CC BY
39
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Глеб Владимирович СИНЦОВ,
заведующий кафедрой частного и публичного права Пензенского государственного университета, доктор юридических наук, профессор cnit@pnzgu.ru 440026, Россия, г. Пенза, ул. Красная, д. 40
Данил Евгеньевич ФЕОКТИСТОВ,
доцент кафедры частного и публичного права Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук cnit@pnzgu.ru 440026, Россия, г. Пенза, ул. Красная, д. 40
© Г. В. Синцов, Д. Е. Феоктистов, 2019
ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВОСПРЕПЯТСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Аннотация. Статья посвящена правовому регулированию вопросов установления и регламентации административной ответственности за воспрепятствование деятельности уполномоченных по правам человека. Для сравнительного исследования было взято федеральное административное законодательство и административное законодательство субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ. На основе сравнительного анализа законодательства делается вывод о необходимости изменения и дополнения в первую очередь Кодекса РФ об административных правонарушениях, в том числе посредством расширения полномочий Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и сотрудников его аппарата. Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, омбудсмен, административное законодательство, административная ответственность, воспрепятствование деятельности.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.61.9.162-168
G. V. SNTSOV, Head of the Department of Private and public law of the Penza State University, Doctor of Law, Professor cnit@pnzgu.ru 440026, Russia, Penza, ul. Krasnaya, 40 D. E. FEOKTSTOV, Associate Professor of the Department of Private and Public Law of the Penza State University, Candidate of Law cnit@pnzgu.ru 440026, Russia, Penza, ul. Krasnaya, 40 POINTS OF ADMINISTRATIVE LIABILITY FOR OBSTRUCTION OF THE ACTIVITIES OF COMMISSIONERS FOR HUMAN RIGHTS Abstract. The article is devoted to the legal regulation of the establishment and regulation of administrative responsibility for obstructing the activities of commissioners for human rights. For comparative research the Federal administrative legislation and the administrative legislation of subjects of the Russian Federation entering the southern Federal district was taken. On the basis of the
'Ш©1Лп1Ш[К Синцов Г. В., Феоктистов Д. Е. _
УНИВЕРСИТЕТА Вопросы административной ответственности за воспрепятствование | имени o.e. кугафина(мгюа) деятельности уполномоченных по правам человека
comparative analysis of the legislation the conclusion about need of change and additions first of all the Code of the Russian Federation about administrative offenses, including by means of expansion of powers of the Commissioner for human rights in the Russian Federation and employees of its office is drawn. Keywords: Commissioner for human rights, Ombudsman, administrative legislation, administrative responsibility, obstruction of activities.
Вместо вступления. Авторы не только знакомы с работами Владимира Ивановича Фадеева, слушали его выступления на научно-практических мероприятиях, в том числе на Экспертном совете при Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан, на Экспертном совете ЦИК России. Вопросы прав человека, механизма их реализации и защиты входили в круг научных интересов Владимира Ивановича, начиная с его диссертации на соискание степени кандидата юридических наук, защищенной в 1982 г. в МГУ имени М.В. Ломоносова под названием «Советский гражданин как субъект государственно-правовых отношений»1. Новый для России институт уполномоченного по правам человека не был обделен вниманием в трудах В. И. Фадеева как в русле защиты прав человека, так и в аспекте реализации конституционного идеала2. Настоящая статья — отчасти развитие идей В. И. Фадеева.
Государственные должности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в субъектах РФ были учреждены в том числе в целях дополнения существующего механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Их деятельность не подменяет работу других органов публичной власти (в том числе надзорных и правоохранительных), правозащитных институтов гражданского общества. Напротив, составной частью деятельности уполномоченных выступает взаимодействие с указанными элементами политической системы государства в целях восстановления нарушенных прав и свобод человека, а также совершенствования административных процедур в деятельности органов публичной власти.
Несмотря на субсидиарный характер деятельности уполномоченных, неимперативный характер их полномочий, в процессе своей работы омбудсмены могут встречать противодействие со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, их нежелание сотрудничать, например, путем непредоставления информации и документов, недопуска в помещение, неприема соответствующим должностным лицом.
К
□
В целях недопущения воспрепятствования законной деятельности уполномо- пР
чА
ченных по правам человека федеральный и региональный законодатели уста-
У>
Фадеев В. И. Советский гражданин как субъект государственно-правовых отношений : И т
дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982. 210 а 0°
Фадеев В. И. Конституционный идеал и практика его реализации // Конституционализм: IЕ
□л
2011 года. М. : Институт права и публичной политики, 2012. С. 40—44. -РАВЕ
идеал и/или реальность : сборник материалов дискуссии за круглым столом 4 февраля
>
2
'И 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
новили административную ответственность за совершение отдельных действий и бездействия.
Применительно к федеральному Уполномоченному нормы об ответственности конкретизируются в Кодексе РФ об административных правонарушениях — его ст. 17.2 «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»3.
Статья предусматривает следующие правонарушения: вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения (ч. 1); неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ч. 2)4; воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме (ч. 3). Санкция данной статьи предусматривает наказание в виде административного штрафа, налагаемого в судебном порядке. Субъектами названных правонарушений могут быть как должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, так и любые физические и юридические лица (ч. 1 и ч. 3).
Если рассматривать региональный уровень, в частности Южный федеральный округ, то среди субъектов данного округа практически все установили ответственность за воспрепятствование деятельности уполномоченных, исключение составляет только Республика Калмыкия и г. Севастополь. Примечательно, что в г Севастополе первоначальным законом об административной ответственности была предусмотрена статья за воспрепятствование деятельности региональному уполномоченному (ст. 5.2), однако данный Закон действовал менее пяти месяцев, с 25.06.2014 по 15.11.20145. Новый закон об административным правонарушениях уже не предусматривал аналогичного состава6.
Рассмотрим содержание региональных составов соответствующих административных правонарушений в сравнении с КоАП РФ.
Первоначально следует отметить, что ни один из субъектов Южного федерального округа не воспринял идентично формулировки федерального Кодекса (что, например, можно наблюдать в отдельных субъектах Приволжского федерального округа).
Похожая с КоАП РФ правовая конструкция имеется в законах об административных правонарушениях Астраханской области и Краснодарского края. Между тем соответствующие статьи не разделены на отдельные части, отсутствует такое правонарушение, как «неисполнение законных требований уполномоченного»7.
3 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
4 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с изм.) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
5 Закон г. Севастополя от 18.06.2014 № 31-ЗС «Об административных правонарушениях» (утратил силу) // Севастопольские известия. 25.06.2014. № 57 (1678).
6 Закон г. Севастополя от 17.04.2015 № 130-ЗС «Об административных правонарушениях» (с изм.) // Севастопольские известия. 18.04.2015. № 30—31 (1775).
7 Закон Астраханской области от 04.09.2007 № 49/2007-ОЗ «Об административных правонарушениях» (с изм.). Ст. 2 // Сборник законов и нормативных правовых актов Астрахан-
'Ш©1Лп1Ш[К Синцов Г. В., Феоктистов Д. Е. _
УНИВЕРСИТЕТА Вопросы административной ответственности за воспрепятствование | имени o.e. кугафина(мгюа) деятельности уполномоченных по правам человека
Наиболее лаконичная формулировка используется в Кодексе Волгоградской области об административной ответственности: «Воспрепятствование деятельности и (или) вмешательство в деятельность Уполномоченного...» (ст. 13.5)8. Таким образом, буквальное прочтение приведенной статьи позволяет сделать «первоначальный» вывод, что за неисполнение обязанностей, установленных региональным законом об уполномоченном, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления привлечению к административной ответственности не подлежат.
Однако региональный законодатель дал правовые разъяснения, что считать «воспрепятствованием», а что «вмешательством». Согласно примечанию к ст. 13.3 под воспрепятствованием деятельности понимаются «противоправные деяния (действия или бездействие), нарушающие порядок деятельности соответствующих органов, должностных лиц... и направленные на создание препятствий их законной деятельности». В свою очередь, «под вмешательством в деятельность... понимаются противоправные действия, нарушающие порядок деятельности соответствующих органов и должностных лиц и направленные на ограничение их полномочий по вопросам исключительной компетенции».
В Ростовской области установлена административная ответственность только за «неисполнение должностными лицами государственных органов Ростовской области, органов местного самоуправления обязанностей, установленных Областным законом "Об Уполномоченном..."» (ст. 9.6)9.
Выделим специальные составы, которые отсутствуют как в федеральном законодательстве, так и (как правило)в региональном.
1. В Республике Адыгея установлена ответственность:
— за несоблюдение сроков предоставления информации Уполномоченному по правам человека;
— за предоставление заведомо ложной информации Уполномоченному по правам человека10.
2. В Республике Крым установлены следующие составы:
— воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на возможность исполнения своих полномочий;
— несоблюдение должностными лицами установленных порядка и сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения);
— повторное в течение года совершение указанных административных правонарушений11.
ской области. 10.09.2007. № 40 ; Закон Краснодарского края от 23.07.2003 № 608-КЗ «Об ш
административных правонарушениях» (с изм.). Ст. 4.5 // Кубанские новости. 29.07.2003. К
№ 125. НП
8 Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11.06.2008 П — № 1693-ОД (с изм.) // Волгоградская правда. 18.06.2008. № 105. П-
9 Областной закон Ростовской области от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об административных Ц Ч правонарушениях» (с изм.) // Наше время. 31.10.2002. № 214—215. ^Е
10 Закон Республики Адыгея от 19.04.2004 № 215 «Об административных правонаруше- 1° ниях» (с изм.). Ст. 18.1 // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2004. № 4. нЕ
11 Закон Республики Крым от 25.06.2015 № 117-ЗРК/2015 «Об административных правонару- ^ А шениях в Республике Крым» (с изм.). Ст. 3.9 // Крымские известия. 04.07.2015. № 126 (5792). ПРАВЕ
>
я- ^ 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Установление административной ответственности в части нарушения сроков может, с одной стороны, дублировать «общие положения» об ответственности за неисполнение обязанностей, установленных соответствующим региональным законом. С другой стороны, установление повышенной ответственности за нарушение сроков предоставления информации делает акцент именно на этой обязанности должностных лиц.
Интересным выглядит правовое решение в виде установления ответственности за предоставление ложной информации уполномоченному по правам человека. Однако, чтобы данная статья возымела эффект, ответственность по ней должна быть более строгой, поскольку выявление ложной (недостоверной) информации потребует дополнительных ресурсов от службы уполномоченного.
Наиболее правильным решением видится установление ответственности за повторное нарушение всех вышеназванных нарушений. Этот механизм весьма действенный, апробирован как на федеральном, так и на региональном уровнях, будет дисциплинировать должностных лиц и должен быть воспринят как федеральным законодателем в части дополнения КоАП РФ, так и региональными законодателями.
Следующим важным моментом исследования является круг субъектов, правомочных выявлять соответствующие правонарушения и составлять по ним протоколы.
Как основной и положительный момент можно выделить тот факт, что в большинстве субъектов Южного федерального округа в соответствующих законах об административных правонарушениях уполномоченному по правам человека или сотрудникам его аппарата предоставлено право составлять протоколы о соответствующем административном правонарушении. Так, в Краснодарском крае (ст. 12.2) и Ростовской области (п. 5 ч. 2 ст. 11.1) данными полномочиями наделены уполномоченный и должностные лица его аппарата, в Волгоградской области (п. 18 ч. 3 ст. 18) и Республике Адыгея (ч. 6 ст. 19) — только должностные лица аппарата уполномоченного. Причем в Республике Адыгея согласно закону соответствующие полномочия на должностных лиц возлагает сам уполномоченный.
Обратим внимание, что в законе Ростовской области установлено дополнительное требование — перечень должностных лиц аппарата определяется не уполномоченным самостоятельно, а утверждается главой Администрации (губернатором) Ростовской области по предложению уполномоченного. Такое правило представляется лишним и имеющим потенциал для ограничения независимости уполномоченного. Ведь если губернатор не определит соответствующий перечень или отменит существующий, выявлять правонарушения и составлять протоколы юридически никто не сможет, что полностью нивелирует статью за воспрепятствование деятельности уполномоченного.
Наиболее широкий и конкретизированный перечень представлен в законе Астраханской области, здесь соответствующим правом наделены: руководитель аппарата уполномоченного; начальник отдела аппарата; заместитель начальника отдела аппарата; консультант-юрист аппарата; главный специалист — юрист аппарата (ч. 2 ст. 31).
Как показывает анализ регионального законодательства, выявлять нарушения и составлять протоколы по ним — это «внутренняя» функция уполномоченного,
Синцов Г. В., Феоктистов Д. Е. t^—T
Ч fУНИВЕРСИТЕТА Вопросы административной ответственности за воспрепятствование l_имени o.e. кугафина(мгюа) деятельности уполномоченных по правам человека
что абсолютно справедливо и целесообразно. Исключением из сложившейся законодательной практики субъектов является Республика Крым, где полномочиями наделен республиканский исполнительный орган государственной власти, осуществляющий функции в сфере организации обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, организации обеспечения деятельности мировых судей и их аппаратов.
Представляется, что сложившийся законодательный опыт субъектов РФ должен быть воспринят и федеральным законодателем. Как было указано выше, в настоящее время протоколы правомочны составлять должностные лица органов внутренних дел. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и должностные лица его аппарата должны быть наделены правом составлять протоколы о совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.2 КоАП РФ. Данное предложение мотивировано тем, что на практике потенциально может возникнуть правоприменительная коллизия, поскольку подконтрольный омбудсмену орган уполномочен составлять протоколы о воспрепятствовании контролирующему органу. Особенно если допустить случай, когда воспрепятствование деятельности осуществляется непосредственно сотрудниками органов внутренних дел, а также учесть тот факт, что анализ жалоб на сотрудников внутренних дел уже стал составной частью ежегодных докладов Уполномоченного.
В качестве дополнительного обоснования можно кратко продемонстрировать следующий пример. В сентябре 2012 г. Уполномоченный обратился к председателю территориальной избирательной комиссии Уваровского района Тамбовской области с просьбой направить в его адрес письменные заявления избирателей, проголосовавших вне помещения для голосования на выборах Президента РФ в участковых избирательных комиссиях Уваровского района. Обращение было обосновано ст. 34 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ. По результатам рассмотрения названного обращения председатель избирательной комиссии в предоставлении истребуемых документов отказал, поскольку избирательное законодательство не предусматривает возможности и порядка предоставления указанных заявлений (обращений) избирателей по чьим-либо запросам. В указанных заявлениях (обращениях) содержатся персональные данные избирателей (фамилия, имя и отчество, адрес места жительства, паспортные данные). Распространение документов, содержащих подобную информацию, без письменного согласия соответствующих избирателей является нарушением ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»12. Уполномоченный обратился в суд с заявлением о признании незаконным отказ избирательной комиссии и просил обязать предоставить ему копии запрашиваемых письменных заявлений избирателей. Суд первой инстанции отказал в удов- I летворении заявления. Уполномоченным была подана апелляционная жалоба, пр которая была оставлена без удовлетворения13. ИВ
У >
ластного суда от 24.04.2013 по делу № 33-1127 (документ опубликован не был) // СПС
Ш К
12 Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (с изм.) // СЗ РФ. И Е 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3451. 1°
13 Апелляционное определение судебной колеегии по гражданским делам Тамбовского об- IЕ
□л 1 >
«ГАРАНТ». ПРАВЕ
>
В- ^ 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Вместо решения вопроса о привлечении должностных лиц территориальной избирательной комиссии к административной ответственности Уполномоченный обратился в суд общей юрисдикции с заявлением о признании их бездействий незаконными и предоставлении соответствующей информации. На практике же может возникнуть ситуация, что и должностные лица внутренних дел могут отказать уполномоченному в привлечении соответствующих лиц к ответственности, что опять может повлечь судебное обжалование данных бездействий. В обоих случаях будут тратиться ресурсы службы уполномоченного, которые и так по общему правилу ограничены и должны быть направлены на иные цели. Определенным образом «страдает» и авторитет всего органа, когда он вступает в соответствующие судебные тяжбы, которые разрешаются не в его пользу. В связи с этим необходимо наделить уполномоченного и сотрудников его аппарата правом составлять протоколы об административном правонарушении за воспрепятствование деятельности российского омбудсмена. В таком случае правоприменительная практика будет действовать «от обратного» — доказать свою правоту (и избежать административной ответственности) через суд должно будет должностное лицо, на которого составлен протокол, а не уполномоченный.
Таким образом, региональное законодательство о привлечении к ответственности за воспрепятствование деятельности уполномоченных имеет как свои очевидные достоинства, так и определенные изъяны. Однако сложившаяся в большинстве субъектов законодательная практика должна быть воспринята федеральным законодателем, и в первую очередь это касается наделения уполномоченного и сотрудников его аппарата правом составлять протоколы об административном правонарушении за воспрепятствование его деятельности.
