CC BY
38
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 321.7:355.015:340.5 DOI: 10.12737/jflcl.2022.031
Вооруженные силы как элемент и фактор государственно-политической системы (международный опыт)
Алексей Викторович Зырянов
Южно-Уральский государственный университет, Челябинск, Россия, zav-nauka@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена правовому анализу роли вооруженных сил в качестве элемента и фактора развития государственно-политических систем современности.
Задачи исследования: определение военной составляющей государственно-политической реальности; анализ милитаризма и демократии в сравнительной перспективе; исследование проблемы гражданского контроля военных учреждений, их конституционно-правового статуса.
Методы исследования: эмпирический, исторический, сравнительный, системный, структурно-функциональный, статистический методы.
Государство, в котором существует дисбаланс в развитии институтов государственного контроля и народного участия, уязвимо для вмешательства с целью отстаивания корпоративных интересов военных. Однако жесткая дихотомия между «гражданскими» и «военными» режимами не может быть статична; переход от военного правления можно рассматривать как переход от одной смешанной системы к другой. Принцип политического контроля над вооруженными силами коренится в концепции представительной демократии. Речь идет о верховенстве гражданских институтов, основанных на народном суверенитете, в том числе в сфере разработки политики в области обороны и безопасности, включая военное руководство.
Вывод: в условиях плюралистической демократии твердые конституционные гарантии должны защищать государство, в том числе его вооруженные силы, от двух видов потенциальных опасностей: от политиков, имеющих военные амбиции, и от военных с политическими амбициями.
Ключевые слова: демократия, милитаризм, вооруженные силы, гражданское правительство, государство, политический режим, конституция
Для цитирования. Зырянов А. В. Вооруженные силы как элемент и фактор государственно-политической системы (международный опыт) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 3. С. 5—15. DOI: 10.12737/jflcl.2022.031
Armed Forces as an Element and Factor of the State-Political System (International Experience)
Alexey V. Zyryanov
South Ural State University, Chelyabinsk, Russia, zav-nauka@mail.ru
Abstract. The article is devoted to the legal analysis of the role of the armed forces as an element and factor in the development of modern state-political systems.
Research objectives: determination of the military component of the state-political reality; comparative analysis of militarism and democracy; studying the problem of civilian control of military institutions.
The methodological basis of the study is: empirical, historical, comparative, systemic, structural-functional, statistical methods.
As a result it can be noted that a state in which there is an imbalance in development between the institutions of state control and institutions of popular participation is vulnerable to interference in order to defend the corporate interests of the military. However, the rigid dichotomy between "civil" and "military" regimes cannot be static; the transition from military rule can be seen as a transition from one mixed system to another mixed system. The principle of political control of the armed forces is rooted in the concept of representative democracy. It speaks of the supremacy of civil institutions based on popular sovereignty, including the development of defense and security policy and military leadership.
It can be concluded that in a pluralistic democracy, strong constitutional guarantees must protect the state — including the military one — from two types of potential dangers: from politicians with military ambitions and from military with political ambitions.
Keywords: democracy, militarism, armed forces, civil government, state, political regime, constitution
For citation. Zyryanov A. V. Armed Forces as an Element and Factor of the State-Political System (International Experience). Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 3, pp. 5—15. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.031
Введение. Начиная с периода древнейших вож-деств и заканчивая современными транснациональными альянсами, армейские формирования — вооруженные силы всегда являлись неотъемлемым атрибутом человеческой цивилизации. Зарождаясь в качестве общественного института, призванного обеспечить внешнюю и внутреннюю безопасность и/ или гегемонию, военизированные структуры становятся элементом, а по мнению некоторых авторов, и предопределяют становление государственного механизма.
Коэволюционное развитие гражданского правительства и вооруженных сил в рамках единой государственной системы демонстрирует широкий спектр периодически претерпеваемых организационных метаморфоз, связанных с циклами как противостояния, так и взаимообеспечения данных элементов.
Принимая в расчет неумолимость аргументов, основанных на исторических фактах, можно сделать вывод, что война и государственные перевороты являются (есть призрачная надежда когда-нибудь, в будущем, сказать «являлись») неотъемлемой составляющей культурного кода человечества. Следовательно, проблема правового статуса, сущности, места и роли вооруженных сил в политической системе общества, их влияния на системную форму и структуру государственной власти и управления, безусловно, должна быть включена в предметное поле юридической науки.
В настоящее время в условиях глобального тренда, связанного как с гуманизацией государственно-правовой реальности, демократизацией политических режимов, так и со сложностью и динамичностью вызревающих внутри- и межгосударственных противоречий, к сожалению, недостаточно уделяется именно научного внимания, направленного на прогно-стикоориентированный анализ обозначенной сферы общественных отношений, чем и объясняется актуальность настоящего исследования.
Военная составляющая государственно-политической реальности. Социолог, политолог, автор теории демократических волн С. Хантингтон утверждал: «Политика выходит за рамки военной компетенции, а участие военных в политике подрывает их профессионализм. Военный должен оставаться политически нейтральным. Область военной науки подчинена и в то же время независима от области политики. Военная профессия существует для того, чтобы служить государству. Высшая политическая мудрость государственного деятеля должна быть принята как факт»1. По его словам, военный сектор, безусловно, должен быть отделен от политики, которая деформирует его, а он, в свою очередь, в силу своей вовлеченности деформирует политиче-
1 Huntington S. The Third Wave Democratization in the Late Twentieth. Norman; L., 1991. P. 332.
скую надстройку государства. Отметим, что каждое государство пришло к своему становлению и к своей демократии различными путями, каждое имеет уникальное историческое наследие, и пути государственных образований являются уникально-историческими.
Тем не менее в государствах, в которых военные строили демократию, и в частных случаях — независимость, новые власти не старались дифференцировать военное вмешательство в построение политики, в данной ситуации государственные структуры были вынуждены подчиняться военным властям. Это было особенно очевидно в государствах, где наблюдался сильный этнический раскол, где колониальная политика часто включала набор военного персонала из тех этнических групп, которые казались наиболее сговорчивыми. Однако это лишь один из путей становления милитаризма в демократии.
В целом, например в XX в. в малоразвитых странах, нового перехода от только что появившейся демократии к милитаризму долго ждать не пришлось. В 1958 г. в Африке произошел первый военный переворот, в Бирме, Таиланде и Пакистане в том же году произошли такие же перевороты. В 1960—1970-х гг. последовал ряд военных интервенций. По оценкам историков, в период с 1945 по 1976 г. более чем две трети стран Латинской Америки, Азии, Африки и Ближнего Востока испытали на себе различные уровни военного вмешательства. По результатам исследования стран Африки2 к югу от Сахары только в период с 1960 по 1982 г. зафиксировано 90 заговоров с целью свержения правительств, 60 попыток переворотов и 50 действительных переворотов3.
Такая активность вооруженных сил не случайна. Военный сектор даже в современных реалиях нередко существует как отдельный микроорганизм в среде государственной организации общества. Такой организм обретает чрезвычайную самостоятельность, а иногда даже новые полномочия, авторитет, влияние. Контроль за военизированным сегментом необходим не только в рамках выстраивания подчинительных отношений с гражданским правительством, но и для обеспечения достойного уровня жизни военнослужащих внутри государства; демократия является голосом каждого человека в стране, однако под напором множества голосов голоса тех, кому нужна помощь, могут быть не услышаны, что и приведет к соответственному развитию политики военного эшелона.
Как показывает международный опыт, вмешательство военных во внутреннюю политику государств (на примерах истории) стало нормой, устойчивые мо-
2 Cm.: BlairD. Military Support for Democracy // PRISM. 2012. Vol. 3. No. 3. P. 3—16.
3 Cm.: Rabasa A., Haseman J. The Military and Democracy in Africa like Countries: Challenges, Politics, and Power. Academical
Book for Politology, 2015.
дели гражданского превосходства являются отклоняющимися случаями, которые требуют специального исследования.
Поскольку военные интервенции широко рассматривались как отрицание демократических ценностей и институтов, следует обратить особое внимание на причины вмешательств военных в демократизированные политические режимы. Объяснение этому искали в мотивах руководителей милитаристов, структуре вооруженных сил, а также в предрасполагающих и облегчающих социально-экономических, политических и внешних условиях. В частности, Д. Блейр утверждал, что в новообразуемых государствах военные, как правило, были более сплоченными, лучше организованными, более «рациональными» и более решительно приверженными модернизации, чем остальная часть общества, включая политиков, и что военное вмешательство было предсказуемым ответом на неэффективность, часто коррумпированность администрации и политическую раздробленность, что нередко характеризовало гражданское правительство данных государств4.
Альтернативная линия объяснения заключалась в том, что военные учреждения мотивировались не столько культурой рациональности, рационального управления и современности, сколько их корпоративными интересами. Военное вмешательство было особенно вероятно, когда военные были маргинали-зированы или финансово дискриминированы, или их интересы, автономия или «профессионализм» оказались под угрозой.
В обоих этих подходах военные рассматривались главным образом как единое целое с чувством коллективной идентичности.
Третья школа мышления, напротив, изображала вооруженные силы просто как продолжение более крупного гражданского общества, подверженного тем же классовым, региональным и этническим расколам, склонного к внутренним трениям и, вероятно, принимающего сторону с определенными политическими фракциями в определенное время. Согласно третьей концепции причины военного вмешательства следует искать в личных амбициях лидеров. Идея о том, что вооруженные силы по меньшей мере потенциально фрагментированы, имеет особое значение в государствах, где вооруженные силы имеют определенную этническую предубежденность, часто являющуюся результатом целенаправленной политики вербовки из числа «воинствующих рас» или этнических меньшинств, а не доминирующих этнических групп, которые таким образом могут получить средства для оспаривания господства.
Конечно, эти различные объяснения не обязательно исключают друг друга: государство, в котором существует дисбаланс в развитии между институтами
4 См.: BlairD. Op. cit.
государственного контроля и институтами народного участия, вероятно, более уязвимо для вмешательства с целью отстаивания корпоративных интересов военных.
Поскольку военные или гражданско-военные режимы являлись нормой в современных Африке, Азии, Латинской Америке и на Ближнем Востоке5, все чаще уделяется внимание непосредственному влиянию милитаризма на государственный строй, а также его существованию в условиях демократии. В данном исследовании милитаризм не отождествляется с установившимся военным режимом, он не приравнивается к военной демократии или военной диктатуре, но является вмешательством военного ресурса в условия демократии.
В серии исследований с 1970-х гг. до настоящего времени этот вопрос рассматривался в довольно широких терминах, однако было обнаружено, что с точки зрения эффективности (по-разному определяемой) военные режимы не образуют отличительный тип режима. Было выдвинуто предположение, что в Африке и Азии в течение 1990—2000-х гг. «большинство военных режимов препятствовали развитию своих стран». Так, Дж. Нордлингер на основе исследования 38 африканских государств к югу от Сахары сделал вывод, что «нет никакого отчетливого признака, разделяющего экономическую эффективность гражданского режима с военным вмешательством и чисто гражданского режима»6. Рассматривая историю развития Вооруженных сил в Юго-Восточной Азии за период 1989—2005 гг., также отрицается особая роль вооруженных сил как решающего фактора для экономического развития и поддержания политической стабильности.
Показатели политической эффективности, как представляется, демонстрируют более определенную закономерность. Рассматриваются четыре показателя политической эффективности (легитимация, некоэрцитивное правление, сведение к минимуму насилия и реагирование на пожелания населения), из этого следует вывод, что деятельность военных правительств «значительно и почти последовательно хуже, чем деятельность гражданских правительств».
При этом военный режим не должен отождествляться с авторитаризмом; напротив, в ходе исследования, проведенного Нордлингером, 60 из 73 военных режимов стран 1960—1990-х гг. не являлись авторитарными по своей сущности, влияние военного сектора на политический пласт государства, таким образом, не демонстрирует то, что страна движется по пути становления авторитаризма. Однако ми-
5 cm.: Yildirim J., Sezgin S. Democracy and Military Expenditure: A Cross-Country Evidence // Transition Studies Review. 2005. Vol. 12. P. 93—100. DOI: 10.1007/s11300-005-0037-0.
6 Nordlinger J. The monument to growing Military influence. CNRP Press, 1995.
литаризм чрезвычайно тяжело уживается с демократическими институтами; военные начала, как правило, имеют эгоцентристский характер, демократия же, напротив, говорит о равноправии, преобладании общественного над частным (в рамках интересов), учит существованию для общего блага с разделением мнений, которые вкупе должны образовать централизованную систему, удовлетворяющую потребности населения, однако милитаризм никак не уживается в таких концепциях, влияние военных не всегда имеет политический характер, однако именно оно является влиянием силовым в любом государстве при любом строе.
Силовое влияние милитаристов априори несет эгоистичные настроения, извлечение выгоды с целью удовлетворения собственных нужд. Социальное обеспечение военных по статистике в 90% случаев находится на достойном уровне, и это доказывает, что их вовлечение в политику и коллаборация военного и политического вызвано не столько недовольством, сколько желанием достичь чего-то большего, нежели они имеют сейчас, однако это не означает, что в данном случае предоставляется возможность полностью нивелировать положение военных как фактор усиления вмешательства милитаризма в демократию государства. Напротив, это также всегда будет являться одним из ключевых факторов роста такого влияния, но все же следует помнить, что военная сила является естественно-человеческой, вооруженные силы страны будут иметь влияние как на политику, так и на другие сферы лишь потому, что являются вооруженными силами этой страны. Отсюда следует вывод, что милитаризм растет отчасти самостоятельно, на своем же уровне потребностей, его влияние растет с его амбициями, поэтому статистика 1980-х гг. выступает идеальным примером роста милитаристского влияния в странах по всему миру, но это идеальный пример именно того, как милитаризм ненасытен в рамках демократической вседозволенности.
По мере того как все большее число государств переживало периоды военного правления, становилось также очевидным, что стереотипные модели военного правления были неадекватны. В одних странах военные или фракции внутри вооруженных сил открыто захватывали власть, в других военные вмешивались, чтобы заменить неэффективное или коррумпированное гражданское правительство с заявленным намерением вернуть власть гражданскому правлению, в третьих военные и гражданские власти создали систему совместных координированных мероприятий для дуалистического участия в управлении государством.
Следовательно, возникла необходимость классификации различных моделей военно-демократического построения государства, разграничения типов военного и гражданско-военного режимов. Так,
Дж. Яновиц провел различие между пятью типами гражданско-военных отношений, которые он обозначил как авторитарно-личный контроль, авторитарно-массовую партию, демократические конкурентные и полуконкурентные системы, гражданско-военные коалиции и военную олигархию7. Затем было предложено проводить различие между персоналистски-ми, корпоративистскими и интервенционистскими профессиональными военными режимами. Выделялись военные режимы по их роли как модераторов, хранителей или правителей — аналогично классификации арбитров и правителей преторианских режимов.
Современный военный режим является отчетливо и аналитически новым феноменом, и в связи с таким тезисом была составлена еще одна классификация, представляющая собой пятикратную типологию, разделяющую военные режимы на корпоративные, рыночно-бюрократические, социалистически-олигархические, армейско-партийные и тиранические. В исследовании стран 1960—1990-х гг., в которых определенный существующий режим является результатом предыдущего незаконного захвата власти и в котором глава государства является членом вооруженных сил, принимая более структурно ориентированную классификацию, военные правительства делятся на три подтипа: военная хунта (или страто-кратия); президентский тип правительства (авторитарные гражданские государства); образованные в результате военного переворота, имеющие гражданский кабинет и (ограниченную) конкурентную партийную систему и законодательную власть. Однако авторы подчеркивают не просто разнообразие типов военных режимов (или подтипов), а отсутствие четкой разделительной линии между военными и гражданскими режимами8.
Р. Кохн подчеркивал: «Становится все более очевидным, что жесткая дихотомия между "гражданскими" и "военными" режимами не может быть сохранена... переход от военного правления можно рассматривать в одном смысле — как переход от одной смешанной системы к другой смешанной системе»9. Аналогично утверждалось, что класс «военных режимов» охватывает ряд различных подтипов, которые сливаются постепенно в гражданские режимы.
А. Беблер в исследовании на тему «Милитаризм как порок демократии» предложил континуум военно-гражданских отношений, чьи противоположные крайности он назвал "ст1осгасу" (гражданокра-тия) и "тДйосгасу" (милитократия). Такая концепция
7 Cm.: Yanovic J. Is it democracy? The Cambridge University Press, 2012. P. 23.
8 Cm.: William K. The political art. Research academy by name of Williams Kasper, 2015.
9 Kohn R. How Democracy Controls the Military // Journal of
Democracy. 1997. Vol. 8. No. 4. P. 88. DOI: 10.1353/jod.1997.0060.
предполагала двойную иерархию, гражданско-мили-таристские отношения, основанные на партнерстве сторон. Можно сказать, что официально признанные или нет, военные повсюду составляют важную часть государственного аппарата и политической системы, и солдаты, даже когда спят в своих казармах, участвуют в политическом процессе и молчаливо делят политическую власть с гражданскими правителями.
С. Хигер высказывается о милитаризме: «...говоря об уходе военных из политики, рискуешь преувеличить. Передача формальной политической власти гражданским лицам может сопровождаться полномасштабным возвращением в казармы со стороны военных. Однако более вероятно появление военных в несколько менее заметной, но не менее политической роли»10.
Милитаризм и демократия в сравнительной перспективе. Идея подчинения военных гражданским властям следует традиции, восходящей к Платону. Однако оспаривается простое отождествление гражданского контроля с демократическим правительством и военного контроля с абсолютным или тоталитарным правительством: военные могут подорвать гражданский контроль в демократии, приобретая власть законными путями, а в рамках тоталитарной системы власть военных может быть ослаблена такими средствами, как создание конкурирующих военных или военизированных формирований, или проникновение в нее «политических комиссаров». Субъективный гражданский контроль не является монополией какой-либо конкретной конституционной системы.
По мнению некоторых исследователей, предполагаемый нейтралитет и отделение военных от политики были в лучшем случае западной концепцией, если не полной фикцией. Мало того, военное вмешательство иногда происходило в ответ на разрушение демократических гражданских режимов с очевидной целью: восстановление демократии, а часто и со значительной народной поддержкой. В некоторых государствах, в частности в период коммунистической «народной республики» и «управляемой демократии» президента Индонезии Сукарно, альтернативная модель «демократии» проявлялась в том, что в ней военные рассматривались как неотъемлемая часть политической системы, а не как инструмент ведения внешней политики.
В свою очередь, в России, у которой, как известно, «только два союзника — ее армия и флот», с учетом исторически сложившейся агрессивной практики сменяемости государственной власти посредством военного корпуса (прослеживающейся от Хованщины (1682 г.) до путча (1991 г.), присутствует доктри-нальная позиция, связанная с политической инсти-
10 Higer S. Civil-Military Relations and Democracy. Academy of Wordlish Researches, 2012. P. 25.
туционализацией армии в качестве основы режима, реализуемого главой государства11.
Тот факт, что различные политические режимы, в которых характер отношений между гражданскими политиками и военными охватывает широкий спектр, должны претендовать на то, чтобы быть «демократическими». Такая популярность отражает степень, в которой этот термин выступает в качестве агента политической легитимации в мире, где демократия принимается, по крайней мере риторически, как универсальное «благо».
Но можно ли вообще описать режимы синтеза демократии и милитаризма как демократичные? Или они обязательно антидемократичны? Формулировка по поводу демократии как «по существу оспариваемой концепции» поддерживает релятивистскую позицию, суть которой заключается в том, что «демократия» может означать всё для всех людей. Это фактически отрицает возможность достижения какого-либо универсального понимания и служит оправданием самой отвратительной из диктатур и одновременно — подрыву легитимности диктатур12.
С другой стороны, слишком узкое определение, особенно применительно к институциональным формам, нереалистично. Один из способов решения этой проблемы определения состоит в признании того, что режимы по-разному соотносятся с различными критериями демократии и что идея континуума от более демократического к менее демократическому является наиболее полезным и значимым подходом к проблеме анализа и сравнения режимов.
Например, можно определить демократию с точки зрения трех основных и общепринятых условий: значимой конкуренции за государственные должности; высокого уровня политического участия; и уровень гражданских и политических свобод, достаточный для обеспечения конкуренции и участия. В этом случае признается, что страны, которые в целом удовлетворяют этим критериям, тем не менее делают это в разной степени, и граница между демократическими и недемократическими их статусами иногда размыта и несовершенна.
Что касается вопроса, можно ли считать такие подобия режимов демократичными, то однозначного ответа на него дать нельзя. Предполагается, что милитаризм априори создает недемократичную среду в государстве. Однако можем ли мы позволить себе создать государство без военной силы? Конечно, нет, этому феномену дано название — «парадокс невоз-
11 Подробнее см.: Кокошин A. A. Армия и политика. М., 1995; Варыков Н. В. Политический режим и армия. М., 1997; Белозеров В. К. Политический феномен военной деятельности. М., 2000.
12 См.: Eccles H. E., Harries-Jenkins G., van Doorn J. The Military and the Problem of Legitimacy // Naval War College Review. 1976. Vol. 29. No. 4. P. 120.
можной необходимости», заключающийся в том, что необходимость оборонять государство от внешних угроз никак не представляет возможность исключить милитаристское влияние в государстве. Однако демократия современных стран требует процветания и чистой открытости, честности, которая также не увязывается в концепцию тенденции роста влияния милитаристских структур в современном мире13.
Однако для военных правителей широко распространенная ассоциация демократии с гражданским превосходством породила особый кризис легитимности. Центральным столпом современной демократической теории является доктрина конституционализма, которая в своей простейшей форме относится к ограниченному правительству — системе, в которой любой орган власти подчинен верховенству закона. Важным следствием демократической доктрины конституционализма является гражданское превосходство (хотя оно само по себе не является конституционным правом). Многие недемократические правительства сохраняют гражданский контроль над своими военными и полицейскими организациями. Поэтому демократия требует не только подчинения вооруженных сил гражданскому контролю, но и того, чтобы гражданские лица, которые контролируют вооруженные силы и полицию, сами были подвержены демократическому процессу. Основополагающим принципом демократической модели гражданского господства в военно-гражданских отношениях является важное различие между государством и законным правительством. Именно последнему военные обязаны своей главной преданностью, и любое скрытое различие, которое военные могут попытаться провести между целями правительства и целями государства, должно вызвать серьезную проблему легитимности; это происходит потому, что модель демократии предполагает легитимность военной власти только в той мере, в какой она была одобрена обществом в целом, и ее практические цели — это те, которые ставит нынешнее правительство.
В условиях плюралистической демократии отношения между вооруженными силами и гражданским населением, по крайней мере теоретически, достаточно прямолинейны. Солдаты — это государственные служащие. Они не являются воплощением какого-либо определенного набора ценностей. Они не являются избранными защитниками конкретного социального или политического института. Они занимают государственные должности, исходя из того, что они будут предоставлять обществу определенный набор услуг каждый раз, когда общество считает себя нуждающимся в выполнении таких услуг.
Современная демократическая теория полностью расходится с представлением о том, что военные иг-
13 См.: Eccles H. E., Harries-Jenkins G., van Doorn J. Op.
cit. P. 127.
рают какую-либо роль в односторонних действиях по «защите национальных интересов», однако наиболее распространенным оправданием военного вмешательства является именно это. Такие призывы к национальным интересам часто сопровождаются ссылками на некий предполагаемый кризис или угрозу безопасности государства или серьезные экономические или социальные проблемы.
Нередко военные восхождения к власти мотивируются осознанной необходимостью спасти свои страны от слабого, коррумпированного и недисциплинированного гражданского руководства. Можно отметить тенденцию вооруженных сил оправдывать свое вмешательство с точки зрения национальных интересов и таким образом отождествлять себя с требованиями государственности.
Чтобы узаконить свое вмешательство, военные обычно утверждают, что их правление — только подготовительный или переходный (но совершенно необходимый) этап на пути к чистой и новой демократической политической системе, и обещают скорое возвращение к гражданскому правлению. Это незаменимый ингредиент для их легитимности. В некоторых случаях военное правление оправдывается как необходимое для возрождения государства в целях обеспечения стабильного и эффективного правления. Военные режимы даже изображают свою роль как роль «демократического наставника». Тем не менее после выхода из казарм военные правители редко стремились отказаться от власти и даже там, где происходили переходы обратно к гражданскому правлению, вооруженные силы обычно сохраняли участие в политике и были более склонны вмешиваться снова, если были недовольны политикой гражданских правительств.
В связи с этим очевидна необходимость укоренения демократии в современных странах, где и военные, и гражданские лидеры должны взять на себя новые роли. Признание того факта, что вооруженные силы являются одним из самых сильных официальных институтов в обществах, остро нуждающихся в политической и социальной согласованности, создает проблемы гражданским лидерам. Однако, в частности, Гудмен не говорит прямо о природе этих «новых ролей», и другие предполагают, что демократизированные режимы остаются уязвимыми для быстрого возрождения военного проникновения в сердце демократии14.
Безусловно, вооруженные силы сыграли (играют) определенную роль как в демократизации, так и в антидемократических переходах, и хотя, как и везде, их правители склонялись к авторитаризму, модели гражданско-военных отношений и степень авторитаризма/демократии в управлении сильно различались. Любая попытка понять это многообразие долж-
14 См.: Everts P. Democracy and Military Force. Springer, 2002.
на начинаться с оценки конкретных исторических и культурных условий, в которых военное вмешательство в политику развивалось в различных странах.
Проблема гражданского контроля военных учреждений. Одной из древнейших проблем человеческого управления была проблема обеспечения подчинения военных сил политической власти. Только в XX в. гражданский контроль над военными был заботой демократических режимов, таких как Соединенные Штаты и Франция, коммунистических режимов, таких как Советский Союз и Китай, фашистских режимов в Германии и Италии, а с 1945 г. — многих небольших государств в Африке, Азии и Латинской Америке. Общество, являясь основой демократического управления, контролирует тех, кто обладает конечной властью физического принуждения, и обеспечивает их лояльность как к конкретному правительству у власти, так и к режиму в целом.
Гражданский контроль сегодня имеет особое значение. Во всем посткоммунистическом мире общество борется за построение демократических институтов. Организация Североатлантического договора объявила гражданский контроль необходимым условием членства. Поощряя демократизацию, США и другие западные державы используют гражданский контроль как меру продвижения к демократии. В то время как демократия распространяется в Южной и Центральной Америке, а также в Европе, Азии и Африке, не существует набора стандартов, с помощью которых можно было бы оценить, существует ли гражданский контроль, насколько хорошо он функционирует и каковы прогнозы его дальнейшего успеха15.
Контроль со стороны гражданских лиц представляет собой две проблемы. Для зрелых демократий, там, где гражданский контроль исторически был сильным, а военные учреждения сосредоточились на внешней обороне, испытание заключается в том, могут ли гражданские лица осуществлять верховенство в военной политике и принятии решений, т. е. формулировать альтернативы и определять политику, а также делать окончательный выбор. Когда военные пользуются большим авторитетом, обладают передовыми бюрократическими навыками, считают, что их способность выполнять свою миссию может оказаться под угрозой, или сомневаются в гражданском руководстве, гражданские лица могут столкнуться с большими препятствиями в осуществлении своей власти.
Молодые демократии, имеющие скудный опыт в объединении народного правительства и гражданского контроля, сталкиваются с более трудной задачей. Они должны гарантировать, что военные не будут пытаться совершить государственный перево-
15 См.: ^пЫщ^п S. Ор. и! Р. 71.
рот или иным образом игнорировать гражданскую власть. Во многих бывших автократиях военные концентрировались на внутреннем порядке или были глубоко вовлечены в политику, иногда «охотясь» на общество, а не защищая его. В данном случае главное требование состоит в том, чтобы установить традицию гражданского контроля, сделать военный контингент политически нейтральным и предотвратить или исключить любую возможность военного вмешательства в политическую жизнь. Задача по-прежнему будет заключаться в установлении гражданского контроля над политикой национальной безопасности и принятием решений. Но в новых демократиях гражданские усилия по достижению превосходства над военными делами рискуют спровоцировать военное неповиновение или, если общественное мнение не поддерживает гражданских лиц, возможно даже военное вмешательство.
Каковы общие черты или опыт, которые исторически способствовали гражданскому контролю в условиях демократии? Данный анализ применим к любому обществу, которое практикует или делает переход к практике управления, основанного на суверенитете и воле народа.
Для демократии гражданский контроль, т. е. контроль над военными гражданскими должностными лицами, избранными народом, является основополагающим. Гражданский контроль позволяет нации основывать свои ценности, институты и практику на народной воле, а не на выборе военных лидеров, чьи взгляды по определению фокусируются на необходимости внутреннего порядка и внешней безопасности, являющихся организационной самоцелью. Военные по необходимости относятся к числу наименее демократических институтов в человеческом опыте; военные обычаи и процедуры по своей природе вступают в противоречие со свободой личности и гражданской свободой — высшими ценностями в демократических обществах.
Поскольку их основной целью является ведение вооруженных конфликтов, военные институты предназначены для насилия и принуждения, и на протяжении веков они разработали организационную структуру, оперативные процедуры и индивидуальные ценности, необходимые для успеха в войне. Авторитет в армии подчеркивает иерархию, так что отдельные люди и подразделения действуют в соответствии с намерениями командиров и могут преуспеть в самых худших физических обстоятельствах и психических стрессах.
Многие из профессиональных ценностей военных — мужество, честность, жертвенность, верность, служение Родине — одни из самых уважаемых в обществе, однако нередко нормы и процессы, присущие военным институтам, настолько расходятся с предпосылками демократического общества, что отношения по своей сути являются состязательными.
Таким образом, принцип политического контроля над вооруженными силами, каким мы его знаем сегодня, коренится в концепции представительной демократии. В нем говорится о верховенстве гражданских институтов, основанных на народном суверенитете, в том числе в сфере разработки политики в области обороны и безопасности, включая военное руководство. Демократический контроль всегда должен быть двусторонним процессом между вооруженными силами и обществом. В условиях демократии твердые конституционные гарантии должны защищать государство, в том числе вооруженные силы, от двух видов потенциальных опасностей: от политиков, имеющих военные амбиции, и от военных с политическими амбициями.
В демократическом обществе отсутствует единая модель создания вооруженных сил и осуществления контроля над вооруженными силами. Однако существует ряд общих принципов, включающих необходимые предпосылки для организации и обеспечения надлежащего гражданского руководства и контроля над вооруженными силами. Можно выделить следующие:
1) наличие четкой правовой и конституционной основы, определяющей основные взаимоотношения между государством и вооруженными силами;
2) значительная роль парламента в законотворчестве по вопросам обороны и безопасности, во влиянии на формулирование национальной стратегии, в обеспечении прозрачности решений, касающихся политики обороны и безопасности, утверждении бюджета и контроле за расходованием средств;
3) иерархическая ответственность военных перед правительством через гражданский орган государственного управления — министерство обороны, которому, как правило, поручено руководство и надзор за его деятельностью;
4) наличие хорошо обученного и опытного военного корпуса, пользующегося уважением и финансированием гражданских властей. В нем признается принцип гражданского контроля, включая принцип политического нейтралитета и беспартийности вооруженных сил;
5) наличие развитого гражданского общества, обладающего четким пониманием демократических институтов и ценностей, и как части политической культуры — общенационального консенсуса относительно роли и миссии своих вооруженных сил;
6) наличие в оборонном сообществе разумного неправительственного компонента, способного участвовать в публичных дебатах по вопросам политики обороны и безопасности, представляя альтернативные взгляды и программы16.
16 Cm.: AcemogluD., TicchiD, VindigniA. A Theory of Military Dictatorships // MIT Department of Economics Working Paper. 2008. No. 08-10. P. 57. DOI: 10.2139/ssrn.1112865.
Представляется, что это надежный и всеобъемлющий критерий для измерения вооруженных сил в условиях демократии и их политического контроля, который позволяет соотнести теоретические конструкции с законодательным воплощением государственно-правовой реальности на примере нескольких стран.
Германия. В Основном законе этой страны предусмотрены следующие задачи и роли вооруженных сил: защита собственной страны и участие в коллективной обороне альянса; оказание гуманитарной помощи, помощи в случае стихийных бедствий, при несчастных случаях, а также помощи полиции в чрезвычайных ситуациях (в последнем случае вооруженные силы являются ultima ratio или крайним доводом, когда полиция и пограничники не в состоянии справиться с ситуацией общими усилиями); выполнение поисково-спасательных операций; участие в поддержании общественного порядка как с оружием, так и без него; выполнение защитных функций.
Конституция недвусмысленно запрещает любые действия, которые могут нарушить мирное единство наций или поддерживают предупреждение любой агрессии. Отметим, что нормы международного права преобладают над основным законом. Это приводит к возникновению конкретных обязанностей и обязательств для правительства, граждан и особенно солдат.
Таким образом, роль и задачи вооруженных сил четко определены и закреплены во всеобъемлющей правовой базе. Интеграция вооруженных сил в государство и общество также подчиняется строгим правилам и охватывается далеко идущим комплексом сдержек и противовесов. Согласно Конституции Германии вооруженные силы встроены в систему разделения властей. Как часть исполнительной власти вооруженные силы связаны законом и правосудием, а также принципами защиты основных прав человека.
В отличие от других государств главнокомандующим вооруженными силами Германии является не федеральный президент, а гражданский министр обороны, который отвечает как за гражданских, так и за военных чиновников. Таким образом, отцы Конституции прочно закрепили в Основном законе главенство политики и отнесли вооруженные силы к системе конституционных органов без всяких уступок. Как член федерального правительства министр связан полномочиями федерального канцлера по определению общих политических ориентиров.
После объявления состояния обороны командование вооруженными силами автоматически переходит к федеральному канцлеру, и он становится верховным военачальником всего обслуживающего персонала.
Встроенность германских вооруженных сил в конституционный порядок государства и контроль за ними со стороны исполнительной власти приводит к следующему.
В рамках исполнительной функции государства вооруженные силы подчинены политическому руководству, которое подотчетно парламенту и является частью федерального правительства как органа государства. Как и любая другая исполнительная функция государства, они подлежат парламентскому контролю. Как и любая другая функция государства, они подлежат судебному контролю. Как и любая другая функция государства, находятся под контролем Федеральной службы контроля, которая ежегодно проверяет счета вооруженных сил и определяет, насколько эффективно использовались их финансы.
Парламентский контроль осуществляется различными средствами и органами. Самый важный документ — право на принятие бюджета — дает германскому парламенту полномочия на выделение соответствующих средств для личного состава и техники вооруженных сил в годовом бюджете. Эта общая власть парламента особенно подкрепляется конституционной нормой о том, что численный состав вооруженных сил и общая организационная структура должны быть отражены в бюджете. Это означает, что парламент ежегодно определяет фактическую численность вооруженных сил и рамки для использования соответствующих средств. Парламентский комитет по обороне осуществляет специальные контрольные функции в качестве постоянного комитета17. При создании военного законодательства законодатели предусмотрели обширный свод правовых норм и положений, регулирующих внутренний порядок вооруженных сил. Конституционные требования конкретизируются Законом «О правовом положении военнослужащих», который дополняется рядом других кодексов, постановлений и законов. В качестве крайне прогрессивного решения законодатели внесли в Основной закон статью, которая гласит, что основные права человека военнослужащих могут быть ограничены лишь в той мере, в какой это абсолютно необходимо для обеспечения функционирования вооруженных сил.
Независимые суды следят за соблюдением закона вооруженными силами. Основной принцип заключается в том, что военнослужащие, как и все другие граждане, подпадают под обычную юрисдикцию, а также пользуются гарантией правовой защиты и правом обращения в суд. Не может быть независимой военной юрисдикции в классическом смысле, т. е. юрисдикции как продукта командного авторитета военных лидеров.
Хотя основные принципы, закрепленные в немецкой модели, применимы ко всем странам НАТО, существуют тонкие различия как в характере, так и в
17 cm.: Gorden A., Acemoglu D. Militaricio — The rise of Germany. The Academy of political international. Movements, 2002. P. 23.
степени парламентского участия в этом процессе. Поэтому в качестве контраста кратко рассмотрим систему в Соединенном Королевстве — с некоторыми сравнительными взглядами на Соединенные Штаты — как альтернативу системе в Германии.
Великобритания. Как и в других демократических государствах, парламент занимает центральное место в системе демократического контроля в Великобритании. Однако король/королева как титульный глава государства является техническим главнокомандующим вооруженными силами. Тем не менее как служащие, поддерживающие внешнюю политику и политику безопасности государства, вооруженные силы Великобритании находятся под четкой властью избранного правительства через премьер-министра и кабинет избранных министров, включая министра обороны. Министр обороны, в свою очередь, контролирует министерство обороны, состоящее как из военных, так и из гражданских должностных лиц.
Британское оборонное и бюджетное планирование начинается с официального и публичного заявления министра обороны о цели британской оборонной политики. Нынешняя политика заключается в определении стратегии и максимизации в пределах имеющихся ресурсов, способности сдерживать любые угрозы свободе и территориальной целостности Соединенного Королевства и при необходимости — защищать их. Однако в случае Великобритании эта роль обороны распространяется и на зависимые территории. Кроме того, особое внимание уделяется также оказанию необходимой поддержки гражданским властям в борьбе с терроризмом. Оборонная политика Великобритании также охватывает продвижение более широких интересов безопасности, включая укрепление демократических институтов и защиту свободной торговли.
Ссылка в рамках оборонной политики Соединенного Королевства на оказание поддержки в борьбе с терроризмом выдвигает два ключевых и точных принципа, касающихся роли и правового статуса вооруженных сил.
Первый из них состоит в том, что поддержание общественного порядка и закона является обязанностью гражданской полиции. Вооруженные силы используются только в крайнем случае, а когда используются, то действуют только по просьбе, в поддержку и под руководством гражданской полиции.
Второй принцип — это необходимость четкой правовой базы, в рамках которой действуют вооруженные силы. Эта правовая основа для вооруженных сил Великобритании предусмотрена в пятилетнем законе, утверждаемом парламентом. В рамках этого закона отдельный солдат обладает не большими полномочиями, чем любой обычный гражданин. Он в значительной степени обязан своим военным командирам, политическому руководству и главе государ-
ства, однако его высшим авторитетом является закон — как национальный, так и международный. Поэтому солдату не разрешается предпринимать какие-либо незаконные действия, и действительно, он имеет законное право и обязанность отказываться подчиняться любому незаконному приказу даже в состоянии войны.
В контексте правового статуса вооруженных сил речь идет о несколько более ограничительном толковании в рамках Соединенного Королевства необходимости обеспечения политического нейтралитета на уровне отдельных военнослужащих. В отличие от Германии, где считается важным, чтобы отдельные люди не были исключены из демократического процесса, участие британских военных в партийной политике строго запрещено. Более того, если военнослужащие решат баллотироваться в парламент или на какую-либо политическую должность, они должны немедленно подать в отставку. Любое публичное выражение мнений на политически спорные темы также рассматривается как серьезное нарушение профессиональной этики.
Демократический контроль в Великобритании не ограничивается ролью парламента в утверждении правовой базы для вооруженных сил. Парламент также обладает более широкими полномочиями для тщательного изучения, обсуждения и оспаривания политики правительства, причем не только в рамках ежегодных прений по вопросам оборонной политики правительства, как это предусмотрено в «Белой книге по вопросам обороны», но и в рамках парламентских прений по каждой из трех служб и по другим конкретным вопросам безопасности по мере их возникновения. Кроме того, Комитет по обороне Палаты общин, который состоит из межпартийного отбора избранных членов с особыми интересами в области политики безопасности, ежегодно проводит крупные расследования по вопросам обороны по собственному выбору. Таким образом, хотя справедливо утверждать, что оборонную политику проводит правительство, а не парламент, последний обладает значительной властью влиять на нее.
Наибольшее влияние парламента Великобритании на оборону заключается в утверждении оборонного бюджета. Парламент Великобритании не может отправить бюджет обратно для внесения поправок — он либо одобрен, либо правительству придется уйти в отставку.
США. В отличие от парламента Великобритании Конгресс Соединенных Штатов обладает значительными полномочиями по тщательному изучению и внесению поправок в оборонный бюджет страны в процессе его утверждения.
Вооруженные силы являются значительно обособившейся силой, которая представляет собой отдельную ветвь власти, она имеет большую самостоятельность за счет исторически сложившегося возрастаю-
щего авторитета военного корпуса18, о чем, в частности, может свидетельствовать позиция допустимости неповиновения главнокомандующему. Например, 8 января 2021 г. глава Объединенного комитета начальников штабов генерал М. Милли собрал секретное совещание в Пентагоне, чтобы лишить президента Д. Трампа потенциальной возможности дать приказ нанести военный удар или применить ядерное оружие против Китая.
Действительно, милитаризм играл в США огромную роль ввиду военного становления независимости государства, что подтверждается, начиная с периода Американской революции (1775—1783 гг.), где главнокомандующим Континентальной армии выступал «отец-основатель» — позднее избранный первым президентом США — Дж. Вашингтон, и заканчивая показателем современного, являющегося самым высоким в мире, уровня военных расходов государства.
Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о существенном отличии политического статуса вооруженных сил США от Великобритании и современной Германии.
Заключение. С одной стороны, вооруженные силы играют огромную роль в демократическом обществе и государстве, выступая естественной силой, строящей безопасность демократии и обеспечивающей ее целостность. С другой стороны, именно милитаризм является камнем преткновения, который разрушает демократические начала самим своим существом, идет наперекор основным положениям демократического строя, представляя собой обособившуюся систему демонстрации силы, которая не вписывается в концепции демократии. Однако в ходе исследования также было замечено, что критичная роль вооруженных сил в сфере демократических стран также обусловливается исключительным историческим развитием каждой из них, что позволяет выделять большие и меньшие степени влияния первого на второе. Историко-культурные особенности также являются неотъемлемыми в процессе политико-правового анализа данных явлений: если одно государство будет прогрессивно пользоваться плодами милитаризма, то другое будет деградировать под натиском растущего авторитета военных.
Государство, в котором существует дисбаланс в развитии между институтами государственного контроля и народного участия, уязвимо для вмешательства с целью отстаивания корпоративных интересов военных. Однако жесткая дихотомия между «гражданскими» и «военными» режимами не может быть статична, переход от военного правления можно рассматривать как переход от одной смешанной системы к другой. Принцип политического контроля над
18 Cm.: Oxbain H. USA and Democrational view. The Political Academy of International Researches, 2006. P. 87.
вооруженными силами коренится в концепции представительной демократии. В нем говорится о верховенстве гражданских институтов, основанных на народном суверенитете, в том числе в сфере разработки политики в области обороны и безопасности, включая военное руководство.
В условиях демократии твердые конституционные гарантии должны защищать государство, включая его вооруженные силы, от двух видов потенциальных опасностей: от политиков, имеющих военные амбиции, и от военных с политическими амбициями.
Список литературы
Acemoglu D., Ticchi D., Vindigni A. A Theory of Military Dictatorships // MIT Department of Economics Working Paper. 2008. No. 08—10. P. 57. DOI: 10.2139/ssrn.1112865.
Blair D. Military Support for Democracy // PRISM. 2012. Vol. 3. No. 3.
Eccles H. E., Harries-Jenkins G., van Doorn J. The Military and the Problem of Legitimacy // Naval War College Review. 1976. Vol. 29. No. 4.
Everts P. Democracy and Military Force. Springer, 2002.
Gorden A., Acemoglu D. Militaricio — The rise of Germany. The Academy of political international. Movements, 2002. Higer S. Civil-Military Relations and Democracy. Academy of Wordlish Researches, 2012. Huntington S. The Third Wave Democratization in the Late Twentieth. Norman; L., 1991.
Kohn R. How Democracy Controls the Military // Journal of Democracy. 1997. Vol. 8. No. 4. DOI: 10.1353/jod.1997.0060.
Nordlinger J. The monument to growing Military influence. CNRP Press, 1995.
Oxbain H. USA and Democrational view. The Political Academy of International Researches, 2006.
Rabasa A., Haseman J. The Military and Democracy in Africa like Countries: Challenges, Politics, and Power. Academical Book for Politology, 2015.
William K. The political art. Research academy by name of Williams Kasper, 2015. Yanovic J. Is it democracy? The Cambridge University Press, 2012.
Yildirim J., Sezgin S. Democracy and Military Expenditure: A Cross-Country Evidence // Transition Studies Review. 2005. Vol. 12. DOI: 10.1007/s11300-005-0037-0.
Белозеров В. К. Политический феномен военной деятельности. М., 2000. Варыков Н. В. Политический режим и армия. М., 1997. Кокошин A. A. Армия и политика. М., 1995.
References
Acemoglu D., Ticchi D., Vindigni A. A Theory of Military Dictatorships. MIT Department of Economics Working Paper, 2008, no. 08—10. DOI: 10.2139/ssrn.1112865.
Belozerov V. K. The political phenomenon of military activity. Moscow, 2000. 262 p. (In Russ.) Blair D. Military Support for Democracy. PRISM,, 2012, vol. 3, no. 3.
Eccles H. E., Harries-Jenkins G., van Doorn J. The Military and the Problem of Legitimacy. Naval War College Review, 1976, vol. 29, no. 4. Everts P. Democracy and Military Force. Springer, 2002.
Gorden A., Acemoglu D. Militaricio — The rise of Germany. The Academy of political international. Movements, 2002.
Higer S. Civil-Military Relations and Democracy. Academy of Wordlish Researches, 2012.
Huntington S. The Third Wave Democratization in the Late Twentieth. Norman; London, 1991.
Kohn R. How Democracy Controls the Military. Journal of Democracy, 1997, vol. 8, no. 4. DOI: 10.1353/jod.1997.0060.
Kokoshin A. A. Army and politics. Moscow, 1995. 210 p. (In Russ.)
Nordlinger J. The monument to growing Military influence. CNRP Press, 1995.
Oxbain H. USA and Democrational view. The Political Academy of International Researches, 2006.
Rabasa A., Haseman J. The Military and Democracy in Africa like Countries: Challenges, Politics, and Power. Academical Book for Politology, 2015.
Varykov N. V. Political regime and army. Moscow, 1997. 214 p. (In Russ.) William K. The political art. Research academy by name of Williams Kasper, 2015. Yanovic J. Is it democracy? The Cambridge University Press, 2012.
Yildirim J., Sezgin S. Democracy and Military Expenditure: A Cross-Country Evidence. Transition Studies Review, 2005, vol. 12. DOI: 10.1007/s11300-005-0037-0.
Информация об авторе
А. В. Зырянов, доцент кафедры теории государства и права, трудового права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент
