CC BY
166Е.В. БУРДИНСКИЙ, Ye.V. BURDINSKY
П.В. КАМЕНЕВ, P.V. KAMENEV,
A.Ю. БЕЗУГОЛЬНЫЙ, A.Yu. BEZUGOLNY
B.О. ДАЙНЕС V.O. DAYNES
ВОЕННЫЕ КОМИССАРИАТЫ: ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ.
1918—2018 гг.
MILITARY COMMISSARIATS: HISTORY OF CREATION AND DEVELOPMENT. 1918—2018
Сведения об авторах. Бурдинский Евгений Владимирович — врио начальника Главного организационно-мобилизационного управления Генерального штаба Вооружённых сил Российской Федерации, генерал-лейтенант (Москва. E-mail: gomu_11n_2@mil.ru);
Каменев Павел Владимирович — начальник 11 направления Главного организационно-мобилизационного управления Генерального штаба Вооружённых сил Российской Федерации, полковник (Москва. E-mail: gomu_11n_2@mil.ru);
Безугольный Алексей Юрьевич — старший научный сотрудник Научно-исследовательского института (военной истории) Военной академии Генерального штаба Вооружённых сил Российской Федерации, кандидат исторических наук (Москва. E-mail: besu111@yandex.ru);
Дайнес Владимир Оттович — ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института (военной истории) Военной академии Генерального штаба Вооружённых сил Российской Федерации, кандидат исторических наук (Москва. E-mail: daiwlad2011@yandex.ru).
Аннотация. В статье на основе архивных источников, материалов и документов центральных и местных органов военного управления, исторической и специальной литературы проанализирован процесс становления и развития военных комиссариатов России, Советского Союза и Российской Федерации в 1918—2018 гг. В тесной взаимосвязи со строительством Вооружённых сил показаны изменения, происходившие в структуре военных комиссариатов, их роль и место в общей системе органов, осуществляющих деятельность по обеспечению безопасности нашего государства.
Ключевые слова: военный комиссариат; воинские присутствия; местные органы военного управления; комплектование; мобилизация; организационно-штатная структура; мобилизационная готовность.
Information about authors. Yevgeny Burdinsky - Acting Chief of the Main Organisational-Mobilisation Administration of the RF Armed Forces' General Staff, Lieutenant-General (Moscow. E-mail: gomu_11n_2@mil.ru).
Pavel Kamenev - Chief of the 11th Direction of the Main Organisational-Mobilization Administration of the RF Armed Forces' General Staff, Colonel (Moscow. E-mail: gomu_11n_2@mil.ru);
Aleksey Bezugolny - Senior Researcher of the Research Institute (military history) of the Military Academy of the RF Armed Forces' General Staff, Cand. Sc. (Hist.) (Moscow. E-mail: besu111@yandex.ru).
Vladimir Daynes - Leading Researcher of the Research Institute (military history) of the Military Academy of the RF Armed Forces' General Staff, Cand. Sc. (Hist.) (Moscow. E-mail: daiwlad2011@yandex.ru).
Summary. On the basis of archival sources, materials and documents of central and local bodies of military control, historical and special literature, the article analyses the process of formation and development of military commissariats of Russia, the Soviet Union and the Russian Federation in 1918—2018. In close interconnection with the Armed Forces' development, the article shows the changes that had taken place in the structure of military commissariats, their role and place in the general system of bodies carrying out activities to ensure the security of our state.
Keywords: military commissariat; military presence; local military authorities; manning; mobilisation; organisational-and-staff structure; mobilisation readiness.
ЙТРУКТУРА местных органов военного управления, их место и роль постоянно менялись на протяжении всей истории Российской армии. Они прошли сложный путь от центральных органов — Разрядного и Поместного приказов, ведавших вопросами комплектования армии, до территориальных органов Минобороны России — современных военных комиссариатов. Эти изменения были обусловлены менявшимися принципами комплектования и постоянным совершенствованием организационной структуры армии.
Военные реформы, проведённые Иваном IV Грозным в середине XVI века, впервые в Российском государстве обеспечили создание войска,
ставшего общегосударственной структурой, проводившей средствами вооружённой борьбы политику всего государства, а не отдельного княжества, класса, военного союза.
Установление единых правил организации войска и порядка его комплектования потребовало создания соответствующих органов управления этой работой. Формированием полков стал заниматься Приказ военных дел. С ним сотрудничали Разрядный приказ, имевший росписи стрельцов и старослужащих солдат, а также Поместный приказ, где хранились переписи1.
В этот период были упорядочены системы комплектования и военной службы в помест-
ном войске, введено централизованное управление армией. Главным итогом военных реформ стало формирование принципиально новой, по-настоящему государственной военной организации.
Начатые Иваном Грозным реформы в системе комплектования армии продолжил Пётр I. Основу его военных реформ составило введение в 1699 году рекрутской системы комплектования. В отличие от даточного набора воинская повинность на основе рекрутского набора распространялась на всё население, за исключением духовенства. Причём основная тяжесть наборов легла на посадское население, на крепостных и государственных крестьян.
Рекрутская повинность для того времени была самой передовой системой комплектования. Она обеспечивала российской регулярной армии превосходство над западноевропейскими армиями, комплектовавшимися на основе наёмно-вербовочной системы. С незначительными изменениями (сокращение сроков службы в 1795 г. до 25 лет и до 20 лет в 1834 г.) рекрутская система существовала в России до введения в 1874 году всеобщей воинской повинности.
Планированием и организацией набора людей в армию в те периоды занимались соответствующие приказы, а в последующем и департаменты Военного министерства. Как таковой системы местных органов военного управления не существовало. Для непосредственного отбора рекрутов с учётом состояния здоровья (по внешнему осмотру), а также сопровождения их в армию назначались кадровые офицеры из войск, которые для этого выезжали в районы комплектования.
Александр II манифестом от 13 января 1874 года обнародовал «Устав о воинской повинности», который заменил рекрутскую повинность на всеобщую. Согласно уставу обязательную военную службу теперь должны были нести россияне всех сословий. Воинская повинность распространялась на всё мужское население, достигшее 20-летнего возраста, без различия сословий, т.е. она приобретала всесословный и личный характер.
Для регулярных сухопутных войск устанавливался 6-летний срок действительной службы. Отслужившие этот срок увольнялись в запас на 9 лет, а по истечении этого срока зачислялись в ополчение до 40-летнего возраста. Для флота были определены 7-летний срок действительной службы и 3 года пребывания в запасе.
Указанные реформы значительно увеличили нагрузку по учёту и призыву граждан на военную службу, а также по учёту конского состава. Для организации и проведения ежегодных призывов в 1874 году были созданы губернские (областные), городские (в столицах и некоторых больших городах) и уездные по воинской повинности присутствия, подчинявшиеся земскому отделу МВД, в составе которого имелось специальное управление по делам о воинской повинности. В губерниях вопросами призыва ведали генерал-губернаторы, обладавшие всей полнотой военной и административной власти. Уездные воинские
УСТАВЬ
О ВОИНСКОЙ повинности.
ГЛАВА I.
II о д о ж е в I я о 0 щ I я.
1. Защита престола и очечества есть священная обязанность важдаго русскаго гогдданнаго. Мужское ласелеше, безъ pa,niH4ia состояшй, подлежите воинской повннлостн.
2. Денежный выкупъ отъ воинской повинности и замена охотнивоиъ не допускаются.
5. Лица мужскаго пола, имйющш отг роду бол& пятнадцати л$гь, могугь быть увольпяеыы ияъ русскаго подданства лишь по совершенной* отбыли иии воинской повинности, или же по выяутщ жеребья, освобождающего пхъ огь службы вг постоянных* войсхах-ь.
•4. Вь случай перехода на жительство въ местности Им-uepiH, вь которых* воинская повинность отправляется по особым* положешамъ, лица, им-Ьвщш при этом* болйе пятнадцати Ai, отбывают* ciio повипность на общем* основами.
5. Вооруженный силы государства состоять из* постоянных* войск* и ополчешя. Cié последнее сдаивается лить в* чрезвычайных* обстоятельствах* военнаго времепи.
6. Постоянны* вооруженная силы состоять го* войскъ сухопутпых* и морских*.
Устав о воинской повинности 1874 г.
начальники являлись членами уездных по воинской повинности присутствий. По сути, воинские присутствия можно назвать прообразом военных комиссариатов, образованных в 1918 году.
Главный штаб Военного министерства осуществлял развёрстку призывников между губерниями, которая доводилась для исполнения губернским гражданским и воинским начальникам. Губернские присутствия руководили и контролировали деятельность уездных и городских присутствий. Уездные воинские присутствия возглавляли уездные предводители дворянства.
После завершения призыва губернские по воинской повинности присутствия обязаны были представить в МВД общий отчёт к 15 февраля, а по сибирским губерниям — к 1 апреля.
Введение всесословной воинской повинности в 1874 году явилось ключевым событием проводимых военных реформ, которое коренным образом изменило облик Русской Императорской армии, привело к увеличению её боевой мощи и ввело мобилизационную составляющую. В докладе о деятельности Военного министерства за 1880 год Д.А. Милютин писал Александру II: «В настоящее время наша армия мирного времени приняла характер, свойственный армиям Европейских государств, комплектуемых по общеобязательной воинской повинности. Она представляет, в сущности, только кадр, который служит школою для военного образования проходящей через него массы молодёжи и из которого развивается в случае войны громадная сила»2.
Устав о воинской повинности 1874 года показал свою жизнеспособность и просуществовал практически без изменений до начала XX века.
Октябрьская революция 1917 года разрушила вековые устои Российской империи и отразилась на деятельности всех государственных институтов,
в
I
Ж • ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
в том числе и на вооружённых силах. Руководство партии большевиков, свергнув 25 октября (7 ноября) 1917 года Временное правительство, пришло к власти со своими взглядами на государственное устройство и управление. Началась работа по созданию новых вооружённых сил и формированию органов военного управления.
Декретом СНК РСФСР от 15 (28) января 1918 года была организована Красная армия, формировавшаяся в первые месяцы на добровольческой основе3. Её комплектование возлагалось на создаваемые при Советах военные отделы. 8 апреля 1918 года Совнарком принял разработанный Высшим военным советом декрет «Об учреждении волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатов по военным делам»4. 22 апреля он был утверждён на заседании ВЦИК. В декрете указывалось, что в задачу комиссариатов по военным делам5 входит проведение в жизнь «мероприятий по учёту годного к военной службе населения, его призыву, формированию вооружённой силы Российской Советской Республики, обучению поголовно всех рабочих и не эксплуатирующих чужого труда крестьян военному делу, управлению войсками, предназначенными для обслуживания местных нужд, и удовлетворению материальных потребностей военного снабжения». Таким образом, новые органы местного военного управления в отличие от военных отделов должны были решать более широкий круг задач.
Комиссариаты по военным делам различных уровней создавались в составе двух комиссаров по военным делам и военного руководителя. Волостные, уездные и губернские комиссариаты формировались соответственно волостными, уездными и губернскими Советами рабочих и крестьянских депутатов, а окружные комиссариаты (прообразы военно-окружных управлений, получивших это наименование позднее) — Наркоматом по военным делам.
Образование комиссариатов по военным делам было не формальным актом замены военных отделов Советов новыми учреждениями, а созданием единой, строго централизованной системы военно-административного управления страны. Кроме того, в отличие от военных отделов, создававшихся только в губернских и уездных Советах, новые органы военного управления были образованы и в волостном, и в окружном звеньях. Это существенно расширяло мобилизационную и организаторскую базу Вооружённых сил, так как к военному строительству привлекались тысячи низовых Советов и миллионы трудящихся крестьян.
С мая 1918 года окружные военкоматы были подчинены вновь созданному Всероссийскому главному штабу (Всероглавштаб, ВГШ), ведавшему организацией Красной армии. Непосредственно работу военкоматов координировал мобилизационный отдел (с ноября 1918 г. — Мобилизационное управление) Организационного управления Всероглавштаба6.
29 июля 1918 года в соответствии с положениями Конституции РСФСР В.И. Ленин подписал декрет СНК «О принятии на учёт годных к военной службе граждан в возрасте от 18 до 40 лет»7. Для проведения этой работы вводились в действие утверждённые Народным комиссариатом по во-
енным делам «Временное руководство для учёта военнообязанных» и «Порядок введения в действие означенного Временного руководства».
Система учёта военнообязанных начала внедряться в жизнь на рубеже 1918—1919 гг., так как требовалось время для организации работы местных органов военного управления, распечатки миллионов бланков и карточек, рассылки их по всей стране. Например, рассылка нового «Временного руководства» была завершена только к ноябрю
1918 года. Учётные сведения во Всероссийский главный штаб к 1 декабря 1918 года представили лишь 16 проц. комиссариатов по военным делам8. Первые более или менее полные учётные данные были получены Всероглавштабом только в начале
1919 года, когда прошло уже несколько крупных призывов.
В 1919—1920 гг. аппарат местного военного управления Советской России окреп, стал важной составной частью местных органов советской власти, что обеспечило благоприятные условия для успешного проведения мобилизационной работы. Были уточнены круг обязанностей и направления деятельности комиссариатов по военным делам: учёт и мобилизация военнообязанных категорий населения, учёт конского состава, транспорта и иного имущества; участие в формировании воинских частей и их отправке на фронт; участие во всеобщем военном обучении населения; поддержание порядка на подведомственной территории, изъятие оружия у населения и др. При этом учётно-мобилизационная работа, безусловно, являлась ведущим направлением деятельности военкоматов.
На завершающем этапе Гражданской войны система местного военного управления представляла собой уже сложный разветвлённый аппарат, охватывавший все сферы военного управления на местах. Штатная численность комиссариатов по военным делам значительно выросла и в 1920 году уже превышала 200 тыс. человек9.
За годы Гражданской войны военкоматы провели колоссальную работу по налаживанию военного учёта, призыву и мобилизации военнообязанного населения, чем был обеспечен непрерывный приток пополнений в РККА. Менее чем за два года, с 11 сентября 1918 по 26 июня 1920 года, было осуществлено 27 обязательных призывов 3 866 009 граждан по возрастам, социально-классовым и профессиональным категориям10.
Как образно отмечал один из современников, в условиях тотального гражданского противостояния, отсутствия у молодой советской власти достаточного аппарата принуждения, а также точных учётных данных о военнообязанных «каждый призыв был как бы голосованием за Советскую власть, голосованием не парламентского типа, не подачей бумажки, а голосованием гражданской войны — путем изъявления согласия идти защищать эту власть с оружием в руках»11.
Сравнивая систему комплектования, сложившуюся в годы Гражданской войны в Советской России, с аналогичной системой комплектования белых армий, следует отметить, что она обеспечила достаточно стройный и непрерывный приток пополнений в действующую армию. Основная заслуга в этом принадлежала военным комиссариатам. В армиях
Белого движения не было создано чёткой и централизованной системы военного учёта, мобилизации и организации запасных частей, следовательно, не было условий для непрерывного и полноценного восполнения потерь. В РККА, оставляя за скобками многочисленные огрехи и импровизации молодого государственного и военного аппарата Советского государства, такая система была создана.
Новые задачи перед комиссариатами по военным делам встали после завершения разгрома к концу 1920 года основных противников советской власти. К этому времени значительно ухудшилось экономическое положение Советской России, разорённой длительной войной. Это вынудило руководство партии большевиков перейти к режиму жёсткой экономии, в том числе и в оборонной сфере. Вооружённые силы, включая военкоматы, были многократно сокращены; было упразднено волостное звено военкоматов.
В 1925 году в структуре и деятельности военкоматов произошёл резкий поворот. Широко развернувшееся территориально-милиционное строительство, охватившее свыше 50 проц. всех воинских частей РККА, потребовало коренной перестройки местных органов военного управления. На территориальные части возлагалась задача обучения основной массы призывного контингента. Военнослужащие территориальных частей проходили подготовку в переменном составе, участвуя в периодических лагерных сборах. Граждане проходили военную службу по месту жительства без длительного отрыва от производства. Это существенно экономило государственные средства и позволяло пропустить через армейские ряды больше людей, чем через кадровые части.
9 января 1925 года ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О реорганизации местных органов Народного комиссариата по военным и морским делам». Постановление предусматривало преобразование губернских военкоматов в территориальные корпусные и дивизионные управления (самостоятельные и несамостоятельные), подчинённые командирам соединений. На эти управления также возлагалось выполнение функций военных отделов соответствующих исполнительных органов власти12. Уездные и соответствовавшие им военные комиссариаты сохранялись в качестве основного учётно-мобилизационного аппарата на правах отделов исполнительных комитетов. После проведённой реорганизации было создано 80 территориальных управлений: 4 корпусных, 29 дивизионных, 36 губернских самостоятельных (в т.ч. по особым штатам — 3), 7 губернских несамостоятельных и 4 республиканских на правах губернских13.
В 1930-е годы изменения, происходившие на внешнеполитической арене, а также угроза возникновения новой мировой войны вынудили руководство СССР принять меры по укреплению безопасности государства и повышению его обороноспособности. Уже к 1936 году совокупная мощь РККА мирного времени существенно превзошла силы, которые ещё в конце 1920-х годов предполагалось развернуть по мобилизации14. Становление советского военно-промышленного комплекса обеспечило к середине 1930-х годов массовое посту-
пление в войска сложной военной техники новейших образцов — танков, самолётов, артиллерийских систем, стрелкового оружия. Например, численность Военно-воздушных сил и артиллерии по штатам военного времени по мобпланам 1930 и 1938 гг. возросла за восемь лет в 2,7 раза, ПВО — в 3,3 раза, железнодорожных войск и органов ВОСО — в 7,3 раза, бронетанковых войск — в 16 раз15. К концу 1935 года численность РККА увеличилась до 930 тыс. человек, а к 1 января 1938 года — до 1 513 400.
Между тем опыт смешанного (территориально-кадрового) принципа комплектования Вооружённых сил показал, что он не обеспечивал необходимой боевой готовности войск: дислокация территориальных частей и соединений не соответствовала плану обороны, а переменный состав не мог в короткий срок овладеть сложной военной техникой. Поэтому уже с начала 1930-х годов в строительстве Вооружённых сил наметился переход к единому кадровому принципу комплектования при одновременном увеличении численности войск. Если до 1935 года имелось всего 25 проц. кадровых дивизий, то к концу 1935 года — уже 77 проц.16
Всё это потребовало проведения новой реорганизации системы местных органов военного управления, нашедшей отражение в приказе НКО № 0104 от 19 июня 1938 года «О реорганизации местных органов военного управления, новое Положение о них»17. Вместо корпусных и дивизионных мобилизационных округов стали снова создаваться военные комиссариаты в автономных республиках, краях, областях, городах и районах. На них возлагались задачи по учёту людских ресурсов, их военной подготовке, распределению по родам войск и призыву на действительную военную службу.
В связи с административной и военной реформами во второй половине 1930-х годов создавались десятки новых областных и сотни районных военкоматов. Например, только сеть районных военных комиссариатов, непосредственно ведавших учётом призывных контингентов, их подготовкой и призывом на действительную военную службу, выросла в 3,5 раза.
Согласно Положению 1938 года общее руководство деятельностью военных комиссариатов осуществлял Генеральный штаб, а на местах — военные советы военных округов. С целью обеспечения более тесной координации работы с местными органами власти военкоматы были включены в состав исполнительных органов власти всех уровней в качестве военных отделов. Это позволило значительно улучшить систему учёта и призыва военнообязанных, условия мобилизации18. Одновременно была существенно усовершенствована организационно-штатная структура военкоматов и увеличено число работников. Каждому военкомату, в том числе районному, была выделена легковая автомашина19.
Совершенствование деятельности военкоматов позволило значительно улучшить систему учёта военнообязанных и призыва их в мирное и военное время, повысить уровень мобилизационной работы.
1 сентября 1939 года внеочередная 4-я сессия Верховного Совета СССР приняла Закон «О всеобщей воинской обязанности». Он закрепил кадровую систему строительства Вооружённых сил СССР. Новым законом был снижен призывной возраст — до 18 лет
в
I
Ж • ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
Плакат 1941 г.
Автор И.М. Тоидзе
для лиц, окончивших среднюю школу, и до 19 лет — для всех остальных. За счёт этого образовывался дополнительный годовой контингент молодёжи на случай войны. Сразу на 10 лет продлевалось и состояние в запасе, что увеличивало мобилизационные ресурсы на 10 возрастов. Также закон предусматривал значительное сокращение льготных категорий и был нацелен на максимальный пропуск через срочную кадровую службу мужского населения страны. Закон «О всеобщей воинской обязанности» определил новые направления в деятельности военных комиссариатов. На них были возложены организация и проведение призывов в армию, которым предшествовали начальная военная подготовка и допризывная подготовка молодёжи.
Наиболее массовый призыв в ряды РККА, РККФ и войска НКВД был проведён с 15 сентября по 15 октября 1939 года. Тогда в войска были направлены 1 831 099 человек — в два раза больше, чем в предыдущем году, когда число направленных в войска составило 832 54220. При этом были призваны не только молодёжь 1919 года рождения, но и второй половины 1918 года рождения, не призванная в 1938 году до снижения призывного возраста, а также лица старших возрастов (около 40 проц. от числа лиц, подлежавших призыву), по разным причинам не призванных ранее.
Структура местных органов военного управления, оформленная в конце 1930-х годов, выдержала тяжелейшие испытания Великой Отечественной войной без существенных изменений, что доказывает её жизнеспособность и целесообразность.
С началом немецкой агрессии Президиум Верховного Совета СССР принял Указ о мобилизации с 23 июня 1941 года военнообязанных 1905—1918 гг. рождения в 14 военных округах из 16. К исходу 22 июня, несмотря на сбои, возникавшие из-за нарушенной противником связи и дезорганизации работы органов власти и военного управления в приграничных военных округах, механизм перевода страны на режим военного времени был запущен. При этом существенную роль в его отладке и устойчивом функционировании призваны были сыграть военкоматы.
Проведение масштабной мобилизации потребовало полной отдачи от работников всех мобилизационных органов. Военкоматы немедленно приступили к оповещению населения, открытию сборных и сдаточных пунктов, обеспечению явки военнообязанных и их мобилизации, поставке механического транспорта, лошадей и обоза, исполнению всех нарядов на укомплектование воинских частей, поднимаемых по мобилизации.
Первая волна мобилизации завершилась к началу июля 1941 года. Несмотря на все сложности и огромное напряжение, местные органы военного управления обеспечили выполнение мобилизационных задач.
В самый тяжёлый для страны период на её защиту встало народное ополчение. Большой вклад в укомплектование добровольческих формирований внесли работники военных комиссариатов. Ход и характер военных действий потребовали принятия решительных мер для пополнения армии новыми регулярными воинскими формированиями. В ряде случаев на военкоматы в силу чрезвычайных обстоятельств возлагалось не только укомплектование, но и выполнение не свойственной для них задачи — формирование частей и соединений.
Вторая волна мобилизации должна была возместить безвозвратные боевые потери Красной армии, понесённые в начале войны. В августе—сентябре 1941 года военкоматы во исполнение постановлений Государственного комитета обороны провели ряд частичных мобилизаций: военнообязанных 1890—1904 и призывников 1922—1923 гг. рождения. Значительная часть людских ресурсов была направлена на работу в промышленность, на транспорт и в оборонное строительство в составе рабочих колонн, сформированных из числа военнобязанных старших возрастов.
Одной из героических страниц в истории военкоматов является участие их сотрудников в Московской битве (30 сентября 1941 — 7 января 1942). Большую роль местные органы военного управления сыграли в Сталинградской битве (17 июля 1942 — 2 февраля 1943). В ноябре 1942 года впервые за время войны представители местных органов военного управления были награждены боевыми орденами и медалями.
По мере освобождения советской территории военкоматы обеспечивали там организацию и проведение мобилизации людских ресурсов. В октябре 1944 года военными комиссариатами была осуществлена последняя в годы войны очередная мобилизация призывников. Всего с 22 июня 1941 по 1 мая 1945 года были мобилизованы 31,8 млн человек.
На призывном пункте
Июнь 1941 г.
Большинство работников военных комиссариатов являлись участниками боевых действий. С самого начала войны они буквально рвались на фронт. Многие из них, несмотря на резонные возражения начальников, добивались направления в действующую армию. Им на смену приходили фронтовики после излечения от тяжёлых ранений. За годы войны личный состав многих местных органов военного управления сменялся по 2—3 раза.
Залогом успешной мобилизации военнообязанных (призывников) и прямой обязанностью местных органов военного управления являлось ведение их учёта с целью полного и достоверного выявления количества и качества имевшихся мобилизационных ресурсов. Для этого сотрудники военкоматов проводили их периодическую перерегистрацию и медицинское переосвидетельствование. В процессе улучшения военно-учётной работы успешно решалась важнейшая государственная задача по вскрытию и использованию дополнительных источников пополнения Вооружённых сил людскими ресурсами.
Важным показателем боеспособности Вооружённых сил являлась степень обученности личного состава военному делу. В сентябре 1941 года организация обязательного военного обучения (Всевобуч) и руководство им были возложены на областные(краевые, республиканские) военкоматы.
В период Великой Отечественной войны военные комиссариаты решали задачи по пенсионному обеспечению семей военнослужащих и выплате по денежным аттестатам, оказанию им материальной и другой помощи, трудоустройству инвалидов войны, содействию в получении жилья, рассмотрению и разрешению жалоб, заявлений военнообязанных, военнослужащих, призывников, инвалидов войны, членов семей военнослужащих и воинов, погибших в боях за Родину.
Таким образом, работа органов местного военного управления значительно усложнилась. Военные комиссариаты при поддержке партийных, советских органов и общественных организаций решали целый комплекс задач, которые определялись как нормативными правовыми актами, так и чрезвычайной обстановкой. В повседневной работе были задействованы все без исключения военкоматы.
После окончания Великой Отечественной войны в условиях объявленной Западом «холодной войны» одной из важнейших задач стало содержание Вооружённых сил СССР в состоянии, обеспечивавшем военную безопасность государства. Перевод армии и флота с военного на мирное положение потребовал перестройки системы военного управления для функционирования в мирное время с учётом её постоянной готовности к войне. Наряду с сокращением численности Вооружённых сил вносились изменения в нормативную правовую базу, регламентировавшую деятельность 179 республиканских, краевых, областных и 4560 городских и районных военных комиссариатов с целью более эффективного решения возложенных на них задач21.
Одной из особенностей являлось то, что руководство военными комиссариатами до середины 1960-х годов постоянно передавалось из одних органов военного управления в другие. Новый этап в развитии военных комиссариатов начался в 1964 году, когда приказом министра обороны СССР от 7 марта в составе Генерального штаба было создано Главное организационно-мобилизационное управление (ГОМУ), на которое было возложено руководство военными комиссариатами22.
После принятия 12 октября 1967 года нового Закона «О всеобщей воинской обязанности» усложнились задачи военных комиссариатов, что потребовало уточнения их организационно-штатной структуры и функций. 28 марта 1968 года было введено в действие «Положение о местных органах военного управления», в котором определены основные сферы деятельности военкоматов. Анализ развития их организационно-штатной структуры показал, что они находились в процессе постоянной реорганизации с целью создания наиболее оптимальной системы, позволявшей успешно решать поставленные перед ними задачи. Основными направлениями совершенствования организационно-штатной структуры военных комиссариатов являлись: создание новых республиканских, областных, городских, районных военкоматов; разукрупнение и сокращение военных комиссариатов; переподчинение военкоматов; введение новых штатов, внесение в них изменений и дополнений путём переименования структурных элементов,
в
I
Ж • ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
Закон о демобилизации
старших возрастов личного состава
действующей армии от 23 июня 1945 г.
их сокращения и увеличения; включение в состав военкоматов с 1982 года штатных узлов связи, а с середины 1980-х годов — вычислительных центров.
Одной из ключевых задач после окончания Великой Отечественной войны являлась демобилизация личного состава Вооружённых сил, которые насчитывали 11 365 млн человек23. 23 июня 1945 года в Москве на XII сессии Верховного Совета СССР был принят Закон «О демобилизации старших возрастов личного состава действующей армии»24. Всего из Вооружённых сил с июля 1945 по март 1948 года в шесть очередей были демобилизованы рядовой и сержантский состав общей численностью 8,9 млн человек, а на кадровой службе оставались около 2,9 млн человек25. Одновременно были уволены около 287 тыс. генералов и офицеров, в основном старших возрастов, и специалистов народного хозяйства, а также призванных в ходе войны из запаса или имевших ускоренную военную подготовку. Народное хозяйство к концу 1947 года получило из Вооружённых сил около 150 тыс. автомашин, более 1 млн лошадей, свыше 1,5 тыс. судов и много другой техники26. Военные комиссариаты выполнили значительный объём работы по постановке на воинский учёт демобилизованных офицеров, сержантов и старшин, солдат и матросов, обеспечивали их первичную адаптацию, оказывали помощь в поиске родственников, мест жительства, подборе работы и др.
В этот период произошли значительные изменения в учётно-призывной работе военкоматов и в вопросах подготовки молодёжи к военной службе. После окончания Великой Отечественной войны осуществлялся переход от одних форм обучения к другим. Так, в 1946 году были отменены начальная военная подготовка в 5—7-х классах и допризывная подготовка для девушек,
9 февраля 1962 года — начальная военная подготовка в школах.
В начале 1950-х годов оснащение армии и флота ракетно-ядерным оружием и другой новейшей техникой в значительной степени повысило требования к комплектованию войск личным составом. Это обусловило серьёзную перестройку работы военных комиссариатов. Они стали по-новому решать вопросы подготовки граждан к военной службе, уделяли большое внимание совершенствованию качества медицинского освидетельствования и психологического отбора призывников, внедряли принцип распределения призванных по родам войск с учётом производственной специальности и квалификации. В 1959 году в военкоматах была введена единая форма учёта призывников и допризывников, а в 1961 году — единый учётно-воинский документ — военный билет нового образца.
В соответствии с Законом СССР «О всеобщей воинской обязанности» от 12 октября 1967 года была введена плановая система начальной военной подготовки юношей допризывного и призывного возрастов без отрыва от производства и учёбы. Проведение начальной военной подготовки как выполнение общегосударственной задачи возлагалось не только на военные комиссариаты Министерства обороны, но и на другие ведомства, а также на школы и общественные организации.
В деятельности военкоматов особое внимание обращалось на решение вопросов, связанных с мобилизационной работой. Основными направлениями этой деятельности являлись повышение мобилизационной готовности, совершенствование мобилизационного планирования, сокращение сроков подачи мобилизационных ресурсов в войска, внедрение сетевого планирования мероприятий, использование технических средств оповещения и ЭВМ. Военные комиссариаты принимали активное участие в работе по улучшению материально-бытовых условий, пенсионному обеспечению участников Великой Отечественной войны и увековечению их памяти, а также в организации и проведении военно-патриотической работы. Военные комиссариаты получили ценный опыт проведения мобилизационных мероприятий в чрезвычайных условиях во время войны в Афганистане и в ходе ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.
Опыт, приобретённый военными комиссариатами Советского Союза в 1945—1991 гг., был в определённой мере использован в последующем при строительстве и развитии Вооружённых сил Российской Федерации. После распада в 1991 году СССР в России произошли радикальные перемены в государственном, политическом и социально-экономическом устройстве страны, её внутренней и внешней политике. В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, которая оформила новый государственно-политический строй и новую систему государственного и военного управления. Это потребовало внесения изменений в нормативную правовую базу и систему местных органов военного управления, что нашло отражение в Положении о военных комиссариатах 1994 года. В нём впервые определён статус военных комиссариатов как территориальных органов Министерства обороны РФ27. Военкоматы были переименованы в военные
Схема 1
Типовая схема военного комиссариата субъекта Российской Федерации
(1 разряда) с 2012 г.
комиссариаты республик, областей, городов и районов28. Руководство их деятельностью осуществлял Генеральный штаб ВС РФ через командующих войсками соответствующих военных округов.
Возрастание роли органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований в решении различных задач потребовало внесения изменений в функции и задачи военных комиссариатов. Это нашло отражение в новом Положении о военных комиссариатах 1999 года29. Оно в отличие от Положения 1994 года предусматривало, что Министерство обороны РФ создаёт военные комиссариаты по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Военные комиссариаты теперь должны были совместно с этими органами выполнять возложенные на них функции по обеспечению обороны страны. Организацию деятельности военных комиссариатов осуществлял Генеральный штаб через управления соответствующих военных округов (управление флота). Изменился и порядок материального, технического, финансового и других видов обеспечения военных комиссариатов, которое теперь осуществлялось Министерством обороны Российской Федерации, а также за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Отсутствие единства в административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации, когда оно в каждом субъекте определялось собственным законом, влекло за собой неустойчивость системы военных комиссариатов. С целью устранения этих недостатков было разработано новое Положение о военных комиссариатах 2007 года30. Согласно этому документу основу системы военкоматов составили военные
комиссариаты в субъектах РФ и в муниципальных образованиях, а также объединённые военкоматы нескольких муниципальных образований. Военные комиссариаты должны были выполнять функции по обеспечению обороны страны при содействии органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований. Новое положение определяло, что создание, реорганизация и ликвидация военкоматов осуществляется в соответствии с решением Министра обороны, а организация их деятельности — не Генеральным штабом, а Министерством обороны РФ. В Положении предусматривалось, что Министерство обороны «обеспечивает военные комиссариаты вооружением и военной техникой, материальными средствами и другими видами довольствия через соответствующие довольствующие органы военного округа (Балтийского флота) в соответствии с установленными нормами снабжения».
31 мая 2006 года Указом Президента РФ был установлен профессиональный праздник День сотрудников военных комиссариатов — 8 апреля.
С 1 октября 2009 года начался новый этап в развитии военных комиссариатов Российской Федерации, характеризовавшийся их реорганизацией и переходом на новую организационно-штатную структуру. Её особенностью стало то, что теперь насчитывался 81 военный комиссариат субъектов Российской Федерации31. Остальные военкоматы стали их структурными подразделениями путём преобразования в отделы военкоматов субъектов по соответствующим муниципальным образованиям. Ещё одним важным новшеством стал переход к комплектованию штатных должностей военных комиссариатов исключительно лицами гражданского персонала.
Присоединение военных комиссариатов муниципальных образований к военным комиссариатам
Схема 2
Типовая схема военного комиссариата субъекта Российской Федерации
(1 разряда) с 2017 г.
службу ресурсов
субъектов Российской Федерации в качестве их структурных подразделений (отделов) обусловили необходимость переработки Положения о военных комиссариатах 2007 года. Все эти изменения нашли отражение в новом Положении о военных комиссариатах, утверждённом Указом Президента РФ от 7 декабря 2012 года № 1609.
Военные комиссариаты в 90-е годы XX века и в начале XXI века в целом успешно решали задачи, связанные с мобилизационной работой и созданием базы мобилизационного развёртывания, подготовкой молодёжи к военной службе, призывом и комплектованием армии и флота по контракту, социальным и пенсионным обеспечением,увековечением памяти погибших и пропавших без вести при защите Отечества.
Одной из важнейших сфер деятельности военкоматов являлось военно-патриотическое воспитание молодёжи, чему способствовали государственные программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2001—2005 годы» и «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006— 2010 годы». Военные комиссариаты, опираясь на предшествующий опыт, продолжили работу по розыску и увековечению памяти погибших и пропавших без вести при защите Отечества. Эта работа была организована в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 января 1993 года № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества». Одним из направлений этой
работы была подготовка и издание Книги Памяти. Определённый опыт был получен военными комиссариатами по призыву на военную службу во время контртеррористических операций на Северном Кавказе.
Опыт, полученный военными комиссариатами на современном этапе развития, а также совершенствование их организационно-штатной структуры способствовали изданию 5 июля 2017 года Президентом Российской Федерации Указа № 309 «О внесении изменения в Положение о порядке прохождения военной службы, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237, и Положение о военных комиссариатах, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 2012 г. № 1609». Этим указом отделам военных комиссариатов по муниципальным образованиям вернули их историческое название, и они стали именоваться военными комиссариатами муниципальных образований.
Военные комиссариаты в 2012—2017 гг. провели большую работу по организации получения гражданами начальных знаний в области обороны, их подготовки по основам военной службы в образовательных организациях. В ходе реализации Концепции федеральной системы подготовки граждан Российской Федерации к военной службе до 2020 года и решений Совета Безопасности Российской Федерации в каждом регионе России к концу 2014 года были приняты региональные
программы по военно-патриотическому воспитанию и подготовке граждан к военной службе. В настоящее время создано 349 зональных центров в 60 субъектах РФ. На их базе создаются учебные пункты по подготовке призывников по основам военной службы.
В последние годы военные комиссариаты активно взаимодействуют с Всероссийским военно-патриотическим общественным движением «Юнармия», созданным 29 октября 2015 года при поддержке Президента РФ В.В. Путина и по инициативе министра обороны РФ генерала армии С.К. Шойгу. Оно насчитывает более 210 тыс. человек. Целью движения является возрождение традиций детских и молодёжных организаций.
С 2014 года для граждан, пребывающих в запасе, не прошедших военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, вместо военного билета введена справка, которая является документом персонального воинского учёта. Также к документам воинского учёта с 2016 года относится и персональная электронная карта.
Для повышения территориальной доступности исполнения воинской обязанности гражданами Российской Федерации в удобное для них время в 2017 году был проведён успешный эксперимент по взаимодействию между многофункциональными центрами предоставления государственных услуг (МФЦ) и военными комиссариатами города Москвы и Московской области в части, касающейся предоставления услуг МФЦ по постановке (снятию) на воинский учёт граждан Российской Федерации и выдаче им документов (дубликатов документов) персонального воинского учёта.
Большое значение для улучшения мобилизационной работы военных комиссариатов имеет совершенствование программного обеспечения средств автоматизации, которое в настоящее время позволяет осуществлять электронное взаимодействие с воинскими частями и органами военного управления. Планируется переход на электронное межведомственное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти по вопросам воинского учёта.
Опыт деятельности военных комиссариатов на современном этапе показывает, что они своевременно и качественно решают задачи по обеспечению боевой и мобилизационной готовности Вооружённых сил РФ. Это во многом зависит от умения и профессиональных знаний военных комиссаров. Впервые в истории военных комиссариатов в 2016 году в рамках Третьего всеармейского фестиваля-конкурса «Армия России — 2016» с целью повышения профессионализма военных комиссаров субъектов РФ был организован и проведён конкурс в номинации «Лучший военный комиссар субъекта Российской Федерации». По результатам конкурса победителем признан военком Хабаровского края Н.Н. Глинин, второе место занял военком Республики Татарстан С.Н. Погодин, третье — военком Смоленской области В.И. Рыкалов.
Впервые в истории Вооружённых сил СССР и РФ для военнослужащих и лиц гражданского персонала, внёсших большой личный вклад в обеспечение мобилизационной готовности Вооружённых сил Российской Федерации, принимавших участие
в мероприятиях мобилизационной подготовки, приказом министра обороны РФ учреждена медаль Министерства обороны РФ «Генерал армии Штеменко» (в 1914 г. была учреждена медаль «За труды в мобилизации 1914 года»).
Таким образом, отечественные военные комиссариаты прошли славный вековой путь развития. Главным богатством на всех этапах деятельности военных комиссариатов были, есть и будут люди. Их повседневный напряжённый труд, высокие профессиональные и нравственные качества, патриотизм и добросовестное отношение к порученному делу обеспечили успешное решение масштабных и ответственных задач в годы Гражданской и Великой Отечественной войн, в чрезвычайных ситуациях и в мирное время. И в современных условиях военные комиссариаты вносят достойный вклад в повышение мобилизационной готовности Вооружённых сил и укрепление обороноспособности Российского государства.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Полное собрание законов Российской империи. Т. IV. СПб., 1830. № 2036.
2 Всеподданнейший доклад о деятельности Военного министерства за 1880 год. Б/м, б/г. С. 37.
3 Декреты Советской власти. Т. I. М., 1957. С. 66.
4 Там же. Т. II. С. 63.
5 Позднее комиссариаты по военным делам получили наименование «военные комиссариаты» (военкоматы).
6 Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 73. Оп. 34. Д. 10. Л. 1 об.
7 Декреты Советской власти. Т. III. М., 1964. С. 108.
8 Российский государственный военный архив (РГВА). Ф. 33087. Оп. 1. Д. 5. Л. 5 об.
9 Мовчин Н. Комплектование Красной Армии: исторический очерк. М., 1926. С. 160.
10 РГВА. Ф. 7. Оп. 7. Д. 440. Л. 188, 216.
11 Мовчин Н. Указ. соч. С. 62.
12 РГВА. Ф. 7. Оп. 7. Д. 440. Л. 1, 2.
13 Там же. Ф. 54. Оп. 1. Д. 689. Л. 58.
14 Мовчин Н. Указ. соч. С. 399.
15 РГВА. Ф. 40442. Оп. 2а. Д. 75. Л. 230.
16 Советские Вооружённые Силы: история строительства. М.: Воениздат, 1978. С. 195.
17 РГВА. Ф. 4. Оп. 15а. Д. 462. Л. 11—15.
18 Там же. Ф. 39415. Оп. 1. Д. 21. Л. 9.
19 Там же. Ф. 4. Оп. 14. Д. 1840. Л. 239—243.
20 Там же. Ф. 39415. Оп. 1. Д. 11. Л. 156, 214.
21 Градосельский В.В. Согласно архиву Генштаба. М., 2015. С. 51.
22 Смирнов В. 90 лет на службе Отечеству // Красная звезда. 2008. 8 апреля.
23 50 лет Вооружённых Сил СССР. М., 1968. С. 174.
24 5 сентября 1945 г. постановлением СНК СССР закон о демобилизации был распространён и на войска 1-го и 2-го Дальневосточных, Забайкальского фронтов.
25 Советские Вооружённые Силы... С. 374.
26 Генеральный штаб Российской армии: история и современность. М., 2006. С. 246.
27 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 43. Ст. 4983.
28 Приказ министра обороны РФ № 321 от 29 сентября, директивы Генерального штаба ВС РФ № 314/8/329 от 29 сентября 1994 г. и № 314/2/31 от 10 января 1995 г.
29 Постановлением Правительства РФ от 14 января 2000 г. № 34 было признано утратившим силу постановление Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 979 «Об утверждении Положения о военных комиссариатах».
30 В редакции Указов Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 811 и от 22 июня 2009 г. № 709.
31 Смирнов В. Указ. соч. ■
