CC BY
132
УДК 314.744
С. В. РЯЗАНЦЕВ,
член-корреспондент РАН, доктор экономических наук, профессор, руководитель Центра социальной демографии Института социально-политических исследований РАН
ВНЕШНЯЯ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА КАК ФАКТОР ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ1
Рассматриваются ключевые проблемы современной российской миграционной политики в контексте демографического и социально-экономического развития страны. Анализируется зарубежный опыт использования миграции в интересах развития государств. В статье обосновано понятие «внешняя миграционная политика», являющееся инновационным для науки и практики регулирования миграции. Разработаны основные рекомендации по совершенствованию миграционной политики России в контексте современных демографических реалий. Обоснована необходимость активного формирования миграционных потоков в интересах развития России как основной механизм реализации внешней миграционной политики.
Ключевые слова: внешняя миграционная политика, Российская Федерация, демографическое развитие.
Ключевые проблемы российской миграционной политики. Российская миграционная политика на протяжении практически всей новейшей истории (после распада СССР) подвергается справедливой критике со стороны отечественных и зарубежных экспертов. По этому поводу написано колоссальное количество научных работ и экспертных заметок, которые говорят о том, что она крайне несовершенна и не соответствует современным демографическим и социально-экономическим реалиям, а также обозримым перспективам развития страны [1, с. 25; 8, с. 72; 14, р. 80]. В какой-то степени это и неудивительно, поскольку Россия совершила «исторический прыжок» из состояния «железного занавеса» с крайне ограниченными возможностями въезда иностранцев и выезда собственных граждан в состояние диаметрально противоположное - она превратилась в государство в буквальном смысле с открытыми границами (безвизовый режим со странами СНГ, отсутствие пограничных пунктов на значительном протяжении российско-казахстанской границы и пр.) [2, с. 15].
Однако при таком кардинальном изменении общественной системы адекватной трансформации миграционной политики и институтов, ее реализующих, не произошло. В начале 1990-х гг. в России была создана миграционная служба, которая училась реагировать на масштабные потоки беженцев и вы-
1 Исследование проведено при поддержке гранта РГНФ № 16-33-00051_а1.
нужденных переселенцев, размещая и расселяя их по стране. Затем упор был сделан на регулирование трудовой миграции. В то же время функции контроля над въездом и пребыванием иностранцев в стране сохраняются до сих пор за Министерством внутренних дел (милицией, теперь - полицией). Все исторические попытки выделения Федеральной миграционной службы (ФМС) в самостоятельную структуру завершались ее возвращением в МВД. Последнее возвращение на «круги своя» произошло в июне 2016 г., когда ФМС из фактически самостоятельной структуры снова была преобразована в Управление по миграции в составе МВД со значительным сокращением кадрового потенциала. И самым главным недостатком подобной консервации в силовом поле является идеологически неправильная предпосылка рассмотрения миграции как потенциального риска для страны, а мигрантов - как потенциальных нарушителей правопорядка.
Интересно, что некоторое время после распада СССР (до середины 1990-х гг.) выезд российских граждан на постоянное место жительства за границу (эмиграция) также контролировался МВД и ФСБ. И только с середины 1990-х гг. правоохранительные органы и органы безопасности перестали давать разрешение государства на эмиграцию. Хотя его никто и не спрашивал уже несколько лет после распада СССР. Просто система работала по инерции. А на каком-то этапе, к счастью, у государства просто не хватило ресурсов этот эмиграционный процесс контролировать. Кстати, миграционные власти США, Великобритании, Австралии и некоторых других стран в настоящее время практически не контролируют выезд иностранцев из своих стран (только в уведомительном порядке они собирают информацию от авиакомпаний о вылетевших пассажирах, а штампы в паспорта офицеры иммиграционных служб не ставят).
Последним незыблемым «оплотом» функции контроля за пребыванием иностранцев в России остается пресловутая и уникальная в мировом масштабе жесткая система регистрации (или иными словами - «прописки»). Единственным эволюционным ее достижением можно считать разделение «прописки» на временную (по месту пребывания) и постоянную (по месту жительства) формы регистрации, а также отделение регистрационного учета от права собственности на жилье. Но и это не спасает ситуацию. Подавляющая часть иностранцев находится не там, где зарегистрирована, а регистрируется не там, где реально находится и живет. Собственно, это же в равной степени касается и российских граждан. Но «неприступная крепость» регистрации сохраняется до сих пор. Государство продолжает играть «в кошки-мышки» с мигрантами (иностранцами) и собственным населением. Последняя мера - борьба с «резиновыми квартирами», в которой активно была задействована полиция. А по сути своей - это борьба с «ветряными мельницами». Ведь регистрируясь по 5-10 человек в квартирах, люди просто обходят мешающий им жить закон: им нужна регистрация для решения каких-то бытовых или социальных вопросов, а также соблюдения правил пребывания. Так не проще ли отменить
закон, который мешает людям жить? От того, что регистрация будет отменена или сделана уведомительной (по месту работодателя - для трудовых мигрантов, по месту обучения - для студентов), фактически ничего не поменяется. Люди останутся жить там, где они собственно живут сейчас. Просто государство, наконец-то, узнает, где реально живут люди, где используют коммунальные и социальные услуги. То есть государство добьется того, чего оно хочет добиться наличием самой регистрации. Но только эти реальные сведения действительно могут помочь в регулировании хозяйства и социальной сферы, в отличие от нынешней ситуации. Однако по-прежнему и МВД, и некоторые политики, и даже члены правительства почему-то уверены, что регистрация -необходимый элемент контроля за иностранцами и российским населением и ее отмена повлечет хаос. В итоге регистрация препятствует развитию миграционной политики, а в конечном итоге и развитию экономики страны.
Система регистрации является не единственным «затором» в российской миграционной политике, который рано или поздно будет сокрушен. К другим проблемным узлам можно отнести идеологически неправильное понимание миграционной политикой миграции как исключительно угрозы национальной безопасности. На разных уровнях из уст политиков и чиновников постоянно звучат высказывания, что неконтролируемая миграция оказывает разрушительное влияние на государство, общество и нацию. Однако при этом в России создана абсолютно коррумпированная и «мигрантозависимая» экономическая система [12, р. 25]. Практически все работодатели эксплуатируют труд мигрантов из стран Центральной Азии, слабо владеющих русским языком и не знающих своих прав. Причем в этот процесс вовлечены практически все сегменты экономики, но особенно строительство, сельское хозяйство, производство, жилищно-коммунальный сегмент [4, с. 125; 5, с. 10]. А в некоторых городах автор статьи неоднократно наблюдал парадоксальные картины, когда здания ФМС России (структуры, являющейся «оплотом» реализации миграционной политики) ремонтировали бригады трудовых мигрантов, не имеющих порой легального статуса в стране.
Еще одной странной «неприступной крепостью» российской миграционной политики является российское гражданство. Получить его порой невозможно даже тем, кто, казалось бы, как нельзя кстати приехал в Россию и в ком она объективно нуждается (соотечественники, иностранные студенты, жены и мужья российских граждан, высококвалифицированные специалисты, иностранные бизнесмены и трудовые мигранты, по многу лет живущие в России). Система получения гражданства отягощена крайне неэффективными процедурами и коррупционными поборами, а также опирается на систему регистрации, упомянутую выше. Порой только Президент России может разрубить «гордиевы узлы» ситуаций по предоставлению российского гражданства в конкретных случаях.
Предпосылки новой миграционной политики. Между тем жизнь и объективное развитие экономики берут свое. Российская экономика нуждается
в иностранных рабочих и специалистах, система образования - в иностранных студентах, а инновационное развитие требует высококвалифицированных специалистов и профессионалов из-за рубежа. Да и просто многих людей тянет в Россию в силу исторических и социально-культурных причин. Например, группы староверов из Латинской Америки стремились в Россию как на историческую родину. И попали в ловушку миграционной политики, которая рассматривает их, людей, так мечтавших сюда вернуться, как абсолютно чужеродный элемент. Иногда создается ощущение, что законы, регулирующие пребывание и предоставление российского гражданства, как будто написаны и реализуются так, чтобы человек не мог остаться жить в России.
Между тем Россия занимает шестую часть суши и является первой по площади страной в мире. А по населению она находится только на девятом месте. Например, численность населения России в два раза меньше численности населения США. Даже если не рассматривать как потенциальные зоны расселения Север и приравненные к нему территории, наша страна располагает огромными площадями для расселения и развития экономики. Пример Канады показывает, что население можно заселить в более благоприятные зоны, а вахтовыми формами миграции развивать регионы со сложными условиями жизни. В свою очередь опыт США показывает, что расселение в относительно комфортных районах может иметь равномерный рисунок, иметь множество городов и агломераций. В России же на этапе перехода от командной экономики к рыночной сложилась система расселения, которая существенно деформирована, а население «сбито» в европейскую часть и несколько крупных городов. А гибель промышленности и производства приводит к миграционному оттоку населения из восточных регионов (из Сибири и Дальнего Востока) [3, с. 964].
Многие страны мира извлекли и продолжают извлекать из миграции массу положительных эффектов. А некоторые сделали миграционную политику частью стратегии своего социально-экономического развития. Австралия, Новая Зеландия, ЮАР, США, Канада, Бразилия, Аргентина - это далеко не полный перечень стран, которые возникли и развивались благодаря внешней миграции как принимающие страны [6, с. 106; 9, р. 15]. А Испания, Италия, Португалия, Великобритания, Нидерланды, Франция благодаря эмиграции создали целые «диаспоральные государства» за своими пределами, до сих пор используя миграционный фактор также в интересах своего развития.
А что же Россия? Наш государственный подход алогичен. Миграционная политика почему-то упорно видит в миграции угрозу национальной безопасности и по инерции продолжает ее ограничивать всеми возможными способами. Причем угрозой считается как иммиграция, так и эмиграция. С одной стороны, иммиграция в страну законодательно и процедурно ограничивается и не очень приветствуется. Внутри страны мигранты (прежде всего, трудовые) подвергаются проверкам со стороны полиции, а даже нарушившие незначительно миграционный режим подвергаются депортации, и им закрыва-
ется въезд до 10 лет на территорию Россию. А эмигранты рассматриваются как навсегда потерянное население, их государственная система отталкивает от страны. Кроме того, в последнее время эмигранты все чаще ставятся российским государством перед ненужным выбором: либо отказаться от российского гражданства, либо задекларировать наличие второго гражданства, банковских счетов, рискуя быть наказанными, если не сделают этого [7, с. 24].
Между тем жизнь продолжается, и здравый смысл берет свое. Фактически российская экономика и общество уже давно активно извлекают пользу из миграции. Прежде всего, нет такой отрасли экономики, где бы ни работали трудящиеся-мигранты. Около 2,7 млн разрешений на работу было выдано иностранцам в 2015 г. Даже там, где есть нулевая квота на привлечение иностранцев (например, в торговле), иностранцы все равно присутствуют. В российских вузах обучается более 170 тыс. иностранных студентов [13, р. 139]. Более 30 млн русскоговорящего населения, живущего за пределами страны, создали «русскоязычную экономику», масштабы которой сопоставимы с ВВП самой России [11, р. 156]. Многие живут на две страны, имеют два паспорта, но еще сохраняют российское гражданство [10, р. 45].
Для нас совершенно очевидно, что в российской действительности образовался явный «нарыв», который характеризуется несоответствием между теоретическими посылами и практикой реализации ключевых идей миграционной политики. В Концепции миграционной политики до 2025 г. содержится ряд «революционных» положений. В частности, в ней миграция рассматривается не только как фактор риска, но и как важный компонент социально-экономического и демографического развития страны. Концепция четко нацелена на привлечение инвесторов, высококвалифицированных специалистов, образовательных мигрантов. Но это только теория. На практике многие процедуры работают медленно и неэффективно, тормозят, а порой просто отбивают желание у иностранных граждан стать гражданами России.
«Внешняя миграционная политика»: вариант развития или необходимость для России? Как же миграционную политику обернуть на благо развития России? Рецепты есть. И Россия здесь не уникальна. Многочисленный зарубежный и даже собственный исторический опыт это подтверждают. Прежде всего, необходимо желание власти изменить ситуацию. Нужна пресловутая «политическая воля». Никуда без нее. Также нужно «вмонтировать» миграционную политику в стратегию развития российского государства и привести в соответствие с концептуальными посылами миграционной политики практические процедуры и инструменты ее реализации. А конкретные шаги следующие.
Во-первых, нужно увязать миграционную политику с демографической политикой. Демографическая политика новейшего времени направлена на стабилизацию и рост численности населения России. Значит, миграция должна стать одним из компонентов увеличения численности российского населения. Для этого нужно четко выделить целевые группы иммигрантов, которые
нужны государству и регионам и снять бюрократические препятствия на пути предоставления вида на жительство и гражданства. Прежде всего, это соотечественники; трудовые мигранты, давно живущие и хорошо интегрированные в российское общество; выпускники российских вузов; жены и мужья российских граждан и другие группы мигрантов. Резервы здесь колоссальны. По нашим оценкам, одномоментно мы можем увеличить численность населения страны на 15-20 млн человек за счет легализации этих категорий мигрантов. Некоторые люди живут в России по двадцать лет, но не могут приобрести жилья, получить регистрацию, легализоваться, стать российскими гражданами.
Во-вторых, нужно увязать миграционную политику с экономической стратегией развития России. Необходимо четко оценить потребность в иностранной рабочей силе и, с учетом внутренних резервов трудовых ресурсов, на основе баланса трудовых ресурсов, ввести трудовую миграцию в регулируемое русло, используя каналы организованного и целевого набора иностранных трудящихся-мигрантов в странах-донорах. Необходимо снять барьеры на пути трудоустройства иностранных высококвалифицированных специалистов, профессионалов и ученых. Опыт Российской империи (например, при Екатерине Великой) показывает, что привлечение иностранцев (в то время немцев) стимулировало развитие экономики и помогло совершить социально-экономический прорыв государству.
В ситуации ухудшения экономической ситуации и миграционной обстановки в Европейском союзе нужно открыть ворота российской миграционной политики для бизнесменов, представителей среднего класса, ученых, специалистов из Европы. Пусть едут в Россию, это поможет совершить инновационный прорыв, о котором так долго мечтают наши руководители. А если параллельно улучшить инвестиционный климат, увеличить оплату труда, то еще и вернутся многие ранее уехавшие российские квалифицированные специалисты и ученые. Разумно открытая миграционная политика в отношении квалифицированных специалистов в сочетании с привлекательной инвестиционной политикой может стимулировать настоящий модернизационный и инновационный прорыв в развитии экономики России.
В-третьих, необходимо связать миграционную политику с внешней политикой России. Можно даже сказать, что время требует перехода в новое измерение - к концепту «внешней миграционной политики». Под «внешней миграционной политикой» можно понимать идеологию и механизм активного формирования миграционных потоков, необходимых для социально-экономического и демографического развития России, прежде всего использование потенциала иммигрантов и ресурса «русскоговорящих сообществ» за рубежом.
Первыми «ласточками» «внешней миграционной политики» можно считать программу стимулирования возвращения соотечественников, а также проекты распространения русского языка и развития диалога с диаспорой через структуры Россотрудничества и Фонда «Русский мир» [13, р. 145]. К сожалению, пока элементы данного механизма не всегда эффективны и требуют
совершенствования. В вопросах регулирования иммиграции до перехода к идеям «внешней миграционной политики» и вовсе далеко. Пока российское государство только фиксирует потоки и пытается контролировать общины иммигрантов, но отнюдь не формирует активно иммиграционные потоки и деятельность диаспор в конструктивном направлении. К сожалению, растут социально-экономические издержки, связанные с интеграцией иммигрантов в российское общество (возникают конфликты между мигрантами и местным населением, увеличиваются затраты на обучение мигрантов русскому языку и т. д.). А между тем можно сократить часть издержек по интеграции, перенеся фокус действий миграционной политики за пределы России. Например, можно договариваться со странами-донорами трудовых мигрантов о предвы-ездной подготовке профессии и русскому языку, более тщательно отбирать трудовых мигрантов на конкретные рабочие места в России. Возможно, следует использовать отечественный и зарубежный опыт продвижения русского языка за рубежом, создавать опорные пункты для рекрутинга и подготовки трудовых и учебных мигрантов. На первом этапе в качестве приоритетных стран для реализации «внешней миграционной политики» России могли бы стать страны Центральной Азии, Закавказья и Вьетнам. Все они являются нашими традиционными миграционными партнерами, исторически и геополитически ориентированы на Россию.
Понятие «внешняя миграционная политика» является инновационным, но при этом необходимым для российской экономической и миграционной ситуации. Его внедрение в политический лексикон - абсолютно назревший для России шаг. Но ввести термин еще полдела. Второй вопрос - как запустить механизм его эффективной реализации. Это задача гораздо более сложная. Результативность реализации проекта «внешней миграционной политики» будет выражаться следующими критериями: повышением доли высококвалифицированных специалистов, студентов, подготовленных рабочих в иммиграционном потоке; снижением численности недокументированных трудовых мигрантов и сокращением расходов государства на их депортацию из России; притоком инвестиций «русскоговорящих сообществ» в российскую экономику; укреплением взаимодействия России со странами - миграционными партнерами через активизацию культурного, научного и образовательного обмена (средствами «публичной дипломатии»); расширением географии, сфер и аудитории использования русского языка за пределами России; усилением геополитического влияния России в приоритетных регионах.
В заключение отметим, что проводником «внешней миграционной политики» может быть только специализированная самостоятельная структура по управлению миграцией (Министерство миграции или Миграционная служба). Причем в качестве сотрудников она должна включать дипломатов, экономистов, специалистов по миграции. Развитие внешней миграционной политики важный, но совершенно необходимый для современной России проект.
Ключевые выводы. Прежде всего следует отметить, что в современной России трансформация миграционной политики и институтов, ее реализующих, существенно отстает от изменений общественной системы, сохраняя значительные черты архаичности, и находится по-прежнему в «силовом» и «коррупционном» полях. Несмотря на принятие в целом адекватной времени Концепции миграционной политики в 2012 г., практика реализации миграционной политики выстроена вокруг ограничений и запретов, создания искусственных административных и экономических барьеров на пути получения мигрантами разрешительных документов на работу и гражданства. Между тем российская экономика нуждается в иностранных рабочих и специалистах, система образования - в иностранных студентах, а инновационному развитию необходимы высококвалифицированные специалисты и профессионалы из-за рубежа. Не хватает и населения в некоторых регионах страны. Социально-экономические и демографические условия в стране требуют более эффективной и адекватной времени миграционной стратегии.
Список использованных источников
1. Ивахнюк, И. В. Евразийская миграционная система: теория и политика / И. В. Ивах-нюк. - М. : МАКС Пресс, 2008. - 150 с.
2. Картирование неурегулированной миграции в Центральной Азии 2011. - Астана : Меж-дунар. организация по миграции, 2015. - 220 с.
3. Осипов, Г. В. Демографическая политика в России: трансформация, результаты, перспективы / Г. В. Осипов, С. В. Рязанцев // Вестн. Рос. акад. наук. - 2014. - Т. 84, № 11. -С. 963-972.
4. Рязанцев, С. В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия, регулирование / С. В. Рязанцев. - М. : Формула права, 2007. - 450 с.
5. Рязанцев, С. В. Работники из стран Центральной Азии в жилищно-коммунальном секторе Москвы (рабочий доклад). Рабочий доклад, МОТ: Субрегиональное бюро для стран Восточной Европы и Центральной Азии [Электронный ресурс] / С. В. Рязанцев. - М. : МОТ, 2010. -120 с. - Режим доступа: www.ilo.org/public/russian/region/eurpro/moscow/projects/migration. htm. - Дата доступа: 25.11.2016.
6. Рязанцев, С. В. Интеграция «русскоязычной» общины в Австралии / С. В. Рязанцев, Е. Е. Письменная // Народонаселение. - 2013. - № 1. - С. 106-110.
7. Рязанцев, С. В. Эмиграция ученых из России: «циркуляция умов» или «утечка мозгов»? / С. В. Рязанцев, Е. Е. Письменная // Социол. исслед. - 2013. - № 4. - С. 24-32.
8. Рыбаковский, Л. Л. Демографическое будущее России и миграционные процессы / Л. Л. Рыбаковский // Социол. исслед. - 2005. - № 3. - С. 72-80.
9. International Migration Outlook 2013 [Electronic resource]. - Paris : OECD Publishing, 2013. - 365 p. - Mode of access: http://dx.doi.org/10.1787/migr_outlook-2013-en. - Date of access: 25.11.2016.
10. Ryazantsev, S. V. Migration from Russia to Australia and formation of a Russian Community / S. V. Ryazantsev. - Canberra, Australian National University, College of Arts & Social Sciences. -2013. - Vol. 4, N 5. - 98 p.
11. Ryazantsev, S. V. The Modern Russian-Speaking Communities in the World: Formation, Assimilation and Adaptation in Host Societies / S. V. Ryazantsev // Mediterranean J. of Social Sciences. - 2015. - Vol. 6, N 3. - P. 155-163.
12. Ryazantsev, S. V. Trafficking in Human Beings for Labour Exploitation and Irregular Labour Migration in the Russian Federation: Forms, Trends and Countermeasures [Electronic resource] /
S. V. Ryazantsev. - Stockholm : ADSTRINGO, Baltic Sea States Council, 2014. - 90 p. - Mode of access: http://www.ryazantsev.org/book1-16.pdf. - Date of access: 25.11.2016.
13. Ryazantsev, S. V. The lingual integration of migrants in Russia: declarations and realities / S. V. Ryazantsev // Life Science J. - 2011. - N 11 (8s). - P. 139-145.
14. Ryazantsev, S. V. Russia Needs a New Migration Policy / S. V. Ryazantsev // Russian Politics and Low. - 2013. - Vol. 51, iss. 3. - P. 80-85.
s. v. ryazantsev
EXTERNAL MIGRATION POLICY AS A FACTOR OF DEMOGRAPHIC DEVELOPMENT OF RUSSIA
Summary
The key problems of the modern Russian migration policy in the context of demographic and socio-economic development of the country are discussed. We analyze the use of the international experience of migration for development countries. The article substantiates the concept of "external migration policy" as an innovative science and practice of migration management. Key recommendations to improve migration policy of Russia in the context of today's demographic realities were developed. The necessity of an active form of migration flows in the interest of the development of Russia as the main mechanism for the implementation of the external migration policy.
Keywords: external migration policy, the Russian Federation, demographic development.
Поступила 01.12.2016 г.
