CC BY
10
УДК 93
ВОПРОСЫ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУДЕЙ
В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В 1908-1916 ГГ.
© 2020 В. Н. Соклаков
аспирант кафедры истории России e-mail: soclakov2014@ yandex.ru
Курский государственный университет
Статья посвящена изучению истории законодательной инициативы Министерства юстиции по пересмотру института дисциплинарной ответственности судей в 1908-1916 гг. Исследуется содержание законопроекта, его связь с проектом, разработанным комиссией Н.В. Муравьёва; прослеживается история его обсуждения в комиссии Государственной думы.
Ключевые слова: судьи, дисциплинарная ответственность, Министерство юстиции, И.Г. Щегловитов, дисциплинарное присутствие, Правительствующий сенат, Государственная дума, Государственный совет.
Современное состояние института дисциплинарной ответственности судей в Российской Федерации свидетельствует о необходимости его реформирования. Данный факт признают как сами судьи (см., напр.: [15] и др.), так и исследователи (см.: [1, 17, 25] и др.). С целью дальнейшего совершенствования законодательства целесообразно обращение к историческому опыту существования института дисциплинарной ответственности судей, что подчёркивает актуальность избранной нами темы.
Вообще вопросы дисциплинарной ответственности судей в пореформенной России широко исследовались в отечественной литературе. Однако в специальных работах, посвящённых изучению развитию института дисциплинарной ответственности судей в указанный период, авторы преимущественно останавливаются на нормах Судебных уставов 1864 г. и закона 20 мая 1885 г. (см.: [2; 9; 18] и др.). Аналогичная ситуация характерна и для исследований обобщающего характера, посвящённых изучению института дисциплинарной ответственности судей от момента его зарождения до сегодняшнего дня (см., напр.: [8; 15]).
Одним из своеобразных «белых пятен» в исследовании института дисциплинарной ответственности судей в начале ХХ в. является история неудавшейся законодательной инициативы Министерства юстиции начала ХХ в. по слиянию в одном органе - дисциплинарном присутствии - полномочий по надзору за деятельностью судей и привлечению их к дисциплинарной ответственности: предметом исследования авторов, занимавшихся проблемами законотворчества отечественного парламента в судебной сфере, становилась, как правило, история принятия закона о местном суде 1912 г. в целом (см., напр.: [3; 10; 11; 13; 14; 24; 26] и др.) либо разработка положений о мировом и (или) волостном судах [23]. Таким образом, анализ историографии позволяет сделать вывод о безусловной новизне предпринятого исследования.
Целью работы является исследование законопроекта Министерства юстиции о создании дисциплинарных присутствий и истории его рассмотрения в российском парламенте.
Объектом исследования выступает институт дисциплинарной ответственности судей, предметом - законотворческая деятельность высших органов власти Российской
империи в начале XX в. по вопросу дисциплинарной ответственности должностных лиц судебного ведомства, в том числе и судей.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1908-1916 гг. Выбор нижней границы исследования обусловливается датой внесения законопроекта о дисциплинарной ответственности должностных лиц судебного ведомства в Государственную думу. Верхняя граница исследования объясняется датой отзыва Министерством юстиции законопроекта из нижней палаты парламента.
Источниковая база представлена двумя группами источников - печатными и архивными. Печатные источники представлены материалами официального делопроизводства - стенографическими отчётами заседаний Государственной думы третьего и четвёртого созывов, позволяющими проследить процесс прохождения законопроекта о дисциплинарной ответственности должностных лиц судебного ведомства (в том числе судей) в нижней палате парламента. Архивные источники представлены материалами ф. 1278 Российского государственного исторического архива, где отложились рабочие материалы по законопроекту: сам текст законопроекта, объяснительная записка Министерства юстиции к нему, протоколы заседаний комиссии по судебным реформам Государственной думы и т. д. Вместе с тем отсутствие ряда протоколов не позволяет в полной мере представить историю рассмотрения законопроекта.
Закон о реформировании института дисциплинарного производства в отношении должностных лиц судебного ведомства, как уже отмечалось выше, был внесён в Государственную думу в 1908 г. Любопытно, что подобная идея была высказана еще в комиссии Н.В. Муравьёва. Так, председатель и восемнадцать членов комиссии высказались за формирование в окружных судах и судебных палатах особых дисциплинарных присутствий, куда будут переданы также дела по надзору за судьями. Присутствия предлагалось формировать в числе пяти членов под руководством председателей окружного суда (судебной палаты) [5, с. 339-340]. Состав дисциплинарных присутствий должен был быть постоянным. Только в крайних случаях, перечень которых давался в законе (когда освободившаяся должность кого-либо из членов судов останется незамещённою или в случае болезни, продолжительной командировки, нахождения в отпуске или устранения от должности одного из членов суда), допускалось замещение каждого из них другим должностным лицом, принадлежащим к составу того же судебного места и заступающим по закону на его место [5, с. 341].
Вместе с тем шесть членов комиссии (В.А. Желеховский, В.Р. Завадский, А.Ф. Кони, Н.А. Ливен, М.Ф. Люце и Н.Н. Мясоедов) высказались за сохранение существующего на тот момент порядка дисциплинарного производства - в общих собраниях департаментов или отделений соответствующих судов, поскольку, с одной стороны, обсуждение неправильных действий судей в полном составе судебной коллегии наиболее обеспечивает объективность и беспристрастие в разрешении этого рода дел и содействует установлению правильных традиций, а с другой стороны, что только постановления всего состава суда или палаты могут представляться для подведомственных им органов вполне авторитетными в нравственном отношении [Там же].
Отказавшись от проектов комиссии Н.В. Муравьёва в части преобразования судебной системы, Министерство юстиции после 1905 г., однако, решило взять на вооружение идею о формировании особых дисциплинарных присутствий. Объяснительная записка к законопроекту, внесенному в Третью Государственную думу, дословно цитировала объяснительную записку комиссии Н.В. Муравьёва в этой части.
Как показывает опыт, полагали авторы записки, в достаточно обширной коллегии - в общем собрании окружного суда или судебной палаты - каждым членом коллегии утрачивается чувство ответственности за принимаемое ими решение, ослабляется внимание (см., напр.: [22, л. 3]). В связи с этим министерство, вслед за большинством комиссии Н.В. Муравьёва, предлагало сосредоточить рассмотрение как всех дел по надзору, так и вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности, в особых дисциплинарных присутствиях (о составе дисциплинарных присутствий см.: [22, л. Зоб]) - в отличие от существующей на тот момент системы, когда соответствующие вопросы рассматривались в общих собраниях окружных судов и судебных палат.
По общему правилу заседания дисциплинарных присутствий созывались для рассмотрения следующих категорий дел:
1) по надзору за судами и чинами судебного ведомства;
2) о дисциплинарной ответственности должностных лиц судебного ведомства;
3) об увольнении от службы должностных лиц судебного ведомства (на основании правил, изложенных в ст. 230 и 231 Учреждения судебных установлений (далее - УСУ) [29] - в случае их неявки на службу в течение одного года после начала тяжёлой болезни) (ст. 1591 проекта УСУ)
В планируемой редакции рассмотрение вопросов о дисциплинарной ответственности товарищей председателей и членов окружных судов, а также мировых судей передавалось на рассмотрение дисциплинарных присутствий судебных палат (по действующей редакции ст. 270 УСУ дела о дисциплинарных проступках соответствующей категории лиц рассматривались судебной палатой), о дисциплинарной ответственности прочих чинов судебного ведомства -дисциплинарным присутствиям тех судов, при которых они состояли (в действующей редакции - судами, при которых они состояли).
Заседания дисциплинарных присутствий должны были проходить при закрытых дверях. Решение выносилось единогласно (ст. 1621 проекта УСУ). В случае если после совещания не было вынесено единогласное решение, то вопрос решался абсолютным большинством голосов от числа присутствующих. Если голоса разделялись поровну, принятым считалось то мнение, которое было «снисходительнее к участи обвиняемого».
Новая редакция УСУ изменяла и порядок увольнения членов судебного ведомства. В действующей редакции предполагалось, что вновь назначенный судья должен явиться на службу не позднее одного месяца со дня объявления ему о назначении. Если же судья в указанный период на службу не являлся, и его отсутствие не было вызвано уважительными причинами, он увольнялся (ст. ст. 224, 228 УСУ; о причинах принятия подобной нормы см.: [28, с. 215]).
Ст. 230 действующей редакции УСУ в качестве обязательного требования при увольнении по данному основанию устанавливала обязательное выяснение причин неявки судьи к должности в общем собрании того суда, в котором служит обвиняемый. Ст. 231 УСУ устанавливала двухнедельный срок подачи жалобы на решение об увольнении; жалоба подавалась в вышестоящий суд, где и рассматривалась общим собранием.
В новой редакции УСУ Министерство юстиции в соответствии с общей направленностью проекта отказалось от необходимости предварительного обсуждения в общем собрании суда причин неявки должностного лица на службу.
Решение об увольнении должностного лица судебного ведомства принимало дисциплинарное присутствие того суда, при котором обвиняемый состоял или которому был непосредственно подчинён (ст. 230 проекта УСУ). Жалобы и прошения
на данные определения окружных судов и судебных палат должны были подаваться в двухнедельный срок со времени объявления решения в вышестоящий суд, где и рассматривались его дисциплинарным присутствием, а в Правительствующем сенате -Высшим дисциплинарным присутствием.
Основанием для возбуждения дисциплинарного производства в отношении судей являлось вынесение определения судов, их дисциплинарных присутствий и съездом мировых судей по принадлежности (ст. 272 проекта УСУ).
Для рассмотрения дела назначалось заседание, о времени которого извещался обвиняемый. Законопроект требовал личного присутствия обвиняемого, исключая присылку вместо себя поверенного (ст. 277 проекта УСУ). Явившемуся обвиняемому немедленно объявлялась резолюция, при этом указывался день, когда будет вынесено окончательное решение.
При объявлении решения присутствие обвиняемого не требовалось. Предполагалось, что он вызывался бы в суд, однако, по усмотрению суда, решение могло быть объявлено отправкой копии по месту жительства обвиняемого (ст. 284 проекта УСУ).
Как резолюция, так и решение объявлялись при закрытых дверях - чтобы избежать умаления авторитета судебной власти.
В течение семи дней обвиняемый имел право обжаловать решение дисциплинарного присутствия (ст. 286 проекта УСУ). Законопроект также предоставлял право прокурору вынести протест на решение дисциплинарного присутствия в течение семи дней со дня, назначенного для изготовления решений в окончательной форме (ст. 287 проекта УСУ).
Жалобы и протесты подавались председателю суда, решившего дело и вместе со всеми предлагающимися к делу бумагами отправлялись в вышестоящий суд для решения: в судебной палате - в дисциплинарном присутствии, а в Правительствующем сенате - в Высшем дисциплинарном присутствии. Закон устанавливал категорический запрет на принесение жалоб и протестов на решения Высшего дисциплинарного присутствия, а также на решение судебной палаты в том случае, когда она выступала в качестве суда второй степени (ст. 288 проекта УСУ).
Таковы были основные положения законопроекта. Он был направлен в Государственную думу 14 января 1908 г. [22, л. 1], а в заседании от 22 января 1908 г. передан в комиссию по судебным реформам [6, стлб. 1364].
Рассмотрение законопроекта состоялось в заседании административно-судебной подкомиссии 18 февраля 1908 г. В рамках прений законопроект представлял директор I департамента Министерства юстиции. Он указал, что, помимо изложенных в объяснительной записке соображений, следует иметь в виду: зарубежный опыт доказал несовершенство существующей в России системы дисциплинарного производства в отношении должностных лиц судебного ведомства.
Попытка разработать новый механизм привлечения судей к дисциплинарной ответственности, напомнил он собравшимся, была предпринята ещё комиссией Н.В. Муравьёва, результаты работы которой и воспроизводятся по существу в законопроекте [21, л. 17-17об].
Последовавшая затем дискуссия показала явно отрицательное отношение членов административно-судебной подкомисии к законопроекту.
Депутаты вполне справедливо остановились на слабой аргументированности проекта. Так, члены подкомиссии Л.К. Дымша, С.И. Комсин 2-й и К.К. Черносвитов указали: говоря о неудовлетворительном состоянии дисциплинарного производства в отношении судей, Министерство юстиции не предоставило никаких аргументов для подтверждения своей версии. Быть может, отмечали выступающие, в жизни и бывали
случаи, когда общие собрания судебных мест при рассмотрении дисциплинарных проступков оказывались слишком снисходительными, но, по их мнению, действующая система никогда не подвергалась серьёзным нареканиям [21, л. 17об]. Если и позволительно говорить о понижении уровня судебного ведомства, полагали депутаты, как о существующем факте, то нельзя забывать, что причину этого явления следует искать в целом комплексе сложных факторов общественно-политического и бытового характера. По мнению выступающих, принятие законопроекта будет означать решительное отступление от Судебных уставов 1864 г., приверженность которым неоднократно провозглашало министерство.
Указания же Министерства юстиции на то, что большая коллегия является неспособной хранить и поддерживать в среде судейского сословия прочные традиции, представлялись членам комиссии малоубедительными и ничем не подтверждёнными. Также неосновательным, на взгляд депутатов, было утверждение, что в большой коллегии её членами утрачивается чувство ответственности за принимаемые коллегией постановления. Депутаты недоумевали: какую ответственность подразумевает в данном случае министерство? Если нравственную - то подобное чувство ответственности всегда налицо и в большой коллегии, поскольку данное чувство ответственности зависит исключительно от индивидуальных качеств человека, не находясь в прямой зависимости от величины коллегии [21, л. 18].
Вызвал нарекание депутатов и состав дисциплинарных присутствий, который будет или исключительно, или преимущественно судебно-административный, что в данном вопросе явится «решительным шагом назад» [Там же]. Проектируемые органы рискуют довольно быстро превратиться в совещательные при председателях судебных мест, что может стать угрозой принципу судейской независимости.
Вместе с тем кн. В. В. Тенишев полагал, что предлагаемый законопроект мог бы оказаться приемлемым, но лишь в случае внесения в него существенной поправки, касающейся преобладания судебного элемента над судебно-административным. Состав коллегии должен включать в себя: председателя окружного суда, товарища председателя и трёх членов суда, которые избирались бы общим собранием отделения.
Вспоминая о работе комиссии Н.В. Муравьёва, к решению которой апеллировало Министерство юстиции, депутаты указали на мнение меньшинства (6 членов комиссии), в числе которых находился и известный А.Ф. Кони. Эти лица, по мнению депутатов, совсем не сочувствовали основам предполагаемой реформы [Там же, л. 19]. Гораздо важнее, отмечали депутаты, принимать во внимание те исторические условия, в которых создавались проекты комиссии Н. В. Муравьёва, когда интеллигенция могла разве только мечтать о тех государственных преобразованиях, которые были провозглашены манифестом 17 октября 1905 г. и заложили основы нового правового строя в России. Принятие подобного законопроекта в настоящее время стало бы «резким диссонансом», поскольку, как полагали выступающие, народное представительство должно вести страну по пути прогресса, не отрываясь от великих традиций прошлого [Там же]. Представленный же законопроект, по мнению депутатов, нарушает и традиции прошлого, и связь с принципами Судебных уставов и предлагает нечто более отсталое, чем существующий порядок.
После обсуждения законопроекта председатель подкомиссии поставил вопрос, представляется ли принятие данного проекта желательным. Подкомиссия большинством голосов против одного (кн. Тенишев) высказалась за отклонение законопроекта.
В итоге, к концу работы Третьей Государственной думы законопроект так и остался нерассмотренным [20, с. 587].
О дальнейшем движении законопроекта известно немного. Из имеющихся в нашем распоряжении источников следует, что 10 декабря 1912 г. на заседании Государственной думы было вновь принято решение передать законопроект в комиссию по судебным реформам [7, стлб. 457-458, 578]. А 12 февраля 1916 г. в порядке ст. 47 Учреждения Государственной думы [4] министр юстиции А. Хвостов обратился к председателю Государственной думы с просьбой возвратить проект об образовании в составе общих судебных мест особых дисциплинарных присутствий [22, л. 34], что и было сделано 13 февраля 1916 г.
Итак, разработанный Министерством юстиции законопроект о реформировании института дисциплинарной ответственности должностных лиц судебного ведомства (в том числе и судей), был основан на проекте, разработанном комиссией Н.В. Муравьёва. Идеи, предложенные в проекте (о соединении в одном органе -дисциплинарном присутствии суда - полномочий по надзору за деятельностью судей и привлечению их к дисциплинарной ответственности), оказались слабо обоснованными, не подкреплёнными убедительными доводами и статистическими выкладками. В ситуации становления молодого российского парламента, повышенной ответственности депутатов за принятые ими решения законопроект ожидаемо был обречён на провал.
1. Благодатских А.Ж. Проблема дисциплинарной ответственности судей // Государственное и муниципальное управление: сборник статей магистрантов. Ижевск: Издат. центр «Удмуртский университет», 2018. С. 30-33.
2. Бурцев С.А. Орган дисциплинарной ответственности судей: к истории формирования // Вестник молодых ученых Самарского государственного экономического университета. 2014. № 1 (29). С. 222-226.
3. Васильев А.А. Закон о преобразовании местного суда 15 июня 1912 г. СПб: Изд. юрид. кн. магазина В.П. Анисимова, тип. В. Безобразова и Ко, 1913 г.
4. Высочайше утверждённое Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. XXVI. Ч. 1. № 27424.
5. Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции учреждения судебных установлений. Т. II. Ч. II. Общие вопросы судоустройства. СПб.: Сенат. тип., 1900. 471 с.
6. Государственная Дума. Третий созыв. Стенографические отчёты. 19071908 гг. Сессия 1. Ч. 1. СПб.: Гос. тип., 1908. 1080 с.
7. Государственная Дума. Четвёртый созыв. Стенографические отчёты. 19121913 гг. Сессия 1. Ч. 1. СПб.: Государственная типография, 1913. 1243 с.
8. Дунюшкин П.А. Дисциплинарная ответственность судей в России: историко-правовой ракурс // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 23. С. 7-14.
9. Дунюшкин П.А., Шевченко Г.В. Развитие института дисциплинарной ответственности судей в период судебной реформы 1864 г. // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. № 8-1 (46). С. 56-58.
10. Завадский А.В. О проекте министра юстиции о преобразовании местного суда. Казань: Типо-литография Императ. ун-та, 1908. 37 с.
11. Завадский А.В. Об изменениях, внесенных Комиссией по судебным реформам Государственной Думы в проект министра юстиции о преобразовании местного суда. Казань: Типо-литография Императ. ун-та, 1909. 23 с.
12. Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 29 июля.
13. Земцов Л.И. Законопроект о местном суде в Государственной Думе второго созыва (1907 г.) // Вестник Липецкого государственного педагогического университета. Серия: Гуманитарные науки. 2015. № 3 (18). С. 50-57.
14.Зырянов П.Н. Третья Дума и вопрос о реформе местного суда и волостного управления // История СССР. 1969. № 6. С. 45-62
15.КлеандровМ.И. Ответственность судьи. М.: Норма, 2011. 576 с.
16. Клеандров М.И. Дисциплинарная ответственность судей: новое регулирование - новые проблемы // Вестник Тюменского государственного университета. 2014. № 3. С. 7-18.
17. Лысенко Н.М. Проблемы привлечения судей к дисциплинарной ответственности // Молодой ученый. 2018. №13. С. 184-187. URL:
https://moluch.ru/archive/199/48979/ (дата обращения: 01.11.2019).
18.Морозов С.Л. Дисциплинарная ответственность судей - уроки истории // ГлаголЪ правосудия. 2014. № 2 (8). С. 98-103.
19. О порядке издания Общего Наказа судебным установлениям и о дисциплинарной ответственности чинов судебного ведомства: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 20 мая 1885 г. // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. V. №. 2959.
20. Обзор деятельности Государственной Думы Третьего созыва. 1907-1912 гг. Часть вторая. Законодательная деятельность. СПб.: Гос. тип., 1912. 712 с.
21.Российский государственный исторический архив. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 3482.
22.Российский государственный исторический архив. Ф. 1278. Оп. 6. Д. 42.
23. Сорокин А.А. Вопрос о реформе волостного суда в законотворческих практиках Государственной Думы // Таврические чтения 2015. Актуальные проблемы
парламентаризма: история и современность: Междунар. науч. конф. Сб. науч. ст. / под
редакцией А.Б. Николаева. СПб., 2016. С. 128-134.
24. Сорокин А.А. Вопрос о реформе местного суда в деятельности II Государственной Думы // Государство, общество, церковь в истории России ХХ-ХХ! веков: материалы XIV Междунар. науч. конф.: в 2 ч. / ФГБОУ ВПО «Ивановский государственный университет»; Ивановский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»; Свято-Алексеевская Иваново-Вознесенская Православная Духовная семинария; АНО ДПО «Научно-образовательный центр гуманитарных проектов»; Ивановский филиал НОУ ВПО «Институт управления», 2015. С. 533-540.
25. Степанов Ю.Г. Некоторые проблемы привлечения судей к дисциплинарной ответственности в Российской Федерации // Современное право. 2011. № 8. С. 153-156.
26. Терентьев Р.В. Реформа местного суда в России в начале ХХ века: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005.
27. Туганов Ю.Н., Аулов В.К., Некрасов С.Ю. Дисциплинарная ответственность судей // Известия Байкальского государственного университета. 2017. Т. 27. № 2. С. 211-217.
28. Учреждение судебных установлений, измененное и дополненное законом о преобразовании местного суда (Собр. узак., 1912 г., N 118), с законодательными мотивами, разъяснениями Сената и алфавитным предметным указателем / сост. К.П. Змирлов. СПб.: Издание юрид. кн. склада «Право», 1913. 493 с.
29. Учреждение судебных установлений: Высочайше утверждённое 20 ноября 1864 г. // ПСЗ РИ. Собр. П.Т. XXXIX. № 41475.
