CC BY
150
8.2. ВНЕШНИЙ ФИНАНСОВЫЙ
КОНТРОЛЬ В КОНТЕКСТЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА
Сергиенко Артем Сергеевич, аспирант
Место учебы: Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ
sergienkoartem@ya.ru
Аннотация: Основной целью данной статьи является исследование возможности применения риск-ориентированного подхода (РОП) при планировании мероприятий финансового контроля. Проведенное исследование показывает, что современная система государственного контроля недостаточно эффективна и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Задачи, которые приходится решать контролирующим органам, требует новых подходов к организации финансового и бюджетного контроля одним из которых является риск-ориентированный подход планирования контрольных мероприятий. В статье представлена методика определения рисков при отборе объектов контроля, а также определены дальнейшие направления совершенствования контроля и надзора в рамках реализации риск-ориентированного подхода.
Ключевые слова: государственный контроль, система финансового контроля, контрольно-надзорные мероприятия, результативность контрольных проверок, риск-ориентированный подход.
EXTERNAL FINANCIAL CONTROL IN THE CONTEXT OF RISK-BASED APPROACH
Sergienko Artem S., postgraduate student
Study place: the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
sergienkoartem@ya.ru
Annotation: The main purpose of this article is to investigate the possibility of applying a risk-based approach (PMA) in the planning of financial control measures. The study shows that the current system of state control is not effective enough and needs further improvement. Tasks that have to solve regulatory authorities, requires new approaches to the organization of financial and budgetary control one of which is a risk-based approach planning control measures. The article presents a method of determining the risks in the selection of monitoring sites, as well as identify further ways of improving the control and supervision within the framework of a risk-oriented approach.
Keywords: state control, financial control, control and monitoring activities, the effectiveness of inspections, risk-based approach.
В условиях финансовой нестабильности и ухудшения внешней конъюнктуры вопросы эффективности использования бюджетных средств приобретают особую
актуальность. Одну из ключевых позиций в бюджетном процессе принадлежит государственному финансовому контролю, являющегося одним из основных институциональных факторов экономического роста.
В современных условиях значение государственного финансового контроля неуклонно возрастает. Высокую значимость вопросов обеспечения сбалансированной бюджетной системы Российской Федерации, повышение результативности освоения бюджетных средств не однократно отмечал Президент РФ в ежегодных обращениях к Федеральному собранию. Так, российскому правительству было поручено разработать предложения по изменению принципов работы контрольных органов, приняв за основу оценки их деятельности достигнутый результат контроля, а не количество проведенных проверок [1].
Успешная реализация поставленных задач невозможна без эффективной системы государственного финансового контроля, который представляет собой деятельность контрольных органов, осуществляемую на основании законодательства с
щью специфических приемов и методов с целью обеспечения законности, целесообразности и эффективности формирования, распределения и использования бюджетных средств [2].
Долгое время в России не уделялось должного внимания созданию целостной и эффективно функционирующей системы финансового контроля. Не раз отмечалось, что особенностью государственного финансового контроля в России долгое время было отсутствие генеральной линии в практическом формировании его органов [3]. Одной из причин сложившейся ситуации стало отсутствие нормативной правовой базы, регулирующей рассматриваемое направление деятельности государства.
На современном этапе развития системы финансового контроля нормативно-правовая база в основном создана. К основополагающим правовым актам следует отнести IX главу Бюджетного кодекса о государственном финансовом контроле, которая позволила не только определить полномочия органов государственного финансового контроля и меры бюджетной ответственности распорядителей бюджетных средств, но и разделить сферы полномочий органов внутреннего и внешнего финансового контроля [4].
Официальное закрепление система государственного финансового контроля получила со вступлением в силу Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ [5], внесшего изменения в гл. 26 Бюджетного кодекса «Основы государственного (муниципального) финансового контроля».
Внесенные изменения позволили разграничить компетенцию сформированных и давно действующих контрольных органов государственного финансового
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
1'2016
контроля и создать единый механизм, обеспечивающий реализацию контрольной функции в системе управления государством.
Федеральный закон от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [6], который не только закрепил статус Счетной палаты как высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), но и позволил окончательно разделить госфинконтроль на внешний и внутренний, исключив дублирование и ненужную конкуренцию в разных сферах контроля. Разделение труда между органами внешнего финансового контроля и структурами внутреннего контроля, как правило, состоит в том, что внешний орган сосредоточивается на финансовом аудите годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и годового отчета об исполнения бюджета. А функцией внутреннего контроля является проверка правильности ведения финансовой отчетности главными администраторами и распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств в процессе исполнения текущего бюджета.
В настоящее время государственным контролем охвачены все направления финансовой деятельности, контроль за расходованием бюджетных средств осуществляется как со стороны законодательной власти, так и со стороны исполнительных органов власти. При этом в последнем случае контрольные функции осуществляют и финансовые органы (Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), и главные распорядители бюджетных средств в рамках осуществления ведомственного контроля, и сами получатели бюджетных ассигнований в рамках внутрихозяйственного контроля.
Задачи, которые контролирующим органам приходится решать на современно этапе, требуют от контролеров новых подходов к организации контрольной деятельности, активного освоения новых методов работы. В настоящее время возрастают требования к методологической, методической и информационной базе, механизмам и инструментарию внешнего государственного контроля.
Однако, действующая в настоящее время система государственного финансового контроля недостаточно эффективна и требует серьезного совершенствования. Существующие подходы к отбору объектов контроля не систематизированы, отсутствует четкое понимание необходимости проведения проверок на том или ином объекте. Отсутствие отлаженного механизма государственного финансового контроля оказывает негативное влияние на эффективность функционирования всей структуры государственной власти, создает благоприятные условия для процветания коррупции - основной болевой точки российского
государства; препятствует достижению стратегических целей, стоящих перед страной [7].
К основным недостаткам действующей системы государственного финансового контроля относятся:
- Дублирование полномочий органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, которое приводит, с одной стороны, к излишней подконтрольности объектов государственного финансового контроля, а с другой, наоборот, к наличию ситуации, когда часть финансовых операций остается вне контроля;
- Отсутствие единых подходов к осуществлению государственного финансового контроля и привлечению к ответственности за бюджетные нарушения;
- Отсутствие универсальных подходов к сбору и предоставлению информации о выполнении показателей, большое количество методик их расчетов, что затрудняет проведение контроля за ходом реализации целевых программ.
По данным Росфиннадзора, показатель результативности проверок в финансово-бюджетной сфере имеет положительную динамику. В то же время данный показатель находится на невысоком уровне и колеблется в пределах 46,9%-56,6% (рисунок 1).
■ доля результативны* прозерои в финансово-бюджетной сфере.
■ отношение суммы выявленных финансовые нарушений к общему объему проверенных средств, %
2012 год 2013 год 2014 год
Рис. 1. Динамика результативности проверок в финансово-бюджетной сфере, % [8] По данным открытого правительства, на сегодняшний день в РФ существует порядка 130 самостоятельных видов государственного контроля, проводится более 2 миллионов проверок ежегодно [9]. Лишь в 15% случаев они действительно соотносятся с возможными рисками. Излишние контрольно-надзорные мероприятия являются обременительными для бизнеса и ведут к существенным издержкам. Кроме того, отмечается низкая результативность контрольных мероприятий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: сумма выявленных нарушений составляет не более 9% от общей суммы проверенных средств.
С введением с 2014 года дополнительных требований к осуществлению и процессуальному оформлению результатов контрольных мероприятий существенно повысило их трудоемкость и продолжительность. Вместе с тем повысилась интенсивность издания процессуальных документов и многократно возросла интенсивность работы по привлечению к административной ответственности.
Недостаточное количество финансовых материальных и кадровых ресурсов для соблюдения желаемой
интенсивности контрольных мероприятий и охвата проверками всех подконтрольных субъектов обусловили необходимость внедрения риск-ориентированного подхода в планировании контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере.
Современные тенденции развития контрольной и надзорной деятельности в Российской Федерации, основанные на мировом опыте, свидетельствуют о постепенном переходе системы планирования мероприятий по контролю и надзору к риск-ориентированному подходу, основанному на фокусировании внимания на объектах повышенного риска [10].
Суть риск-ориентированного планирования контрольных мероприятий состоит в определении приоритетности объектов контроля (то есть тех направлений использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятны финансово-бюджетные нарушения) при составлении планов контрольно-ревизионной деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля. Учреждения, представляющие высокий риск, должны подвергаться более частым и тщательным проверкам (в разрезе необходимого времени и квалификации инспекторов, помимо прочего), нежели остальные
Планирование контрольных мероприятий, основанное на риск-ориентированном подходе представляет собой многоуровневый процесс, предполагающий выполнение ряда взаимосвязанных действий [11]. Эти действия должны быть формализованы стандартами и регламентированы методиками осуществления контрольной деятельности, в которых должны быть отражены основополагающие принципы, правила и подходы осуществления риск-ориентированного планирования контрольных мероприятий, а также процедуры сбора, анализа и обработки информации.
Данные методики предусматривают расчет и оценку рисков, основывающиеся на отборе наиболее проблемных ключевых критериев в подконтрольной сфере, по которым в приоритетном порядке отбираются объекты контроля на определенный период.
Инструмент классификации, разработанный для этих целей экспертами-практиками на основе практического опыта, передовых международных практик и изучения данных, помогает разбить все субъекты предпринимательской деятельности и учреждения на категории по уровню риска (по крайней мере на три категории «высокого», «умеренного» и «низкого» риска) [12]. Риск-ориентированное планирование проверок необходимо осуществлять путем оценки рисков, которая должна учитывать ключевую информацию о субъекте: размер учреждения, результаты предыдущих проверок, и т. д.
В числе первоочередных задач контрольно-надзорных органов при внедрении риск-ориентированного подхода является формализация процесса планирования и определение единых критериев к выбору объекта проверки исходя из степени рисков для бюджета. Показательным примером внедрения риск-ориентированного подхода является опыт Контрольно-счетной палаты Москвы, которой разработан целый ряд стандартов подготовки и проведения внешних проверок, опирающихся на категорию рисков.
Сбор необходимой информации для подготовки плана деятельности органа внешнего государственного финансового контроля в соответствии с риск-ориентированным подходом осуществляется в первую очередь на основе сведений, предоставляемых непосредственно проверяемыми органами (например, внутригородскими муниципальными образованиями), информации, которую представляют законодательные органы власти, бизнес-сообщество, неправительственные организации и т.д.
Проверки не являются сплошными в отношении всего контингента объектов, поскольку выездные проверки относятся к мероприятиям дополнительного контроля. Оценке подвергаются следующие виды рисков:
- Риски искажения бюджетной отчетности;
- Риски нецелевого или неэффективного использованию бюджетных средств;
- Риски системы внутреннего контроля.
Все критерии, используемые в оценке рисков, разделяются на три группы:
- Критерии, отражающие внешнюю среду функционирования объекта проверки, включая отраслевые, правовые факторы, и также правила формирования бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета.
- Критерии, характеризующие деятельность объекта проверки, включая состав хозяйственных операций, организационную и функциональную структуру, источники финансирования и бюджетных поступлений и т.д.
- Критерии, отражающие результаты деятельности объекта проверки.
Для оценки вероятности наступления риска используется шкала значений от 0 (очень низкая) до 4 (очень высокая вероятность).
Далее полученные результаты оценки сводятся в таблицу 1, на основании которой определяется категория риска и отбирается объект контроля.
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
1'2016
Таблица 1
Таблица для определения категории риска [13]_
Субъекты контроля Вероятность наступления риска
Очень высокая (80-100) Высокая (60-80 баллов) Средняя (40-60 баллов) Низкая (20-40 баллов) Очень низкая (20-0 баллов)
1 Ниже среднего Выше среднего Выше среднего Высокий Высокий
2 Ниже среднего Ниже среднего Выше среднего Выше среднего Высокий
3 Низкий Ниже среднего Ниже среднего Выше среднего Выше среднего
4 Низкий Низкий Ниже среднего Ниже среднего Выше среднего
Далее рассчитывается интегральный показатель (1г), включающий оценку субъекта по видам риска:
/г = Еп=1 * Хп), (1)
где wn - удельный вес показателя; Хп - балл, характеризующий степень риска.
После расчета показателя при ранжировании объекты выстраиваются в порядке уменьшения интегрального показателя.
Следует отметить, что построение системы риск-ориентированного планирования финансового контроля требует организации эффективного механизма взаимодействия структурных подразделений контрольного органа. Одним из определяющих принципов данного взаимодействия является формирование замкнутого цикла сбора, анализа, передачи и использования информации внутри контрольного органа.
По мнению автора, дальнейшая работа по совершенствованию контроля и надзора должна быть направлена на:
1) Оптимизацию состава и распределение полномочий между региональным и местным уровнями власти. В рамках данного направления необходимо сформировать реестр контрольно-надзорных полномочий и функций, реестр объектов контроля, реестр обязательных требований и классификатор нарушений, а также разработать методики распределения объектов контроля по категориям риска.
2) Совершенствование взаимодействия с федеральными контрольно-надзорными органами, оптимизацию структуры региональных органов и формирование системы оценки эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности в регионах.
3) Развитие системы профилактики бюджетных нарушений.
4) Введение дополнительной информационной формы, обязательной для составления и представления объектами бюджетного и финансового контроля в соответствующие органы, раскрывающей результаты самооценки потенциальных рисков, проводимого службами внутреннего аудита или иными аналитиче-
скими структурами. Сроки предоставления такой формы могут совпадать со сроками предоставления бюджетной (либо налоговой) отчетности по итогам календарного года.
Международный опыт показывает, что риск-ориентированный подход обычно дает возможность более рационально и экономно расходовать ресурсы контролирующих органов. Несомненным преимуществами использования данного подхода в области финансово-бюджетного контроля являются, помимо прочего, улучшение и повышение устойчивости соблюдения нормативных требований и минимизация рисков, а также экономическая эффективность контрольных мероприятий.
Самое важное, что необходимо отметить: несмотря на снижение числа проверок (особенно для субъектов, представляющих низкий риск), уровень безопасности, по-видимому, остается постоянным и даже повышается. Таким образом, данный подход обеспечивает более высокий уровень достижения целей проверок и снижение нагрузки на систему контроля. В этом отношении можно говорить о «беспроигрышно-сти» результатов такого подхода.
Список литературы:
1. Чечёткий В.Д. Государственный аудит в системе регионального стратегического управления: теория и практика: Владимир, Изд-во «Со-бор», 2009.
2. Пенчук А. В. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации и направления его совершенствования// Концепт, 2014. - N0 07 (июль)
3. Иванов М.Ю., Кокаев З.А. Особенности осуществления внутреннего финансового контроля и аудита. - Государственный финансовый контроль. № 10, 2015. - С. 19-22
4. Горегляд В. Состояние государственного контроля в России. Государственный финансовый контроль. - № 8, 2015. С. 11-15
5. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». - Собрание законодательства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 31 ст. 4191
6. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». - Собрание законодательства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. № 14 ст. 1649
7. Тоичко Н.Ю. Государственный финансовый контроль в условиях реализации бюджетной реформы. II Международная студенческая электронная научная конференция «Студенческий научный форум 2015» - [Электронный ресурс] Режим доступа http://www.scienceforum.ru /2015/828/7200, свободный
8. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора РФ. Информационные материалы, характеризующие динамику работы Службы по основным направлением деятельности за период 2013-2015 годов. Официальный сайт Росфиннадзора РФ. [Электронный ресурс] Режим доступа
http://www.rosfinnadzor.ru/upload/iblock/f08/f08d1c91e11f dfe4984dc72e9bc36977.pdf, свободный
9. Контроль и надзор наносят на карту. Официальный портал Открытого правительства http://open.gov.ru/pressa-o-nas/5514764/?sphrase_id=128576
10. Сергеев С.Н. Финансовый контроль: методология и автоматизация. - Бюджет, июль 2014. - с. 2-4.
11. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад -2014. М.: МАКС Пресс, 2015. - 120 с.
12. PROPOSALS FOR DEVELOPING A COMMON APPROACH TO RISK ASSESSMENT [Электронный ресурс] Режим доступа https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attac hment_data/file/263921/risk-assessment-paper.pdf, свободный
13. ПРЕКОП-РФ Совместный проект Европейского Союза и Совета Европы «Защита прав предпринимателей в Российской Федерации от коррупционных практик». Технический документ: Регулирующие и надзорные органы государств-членов Совета Европы, ответственные за проведение проверочных и контрольных мероприятий в экономической сфере - структура, практики и примеры. Подготовлен: Флорентин Бланк и Джузеппа Оттимофиоре. [Электронный ресурс] Режим доступа https://www.coe.int /t/dghl/cooperation/economiccrime/corruption/Projects/PRE COP/Technical%20Papers/TP%202015/ECCU-2312-PRECOP-TP6-2015RU.pdf, свободный
14. Курбанов Р.А., Озоженко С.И., Зульфугарзаде Т.Э., Га-санов К.К., Эриашвили Н.Д., Багреева Е.Г., Левитин В.Б., Шведкова О.В., Налетов К.И., Веселкова Е.Г., Слободяник В.В., Гуреев В.А., Айтов П.Б., Белялова А.М. Право социального обеспечения: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности «Трудовое право; право социального обеспечения» / Под редакцией Р.А. Курбанова, К.К. Гаса-нова, С.И. Озоженко . Москва, 2014. Сер. Юриспруденция. РЭУ имени Г.В. Плеханова
15. Абакумова Е. Б Проблемы института защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля // Бизнес в законе. 2015. №4.
16. Богатырев С. И. Коррупция как системное явление и угроза финансовому суверенитету России // Бизнес в законе. 2015. №5.
17. Рыжик А.В. Юридическая природа институциональных интересов права собственности // Пробелы в российском законодательстве. 2014. №5
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Сергиенко А. С. «Внешний финансовый контроль в контексте риск-ориентированного подхода» Данная статья посвящена исследованию методологических аспектов внешнего финансового контроля в контексте риск-ориентированного подхода.
В условиях ограниченности ресурсов контролирующих органов проблема повышения эффективности использования бюджетных средств и совершенствования современной системы государственного финансового контроля, выбранная автором для самостоятельного исследования, приобретает особую актуальность.
Вклад автора в развитие методологических подходов к переходу на риск-ориентированное планирование контрольных мероприятий заключается в представленной методике расчета и оценки рисков, основывающейся на отборе проблемных ключевых критериев объектов контроля.
Проведенный анализ представляет собой лишь первый шаг в исследовании проблемы внедрения риск-ориентированного подхода в практику работы контролирующих органов. Но и это небольшое исследование показывает, что методологические аспекты риск-ориентированного планирования пока изучена явно недостаточно и, несомненно, нуждается в более глубокой проработке.
В целом статья, представленная автором, имеет практическую направленность, содержит графический и табличный материал, что повышает наглядность представленного исследования.
Статья соответствует предъявляемым требованиям и может быть рекомендована к публикации.
Рецензент
доцент кафедры гражданского права Института права ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», канд. юрид. наук
Р.В. Пузиков
