положительного заключения высшего должностного лица (Ставропольский край, Ленинградская, Саратовская, Тверская области и др.). Заслуживает также внимания практика субъектов РФ, согласно которой при отрицательном заключении высшего должностного лица по законопроекту его рассмотрение в законодательном органе откладывается на определенный срок. В течение этого срока проводится рассмотрение законопроекта согласительной комиссией, образуемой на паритетных началах законодательным и исполнительным органом власти субъекта РФ (Воронежская, Липецкая области). Тем самым, с нашей точки зрения, создаются дополнительные условия, позволяющие органу исполнительной власти разъяснить свою позицию по законопроекту, получившему с его стороны отрицательную оценку, а в необходимых случаях — выработать на компромиссной основе взаимоприемлемое решение в отношении дальнейшей судьбы законопроекта.
В целях совершенствования механизма действия проектируемого законодательного акта, реализация которого требует значительных материальных затрат, предупреждения возможных негативных последствий его принятия представляется необходимым организация проведения обязательной финансово-экономической экспертизы проекта при его внесении на рассмотрение законодательного органа. В данном случае имеются в виду затраты, покрываемые за счет средств бюджетов любого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также иных источников.
Финансово-экономическая экспертиза представляет собой специфицированную экспертную деятельность, имеющую свои особые цели, задачи, аналитические и оценочные функции. По набору основных параметров, составляющих ее
содержание, она отличается от других видов экспертиз законопроекта (правовой, лингвистической). Данную экспертизу призваны осуществлять специально уполномоченные субъекты, круг которых, равно как сроки и порядок проведения экспертизы, перечень оснований ее назначения, случаи обязательного экспертного анализа законопроектов, вопросы, на которые должен дать ответ эксперт, порядок взаимоотношений между экспертом и законодательным органом, устанавливается нормативно. В ходе финансово-экономической экспертизы подвергаются исследованию расходные положения законопроекта, определяется их реализуемость и возможность финансирования предполагаемых в связи с этим материальных затрат. Надлежащим образом дается мотивированная и опирающаяся на объективные расчетные данные оценка финансово-экономического эффекта от принятия закона, степень его влияния на экономику.
Основной задачей эксперта является предоставление законодателю информации, которую тому надлежит учитывать при выработке законодательного решения. Такая информация в форме официального документа призвана сопровождать законопроект при его прохождении в законодательном органе. В необходимых случаях она служит ограничением для принятия парламентом затратных законодательных инициатив, не сопряженных с возможностями государственного финансирования, а также инициатив, содержащих серьезные дефекты экономического характера; предопределяет,
станет ли закон, в случае его принятия, по настоящему действующим работающим законом. Экспертное заключение может содержать рекомендации о направлении законопроекта на заключение соответствующему государственному органу, должностному лицу. Особенно важным представляется обеспечение действительной независимости этих заключений.
В целом предлагаемый подход к оценке финансово-экономического эффекта, ожидаемого от принятия проектируемого законодательного акта, когда окончательно он устанавливается по результатам экспертизы, позволяет обеспечить квалифицированность, глубину проработки проекта в части его финансово-экономического обоснования, делает правовое регулирование более приспособленным к реально существующим практическим ситуациям.
Библиографический список
Законодательный процесс: науч.-практ. пособие / под ред. Р. Ф. Васильева. М., 2000.
Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н. Новгород, 2001.
Ивлиев Г. П., Гаджимагомедов Г. А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М., 2008.
Исаков В. Б. Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса // Юридическая техника. 2007. № 1.
Казьмин И. Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. 1985. № 3.
Концепция стабильности закона. М., 2000.
Шохин А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.
