CC BY
330
ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ СВЯЗИ
А.Н. Барковский, А.В. Комиссаров
ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ СВЯЗИ СУБЪЕКТОВ РФ И УКРЕПЛЕНИЕ ЕДИНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА РОССИИ
В статье рассматриваются вопросы внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и регулирования их внешнеэкономической деятельности в условиях существенной самостоятельности, предоставленной им в 90-е годы. На основе таможенной статистики дана классификация регионов по степени активности их участия во внешнеэкономических связях страны. Подчеркнута необходимость преодоления сложившихся в последние годы противоречий между федеральными и региональными правовыми нормами внешнеэкономической деятельности. Определен набор факторов, которые, по мнению авторов, будут содействовать сохранению единого экономического пространства на территории России в условиях внешнеэкономической открытости страны.
Наблюдаемая в последние годы внешнеэкономическая активизация субъектов Российской Федерации, находящая выражение в завоевании ими права на самостоятельный выход на внешние рынки, расширении экспортно-импортных операций и привлечении зарубежных инвестиций, привела к заметному ослаблению межрайонных экономических связей в границах нынешней России1. Отсюда возникает вопрос, насколько далеко зашел этот процесс и будет ли складывающаяся тенденция носить долговременный характер, способствуя в конечном итоге разрушению единого экономического пространства в государстве или это явление временное, объективно преодолимое и управляемое?
Отвечая на этот вопрос, необходимо отметить, что регионов абсолютно бесперспективных с точки зрения участия во внешнеэкономических связях страны практически очень мало. Но степень их вовлеченности во внешнеэкономические связи, их экспортный потенциал, импортоемкость, особенно на душу населения, весьма различны.
Цель рационализации участия субъектов Федерации во внешнеэкономической деятельности состоит в максимальном содействии наращиванию экспортного потенциала регионов, увеличению валютной выручки как базы роста поступлений в федеральный и местный бюджеты. Одним из важных средств достижения этой цели является распределение полномочий, обеспечивающее достаточную свободу для принятия хозяйственных решений в области внешнеэкономической деятельности на различных уровнях, и на этой основе создание благоприятных режимов применительно к особенностям регионов. Отсюда необходимость постоянной работы по классификации (типологизации) регионов с точки зрения их участия в экспорте и импорте страны, приграничном сотрудничестве, оценки позиции привлекательности для зарубежных инвесторов, эффективности деятельности свободных экономических зон и других признаков, позволяющих рассматривать целесообразность введения того или иного преференциального режима, на который может претендовать регион.
1 По оценке академика А.Г. Гранберга, при спаде промышленного производства вдвое в 90-е годы межрайонные экономические связи за тот период сократились в 4 раза.
В последние годы по этой проблематике проведен ряд исследований. На наш взгляд, весьма интересной представляется разработка, выполненная Л.В. Вардом-ским [1]. На основе анализа специфики регионов им было определено 37 субъектов РФ, характеризующихся сравнительно широкой открытостью экономики. По нашим расчетам2, на них в последние годы приходится примерно 88% экспорта и 86% импорта России, в том числе на страны СНГ - соответственно 85 и 75%.
Только на 10 российских регионов (Москва, Санкт-Петербург, Тюменская, Иркутская, Свердловская, Кемеровская, Челябинская области, Красноярский край, республики Татарстан и Башкортостан) приходилось в 1997 г. более 55% всего экспорта и 70% импорта России (табл. 1).
Таблица 1
Удельный вес отдельных субъектов Российской Федерации во внешней торговле России в 1997 г., %
Наименование субъекта Экспорт Импорт
Москва 29,3 38,1
Санкт-Петербург 2,1 8,3
Тюменская область 13,5 4,4
Красноярский край 4,3 1,6
Иркутская область 2,8 1,3
Свердловская область 3,5 2,1
Кемеровская область 2,9 1,1
Челябинская область 2,5 1,7
Республика Татарстан 2,4 1,3
Республика Башкортостан 2,0 0,6
Вторую ярко выраженную группу составляют регионы, экономика которых обращена преимущественно на обслуживание внутрироссийского рынка. Они имеют ограниченные внешнеэкономические связи и пока малопривлекательны для иностранных инвесторов (хотя с укреплением позиции рубля и ростом платежеспособного спроса населения на товары в России ситуация может резко измениться). Сейчас в стране насчитывается 39 таких регионов, многие из которых характеризуются острым дефицитом финансовых ресурсов и наиболее высокими предпринимательскими рисками. Это области и республики Центрального, Волго-Вятского, Приволжского районов, северокавказские республики, большинство автономных округов. На них приходится примерно 5% российского экспорта и 8% импорта, в том числе на страны СНГ - соответственно 6,3 и 13,3%.
Остальные 13 субъектов РФ представляют собой регионы с ограниченной открытостью. Для многих из них эта ограниченность обусловлена высокой долей предприятий ВПК в общем объеме промышленного производства, продукция которых пока имеет недостаточную возможность экспорта, а привлечение зарубежных инвестиций на перепрофилирование в настоящее время проблематично. К ним относятся Владимирская, Воронежская, Волгоградская, Новосибирская, Омская, Саратовская, Смоленская, Томская, Тульская, Ярославская области, Ставропольский край, Удмуртская республика и республика Саха. На эту группу приходится 7% экспорта и 6% импорта России, в том числе на страны СНГ - соответственно 7,7 и 11,7%.
2 Все расчеты по удельным весам проведены по данным Государственного Таможенного комитета РФ
(Внешняя торговля субъектов Российской Федерации в 1998 году. М., 1999).
Различная степень открытости регионов проявляется в значительной диффе-ренцированности использования внешних факторов для целей развития, что при ограниченности внутренних финансовых ресурсов оказывает сильное воздействие на формирование территориальных пропорций в экономике страны. К этому следует добавить и большую дифференцированность регионов по степени рисков (от политических до инвестиционных) и степени финансовой устойчивости, а также инвестиционной привлекательности. Например, на основе рейтинговых оценок, публикуемых в журнале “Эксперт”, к регионам с максимальным потенциалом и минимальным инвестиционным риском отнесены только Москва и Санкт-Петербург, со средним потенциалом и минимальным риском, а также с высоким потенциалом и умеренным риском - Московская, Белгородская, Свердловская области, республика Татарстан и Ханты-Мансийский автономный округ [2]. Регионы, широко включенные во внешнеэкономические связи, имеют и более благоприятное финансовое положение.
Внешнеэкономические особенности регионов России определяются также тем, что она занимает пространство между европейским, североамериканским и азиатско-тихоокеанским полюсами мировой экономики. Раздел зон экономического притяжения проходит по Восточной Сибири. Это в дальнейшем, по мере развития производственного потенциала и коммуникационной инфраструктуры восточных регионов, будет оказывать все большее влияние на географическую ориентацию их внешнеэкономических связей.
В условиях развития модели социально ориентированной рыночной экономики в нынешней России, там, где речь не идет о естественных монополиях-экспор-терах, важнейшая роль в программировании, инициировании и финансировании региональных потоков внешнеэкономических связей принадлежит местной администрации, опирающейся на предпринимательские структуры своих регионов и контакты с зарубежными инвесторами. Координирующую функцию в рамках субъектов РФ призваны осуществлять региональные торгово-промышленные палаты и советы региональных ассоциаций экономического взаимодействия. Восемь таких ассоциаций сейчас объединяют в группы смежные области, края, республики и автономные округа: ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада (“Северо-Запад”), ассоциация “Черноземье”, ассоциация “Большая Волга”, межрегиональная ассоциация “Сибирское соглашение”, Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (“Северный Кавказ”), ассоциация “Дальний Восток и Забайкалье”, Уральская региональная ассоциация (“Уральский регион”)”, Ассоциация Центральной России5. Все они являются юридическими лицами и зарегистрированы в Министерстве юстиции.
Правовое регулирование внешнеэкономических связей субъектов РФ закрепляет в наиболее общем виде права регионов на самостоятельность в качестве участников международных и внешнеэкономических связей. В условиях финансовоэкономического кризиса резко возрос сепаратизм в экономической области. Это находит отражение в стремлении субъектов РФ установить монополию на внешнюю торговлю, сформировать собственные золото-валютные резервы, что противоречит российским федеральным законам, прежде всего закону “О координации
5 В состав Ассоциации Центральной России в июле 1999 г. были приняты Минская, Гомельская, Могилевская и Витебская области Белоруссии. Это первая ассоциация, которая, наряду с межрегиональным, приобрела международный характер, что требует соответствующего уточнения в рассмотренном законодательстве.
международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации” от 4 января 1999 г.
Одной из иллюстраций такого рода противоречий являются внутренние оффшорные зоны. В России в настоящее время порядка 40 так называемых административно-территориальных объединений (АТО), 20 из которых по всем признакам носят именно характер оффшоров. Среди них три субъекта РФ - Бурятия, Алтайский край и Калмыкия. В одних зонах действуют льготы только по местным налогам, в других - и по федеральным.
Для большинства резидентов из других регионов России практика использования таких зон путем регистрации в них своих фирм даже без их реального размещения в этих зонах представляет собой не нарушение законодательства, а элементарное злоупотребление брешами в нем и подзаконных актах. К тому же до сих пор не принят основополагающий в этой области закон о свободных зонах на территории РФ.
Есть точка зрения, с которой можно согласиться, что оффшоры необходимо создавать под конкретные инвестиционные проекты [3]. Представляется также, что предпочтение должно отдаваться депрессивным территориям, а льготы распространяться не на весь субъект Федерации, а лишь на конкретные его хозяйственные объекты (предприятия, транспортные узлы, порты и т. п.).
В условиях, когда стремление субъектов Федерации максимально наращивать свой экспорт может быть оправдано резко возросшим курсом доллара к рублю, а импорт - большей конкурентоспособностью (включая цены) завозимых из-за рубежа товаров по сравнению с отечественными, в полный рост встает проблема сохранения территории России в качестве единого экономического пространства. Понятно, что в настоящее время никакие директивные указания Центра не в состоянии заставить предпринимательские структуры регионов торговать между собой из “чувства патриотизма”. Экономический интерес является здесь определяющим. Однако это не означает, что процесс экономической дезинтеграции России предопределен нынешней ситуацией.
Для такого гигантского государственного образования, как Российская Федерация, нынешняя ситуация представляется скорее нетипичной, не имеющей долгосрочной перспективы. И речь идет не только и не столько о пути к возврату прежних межрайонных связей, характерных для периода СССР. Ведь эти связи также формировались далеко не всегда по законам размещения производительных сил, а, скорее, исходя из военно-стратегических соображений и необходимости подтягивания национальных окраин до уровня развитых в промышленно-культурном отношении районов.
Представляется, что в перспективе произойдет некоторая перестройка в рядах экспортоориентированных регионов по их значимости и товарной структуре. В первую очередь влияние окажут, по нашему мнению, следующие факторы:
- укрепление связей топливно-сырьевого характера в рамках межотраслевой кооперации; начало этих процессов можно уже сегодня наблюдать на примере связей ТЭК и алюминиевой промышленности;
- восстановление прежних и налаживание новых кооперационных связей в наукоемких отраслях обрабатывающей промышленности под воздействием сопряжения научных и учебных центров с оборонными и гражданскими предприятиями на основе разработки и освоения передовых технологий;
- пересмотр таможенных тарифов в пользу защиты отечественных производителей при условии выпуска ими продукции, равноценной или превосходящей по своим потребительским качествам импортную;
- упорядочение транспортных тарифов;
- обустройство межрайонных коммуникаций, состояние которых, особенно в районах Сибири и Дальнего Востока, является сегодня одним из главных препятствий к сотрудничеству даже сопредельных в административно-территориальном отношении регионов;
- активное поощрение администрацией регионов местной промышленности и переработки сельскохозяйственного сырья, обеспечивающих расширение числа рабочих мест, повышение платежеспособного спроса населения на продукцию, производимую как на своей, так и сопредельных территориях.
Таким образом, если в предстоящий период вопрос стоит о соотношении либерализации и протекционизма в осуществлении внешнеэкономической деятельности, то с точки зрения общегосударственных интересов сохранения единого экономического, а тем самым и таможенного пространства выбор необходимо сделать в пользу такого сочетания инструментов регулирования, которое бы обеспечивало производителям возможность достаточно долговременного ориентирования в возможных выгодах при сравнении эффекта от товарных операций на внутренних и зарубежных рынках.
Представляется, на наш взгляд, целесообразным администрациям субъектов РФ совместно с ассоциациями экономического развития и региональными торговопромышленными палатами осуществить обновление и уточнение своих программ внешнеэкономической деятельности до 2005 г.
Проблемы развития сотрудничества регионов с зарубежными странами в инвестиционной сфере. Факторы, определяющие инвестиционную привлекательность регионов РФ. Согласно принятой в мире методике в качестве составляющих инвестиционной привлекательности того или иного региона принимаются две самостоятельные характеристики: инвестиционный потенциал и инвестиционный риск.
Инвестиционный потенциал учитывает основные макроэкономические характеристики и складывается в свою очередь из природно-сырьевого, трудового, производственного, инновационного, институционального (степень развития ведущих институтов рыночной экономики), инфраструктурного, финансового и потребительского потенциалов. Величина инвестиционного риска показывает вероятность потери инвестиций и дохода от них и предусматривает следующие виды рисков: экономический (тенденции в экономическом развитии региона); финансовый (степень сбалансированности регионального бюджета и финансов предприятий); политический (распределение политических симпатий населения, авторитетность местной власти); социальный (уровень социальной напряженности); экологический; криминальный; законодательный (юридические условия инвестирования в те или иные сферы или отрасли, порядок использования отдельных факторов производства).
Регионы Российской Федерации, как показывают исследования, сильно дифференцируются по соотношению инвестиционного риска и потенциала. В группу субъектов РФ, имеющих максимальный потенциал и минимальный риск, входят лишь две столицы, средний потенциал при минимальном риске имеют также два региона - Белгородская область и Татарстан. Приемлемые условия инвестирования характерны для 18 регионов - Московской, Свердловской, Нижегородской, Пермской, Самарской, Иркутской, Волгоградской, Саратовской, Ростовской, Оренбургской, Челябинской, Новосибирской, Кемеровской областей, Краснодарского, Алтайского, Приморского краев, Башкортостана, Ханты-Мансийского автономного округа. В сочетании с уже упомянутыми четырьмя регионами они могли бы стать полюсами роста российской экономики. В приоритетном развитии этих земель должна заключаться региональная социально-экономическая и структурно-
инвестиционная политика. Ее успешная реализация позволила бы этим регионам выступить в роли “локомотивов” экономического развития страны. При определенных условиях, в частности, в случае существенного снижения экологической, социальной, криминальной и законодательной составляющих инвестиционного риска, к ним со временем могли бы присоединиться Красноярский край, Республика Саха (Якутия) и Ямало-Ненецкий автономный округ.
Почти половина субъектов Федерации имеет умеренный уровень инвестиционного риска, а потенциал - ниже среднего. Сюда относятся и кризисные промышленные регионы (Владимирская, Ивановская области), и часть изначально экономически слабо развитых регионов (Ненецкий и Коми-Пермяцкий автономные округа, Кабардино-Балкария). Четверть субъектов РФ попадают в категорию регионов, имеющих низкий потенциал и высокий или очень высокий риск. Эта группа представлена преимущественно автономиями и наиболее слаборазвитыми республиками, республиками с неблагоприятными этнополитическими условиями (Чечня, Дагестан, Ингушетия).
Таким образом, относительно привлекательными для иностранных инвесторов является лишь четверть регионов РФ. На них приходится 87% суммарных инвестиций в Россию. В то же время распределение иностранных инвестиций внутри этой группы “лидеров” отличается крайней неравномерностью. Почти половина всех суммарных инвестиций аккумулируется в Москве, далее с 10-кратным отрывом следуют Московская, Архангельская области, Санкт-Петербург, Красноярский край (табл. 2).
Таблица 2
Регионы с наибольшим объемом прямых иностранных инвестиций
Регион Объем в 1993-1997 гг., млн. долл. Доля в суммарных инвестициях в Россию, %
Москва 6167,7 49,26
Московская область 708,0 5,65
Архангельская область 690,6 5,52
Санкт-Петербург 477,3 3,81
Красноярский край 440,3 3,52
Республика Татарстан 225,3 1,80
Республика Коми 196,2 1,57
Магаданская область 181,1 1,45
Самарская область 179,5 1,43
Еврейская автономная область 173,5 1,39
Хабаровский край 161,3 1,29
Сахалинская область 156,9 1,25
Ханты-Мансийский автономный округ 155,8 1,24
Нижегородская область 149,4 1,19
Новосибирская область 146,0 1,17
Республика Марий Эл 145,9 1,17
Тюменская область 144,6 1,15
Томская область 129,7 1,04
Белгородская область 119,2 0,95
Приморский край 114,2 0,91
Если ранжировать экономические регионы в области эффективности деятельности предприятий с иностранными инвестициями по такому показателю, как средний объем производства на одном предприятии, то ведущее место будет принадлежать Северному экономическому региону. Центральный же район, несмотря на самые большие вложения средств иностранных инвесторов, занимает лишь пятое место, что является следствием преобладания среди действующих в нем пред-
приятий с иностранными инвестициями (ПИИ), мелких предприятий и предприятий непроизводственного характера. Большое разнообразие наблюдается и в структуре иностранных инвестиций. Так, в 1997 г. Калининградская область более 96% всех инвестиций получила в виде прямых капиталовложений, а ЦентральноЧерноземный район - примерно столько же, но в форме прочих инвестиций.
Выявленные межрегиональные инвестиционные диспропорции во многом обусловлены общим дефицитом как отечественных, так и иностранных инвестиционных ресурсов, привлекаемых в Россию. Существенное значение для инвестора играет также информированность об инвестиционном климате того или иного региона, деятельность региональных властей по созданию привлекательного имиджа, наличие региональных законов и нормативных актов, непосредственно регулирующих инвестиционную деятельность или затрагивающих ее косвенно.
Особенности инвестиционного законодательства в регионах РФ. Специальные законодательные акты по инвестиционной деятельности имеются в 20 субъектах Федерации для российских инвесторов и в 8 - для иностранных. Отдельные положения, относящиеся к регулированию инвестиционной деятельности, отмечены в 2 субъектах Федерации для российских инвесторов и в 13 - для иностранных. В Амурской, Владимирской, Иркутской и Саратовской областях были приняты наиболее полные пакеты законодательных актов, регулирующих инвестиционную деятельность. В отличие от федерального законодательства здесь особое внимание уделяется налоговым льготам (включая налоговые каникулы для инвесторов), предоставлению льготных кредитов, гарантиям региональных властей и защите интересов инвесторов.
В Ярославской области из областного бюджета предоставляются средства на инвестиции в соответствии с государственной инвестиционной программой, налоговые льготы, государственные гарантии. Предусмотрены, в частности, льготное налогообложение имущества по 1/2 действующей ставки в течение 2 лет с начала реализации продукции, полученной от осуществленного инвестиционного проекта; льготное налогообложение прибыли, поступающей в областной бюджет, включая полное освобождение от налога средств, безвозмездно полученных для реализации инвестиционных проектов, включенных в государственную программу области, и полное освобождение от налога на прибыль, полученной в течение первого года с начала реализации продукции с вновь введенных по завершении инвестиционного проекта мощностей.
В Новгородской области с 1994 г. действует областной Закон “О налоговых льготах предприятиям и организациям, расположенным на территории Новгородской области”. Согласно закону ПИИ, занимающиеся производственной деятельностью и зарегистрированные на территории области освобождаются до полной окупаемости вложенных средств от уплаты тех налогов, по которым право предоставления льгот принадлежит субъектам Федерации. С 1997 г. в четырех районах области были созданы зоны экономического благоприятствования с особым налоговым режимом. В них все предпринимательские организации (кроме торговых) освобождаются от уплаты всех местных налогов: налога на прибыль и имущество, сбора на нужды образовательных учреждений, платы за недра, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, земельного и транспортного налогов, а налог на прибыль, уплачиваемый ими в федеральный бюджет, возмещается налогоплательщикам из областного бюджета.
В Хабаровском крае предприятия с иностранными инвестициями (если доля иностранного партнера более 30%), а также филиалы иностранных предприятий освобождаются от налога на прибыль сроком на 2 года. Освобождение от налога
на прибыль сроком на 3 года предусмотрено для вновь создаваемых ПИИ с объемом инвестиций свыше 5 млн. долл., направляемых на освоение месторождений полезных ископаемых и строительство объектов транспортной инфраструктуры.
Тверская область предоставляет 50-процентную льготу по налогу на прибыль (не более чем на 3 года), аналогичную льготу - для инвесторов, поставляющих на экспорт более 50% производимой продукции. Лизинговые компании имеют право на снижение ставки налога на 90% в течение первых 3 лет и на 50% - в течение последующих 2 лет.
Полное освобождение ПИИ от уплаты налога на прибыль установлено в Татарстане (в течение первых 2 лет), Ставропольском крае, Рязанской области (при доли иностранного капитала свыше 30% и выручке от производственной деятельности не менее 70% от общей суммы реализации), Приморском крае (на 5 лет), Владимирской области (на первые 2 года), Липецкой области (в течение 2 лет), Бурятии (на 3 года для ПИИ с капиталом свыше 5 млн. долл., для остальных - на 2 года), Чувашии.
В Республике Марий Эл сроком на 5 лет предоставляются налоговые льготы в случае привлечения инвестиций в размере не менее 100 тыс. долл. Предприятия освобождаются от налога на прибыль, имущество, НДС, от транспортного налога, зачисляемых в республиканский бюджет: в течение первых 2 лет на 100, третий год - 75, четвертый - 50, пятый - 25%. При размере инвестиций меньшем, чем 100 тыс. долл., ставки налоговых льгот соответственно уменьшаются.
В Московской области налоговые льготы предоставляются предприятиям, если производственные инвестиции в сумме, эквивалентной не менее чем 1 млн. долл., осуществлены после 1января 1995 г., и срок инвестиций достигает не более 3 лет. Первые 1,5 года ставка налога на прибыль составляет 10%, в последующий год -15%. Налог на имущество уменьшается на 50%, льгота по налогам, зачисляемым в дорожный фонд Московской области, действует в течение 3 лет. Налоговые льготы также могут быть предоставлены на основании налогового соглашения с администрацией Московской области.
В Санкт-Петербурге льготное налогообложение затрагивает налог на прибыль, налог на собственность, налог на поддержание жилого фонда. Используется отсрочка по налоговым и арендным платежам. Бюджет Астраханской области отдельной строкой выделяет средства на гарантии для иностранных инвесторов [4].
Как показывает практика, проблема гарантий иностранному инвестору остается достаточно острой. В различных регионах ее пытаются решить по-разному, используя в качестве залогового обеспечения ликвидное имущество, недвижимость, землю. Представителями более 45 российских регионов выдвигалась идея выпуска гарантийных обязательств субъектов Федерации, подтвержденных Минфином и ЦБ России. Кредитование под гарантии, обеспеченные местными полезными ископаемыми, основными фондами и другими материальными ценностями, по мнению авторов программы, не противоречит существующей в России нормативноправовой базе [5].
В отдельных областях и республиках начали проводить полновесные земельные реформы с составлением кадастров, свободной куплей-продажей земли, использованием ее в различных залогово-гарантийных схемах. От этого остается небольшой шаг до эмиссии земельных облигаций и ипотечных закладных. Опыт продажи земли имеют Саратовская область, где прошли четыре земельных аукциона, Татарстан, принявший земельный кодекс, позволяющий покупать землю, Москва, разрешившая инвесторам покупать землю на территории комплекса “Москва-Сити”
Законодательные инициативы по привлечению инвестиций во многих регионах сопровождаются разработкой собственных программ внешнеэкономического и в том числе инвестиционного сотрудничества, презентацией конкретных проектов и направлением их для оценки в специализированные международные информационно-консалтинговые группы и агентства. Проводятся специализированные “дни” в странах - потенциальных партнерах, заключаются рамочные соглашения о сотрудничестве, создаются специализированные банки данных. Вместе с тем практически весь спектр инструментов по привлечению инвестиций, имеющийся в распоряжении региональных властей, в основном уже использован. Дальнейшее стимулирование притока капитала должно решаться на федеральном уровне. Необходимо также привести в соответствие процедуры взаимодействия и координации органов государственного регулирования на всех уровнях власти. Контролирующим ведомствам следовало бы ввести единые требования соблюдения законодательных актов, регулирующих вопросы таможенной и налоговой политики, валютного контроля, сертифицирования, санитарных и других норм при оформлении экспорта и импорта товаров.
Формы инвестиционного сотрудничества регионов РФ. Создавая законодательные, организационно-инфраструктурные, информационные и другие условия привлечения иностранного капитала, местные органы управления реализуют прежде всего имеющиеся у них властные полномочия. В то же время они могут выступать и в роли субъекта хозяйствования и являться одной из сторон инвестиционного соглашения.
В мировой практике используются следующие основные формы привлечения иностранного капитала: получение кредитов; получение оборудования на основе компенсационных соглашений; использование средств международных и отечественных консорциумов; использование ресурсов венчурных фондов; кредиты на основе компенсационных соглашений; привлечение капиталов в результате приватизации; привлечение капиталов на основе международных слияний и приобретений; привлечение капиталов на базе создаваемых свободных экономических зон; создание совместных предприятий, а также предприятий, полностью принадлежащих иностранному капиталу; портфельные инвестиции; заключение соглашений в области природопользования (соглашения о разделе продукции и сервисные соглашения, соглашения на базе лицензионной системы) [6].
Первые пять позиций перечня не связаны с привлечением инвестиций в предпринимательской форме - в форме прямых капиталовложений, а являются разновидностями привлечения ссудного капитала. При этом предполагается, что средства должны быть возвращены с уплатой процента. Однако право собственности на производство или другие объекты, освоенные с помощью кредита, остается в руках российского владельца, привлекающего финансовые ресурсы.
Наиболее распространенной формой привлечения ссудного капитала стали кредиты зарубежных банков, которые чаще всего предоставляются регионам в виде синдицированных кредитов группы банков или других финансовых учреждений. Например, летом 1997 г. правительство Москвы получило трехлетний синдицированный кредит в размере 200 млн. долл. от консорциума трех западных банков. Кредит в размере 50 млн. долл. был предоставлен группой российских и зарубежных банков Ленинградской области, 40 млн. долл. получила Нижегородская область [7]. Ссужая деньги региональным администрациям, многие кредиторы специально оговаривали возможность требовать досрочного погашения кредита по прошествии определенного времени (как правило, через год с момента выдачи).
После кризиса 17 августа 1998 г. часть зарубежных банков воспользовалась правом досрочного отзыва кредитов, поставив тем самым регионы на грань дефолта.
Другим инструментом привлечения иностранных инвестиций является выпуск еврооблигаций. Эта практика получила распространение с 1996 г., когда Министерство финансов РФ разместило на западных рынках первый транш еврооблигаций в размере 1 млрд. долл. В том же году с идеей выпуска аналогичных ценных бумаг выступили три российских региона (Москва, Санкт-Петербург и Нижегородская область). В 1997 г. уже 13 регионов хотели самостоятельного выхода на мировой финансовый рынок, а в 1998 г. (если бы не финансовый кризис) - около 30. “Взрыв” субфедеральных и муниципальных займов породил необходимость разработки законодательства, ограничивающего объем внутренних и внешних заимствований 30% доходной части казны для регионов и 15% - для муниципальных образований. По данным платежного баланса за 1997 г., было выпущено региональных облигаций на 900 млн. долл., в том числе Нижегородской областью - на 100 млн. долл., Санкт-Петербургом - на 300, Москвой -на 400 млн. долл. В апреле-мае 1998 г. правительство Москвы выпустило трехлетние облигации на 500 млн. немецких марок и 400 млрд. итальянских лир [8]. Существовали также планы размещения нового еврозайма на 500 млн. долл., но их пришлось отложить из-за августовского финансового кризиса.
Следует отметить, что поведение многих субъектов Федерации как внешних заемщиков существенно отличалось от федерального центра. В то время как Правительство и Центробанк РФ вводили 90-дневный мораторий на выплату внешних и внутренних долгов, администрации Москвы, Петербурга, Иркутской, Новосибирской областей и других регионов продолжали платить по своим внешним обязательствам. Характерно, что в разгар финансового кризиса синдикат западных банков во главе с “БНП-Дрезднер банк” предоставил правительству Москвы новый кредит в 35 млн. долл.
В то же время кризис, как уже отмечалось, существенно осложнил положение российских регионов-заемщиков. Девальвация рубля и дефолт России по внутреннему долгу привели к снижению в валютном эквиваленте доходов местных бюджетов, что затрудняет обслуживание долга. К тому же многие эмитенты планировали рефинансировать свой долг, что после августовских событий стало практически невозможным. В мае 1999 г. рейтинг российских еврооблигаций снизился до категории “СС”, и соответственно цена эмитированных российскими регионами и корпорациями евробондов стала колебаться на вторичном рынке в диапазоне от 10 до 60%. В условиях столь резкого обесценивания региональных долгов все чаще высказываются предложения об их выкупе самими же регионами. Официальные московские власти, являющиеся самыми крупными эмитентами, отрицают возможность скупки собственных облигаций, однако банки охотно выкупают бонды правительства Москва с тем, чтобы обменять свою более или менее безнадежную валютную задолженность перед иностранцами на московские бонды в пропорции 3:1. Объем таких операций составляет десятки миллионов долларов [9].
Привлечение капиталов в предпринимательской форме сопровождается, как правило, передачей современных технологий, ноу-хау и передового опыта, создает условия для активного приобщения российских трудовых ресурсов и производственного научно-технического потенциала к международному производству. Вместе с тем если при получении кредита платежи завершаются при погашении всей его суммы и процентов, то при инвестировании в предпринимательской форме прибыль выплачивается инвестору постоянно, до конца жизненного цикла предприятия. Зарубежные инвестиции в предпринимательской форме обеспечивают
инвестору получение права собственности на определенные объекты в стране, привлекающей иностранные инвестиции. Кроме того, в сфере природопользования инвестор вправе рассчитывать на получение права самостоятельного распоряжения добытыми или заготовленными ресурсами.
Наиболее распространенной формой привлечения предпринимательского капитала является создание совместных предприятий или предприятий с иностранными инвестициями. Практика показывает, что региональные власти в лице своих правительств могут принимать непосредственное участие в создании такого рода предприятий. Так, в 1997 г. контрольный пакет убыточного автомобильного завода “Москвич” был передан из федеральной собственности в московскую. Год спустя на базе части заводских корпусов было создано совместное предприятие “Автофрамос”, в котором в равных долях участвуют французский автомобильный концерн “Рено” и московское правительство. Предприятие занимается сборкой французских автомобилей “Рено Мегане”. Пока намечено собирать 2000 машин в год, со временем концерн “Рено” планирует инвестировать в проект 420 млн. долл. и довести мощность завода до 120 тыс. машин в год. Главой наблюдательного совета акционерного общества является вице-мэр Москвы. По аналогичной схеме создавались многие предприятия по строительству, реконструкции и эксплуатации городских гостиничных, торговых и офисных комплексов.
Большое значение имеет деятельность местных органов власти по созданию инфраструктуры, обеспечивающей дальнейшее развитие предпринимательства. В проекте “Москва-Сити” город осуществляет инвестиции в обустройство земельных участков (водоснабжение, канализация, электросети), с тем чтобы потом передать их в аренду или продать будущему инвестору.
Общеизвестно, что самым масштабным каналом привлечения прямых иностранных инвестиций в Россию могут стать так называемые соглашения о разделе продукции (СРП), отличительными чертами которых могут считаться следующие моменты:
- государство как собственник недр определяет с помощью конкурсной системы или по итогам переговоров компанию, которая выполняет функции подрядчика при разработке месторождения. Эта компания получает исключительное право на поиск, разведку и разработку открытого месторождения, которое оно осуществляет за счет собственных средств, принимая на себя все риски;
- государство и компания-инвестор владеют определенными в тексте СРП долями добытых природных ресурсов;
- расходы компании, к которым относятся капиталовложения и текущие затраты, возмещаются за счет части добытой продукции, определяемой условиями СРП. Эта часть называется затратной или компенсационной продукцией. Из оставшейся части определяется доля, называемая прибыльной продукцией, которая также передается компании в качестве вознаграждения;
- прибыль, полученная компанией, подлежит налогообложению. Компания также уплачивает “роялти”, что является платой за пользование недрами;
- капитальное оборудование, применяемое в производственных целях, переходит в собственность государства или с момента его приобретения, или постепенно по мере его амортизации.
Таким образом, в результате действия механизма СРП государство получает “роялти”, налог на прибыль пользователя недр и государственную долю в прибыльной нефти. Принятие Закона РФ “О соглашениях о разделе продукции” обеспечивает гарантии стабильности условий для инвесторов. Они выражаются в равноправии государства и инвестора как субъектов гражданского права; в неизмен-
ности условий соглашения в течение всего срока действия; сокращении числа взимаемых налогов; возможности заключения СРП с объединением юридических лиц за счет образования консорциумов; в равных условиях для российских и иностранных компаний.
Сторонами таких соглашений Законом определены: государство - в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, инвесторы - граждане РФ, иностранные граждане, юридические лица, в том числе иностранные, объединения юридических лиц. Таким образом, соглашения о разделе продукции -это двухсторонние или, чаще всего, многосторонние сделки между государством и одним или несколькими инвесторами об условиях разработки месторождений полезных ископаемых на территории или прибрежном шельфе данного государства.
Каждое соглашение о разделе продукции при пользовании участком недр федерального значения вступает в действие после принятия такого соглашения отдельным федеральным законом. Соглашение же о разделе продукции при пользовании участком недр регионального значения вступает в действие после принятия такого соглашения отдельным законом субъектом Российской Федерации [10].
Произведенная продукция или добытое минеральное сырье, являющиеся по условиям соглашения долей государства, должны поступать в распоряжение уполномоченных им органов или организаций. При этом распределение государственной части сырья осуществляется на основе специальных договоров, заключаемых между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами РФ, на территории которых расположен предоставляемый в пользование инвестору участок недр. Указанные договоры устанавливают пропорции распределения государственной доли продукции, величины учитываемых при разделе продукции между государством и инвестором налогов, подлежащих уплате в федеральный бюджет, бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации и местные бюджеты. Использование части произведенной продукции, поступающей в собственность субъекта РФ, осуществляется в порядке, определяемом законодательством субъектов РФ.
Базовый закон о СРП вступил в силу в начале 1996 г., а первый перечень из семи объектов, по которым разрешалось заключать соглашения, был утвержден лишь полтора года спустя. Однако и по этим проектам работа так и не началась из-за противоречий между законом о СРП и действующим российским законодательством. Лишь в декабре 1998 г. в результате сложных дискуссий были приняты изменения и дополнения к 12 федеральным законам, связанным с законом “О соглашения о разделе продукции” и касающиеся в первую очередь финансовых, налоговых и таможенных вопросов, а также вопросов недропользования. В сам же закон о СРП были внесены изменения и дополнения, упрощающие процедуру принятия перечней разрабатываемых месторождений и смягчающие количественные ограничения на разработку недр. После принятия указанных поправок Государственная дума приняла в первом чтении законопроект о перечне восьми нефтегазовых месторождений, разработка которых возможна на условиях соглашений о разделе продукции; принят парламентом и подписан Президентом РФ Закон по Киринско-му нефтегазоносному блоку в рамках проекта “Сахалин - 3”.
Согласно оценке экспертов, ежегодные инвестиции в экономику России от реализации проектов на условиях СРП могут составить 5-6 млрд. долл., а поступления в бюджеты всех уровней - 1,5-2,0 млрд. долл. Первые соглашения такого рода появились еще до принятия закона о СРП и были оформлены указами Президента РФ: Харьягинский проект в Республике Коми, “Сахалин-1” и “Сахалин-2”. Соглашения
о разделе продукции на шельфе о. Сахалин по освоению нефтяных и газоконденсатных месторождений в рамках проектов “Сахалин-1” и “Сахалин-2” предусматривают суммарные инвестиции в размере 25 млрд. долл. Российская сторона (федеральный центр и Сахалинская область) рассчитывают получить более 70 млрд. долл. прибыли. По проекту “Сахалин-3” российская сторона собирается получить 100 млрд. долл. (в течение 50 лет). Сейчас работы идут только по “Сахалину-2”. В рамках этого проекта международный консорциум планирует инвестировать около 13 млрд. долл., а первая нефть была получена в июле 1999 г. [11].
Сложная судьба российских соглашений о разделе продукции объясняется множеством факторов, в том числе столкновением интересов различных групп и политических течений. Российские регионы в лице своих властных структур, как правило, являются активными лоббистами СРП. Помимо возможности получения части дохода от раздела продукции их привлекает перспектива размещения инвестиционных заказов на предприятиях региона, загрузки простаивающих мощностей. Создание одного рабочего места в нефтегазовой промышленности означает появление нескольких рабочих мест в других отраслях. Так, в рамках проекта “Сахалин-2” Амурский судостроительный завод получил контракт стоимостью 35 млн. долл. на изготовление крупногабаритной морской нефтепромысловой конструкции [12]. Реализация двух Сахалинских проектов позволяет также полностью газифицировать дальневосточный регион, загрузить местные нефтеперерабатывающие заводы. Кроме того, в момент подписания соглашения инвестор выплачивает разовые бонусы (бюджет Сахалинской области получил бонус в размере 30 млн. долл.), которые в условиях постоянной нехватки финансовых средств используются для затыкания бюджетных дыр.
Очевидная заинтересованность субъектов федерации любой ценой “пробить” то или иное соглашение приводит к тому, что представляются недоработанные проекты, не имеющие достаточного технического и экономического обоснования. Первоначальный перечень проектов, предлагаемых для разработки на основе СРП, включал 250 месторождений и был отвергнут Государственной Думой как “попытка распродажи отечественных недр”. В результате, как минимум на 2 года, отложилась реализация многих важных для федерального центра и регионов соглашений.
Проблемой также является неумение местных властей договориться с соседями о порядке совместной эксплуатации месторождений, расположенных на территории нескольких областей. По этой причине из списков были исключены три нефтяных месторождения, их не могли поделить Тюменская область и расположенный внутри ее Ханты-Мансийский автономный округ. В результате регион потерял очень выгодного инвестора. Подобная ситуация может повториться в отношении месторождений на границах Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Красноярского края и Эвенкийского автономного округа.
Подводя итоги изложенному, можно сделать следующие выводы.
Относительно привлекательными для иностранных инвесторов являются лишь отдельные регионы Российской Федерации. При определенных условиях они могли бы стать полюсами роста российской экономики и “локомотивами” экономического развития других субъектов РФ. Региональная структурно-инвестиционная политика должна, на наш взгляд, исходить из приоритетного развития этих земель.
Большинство регионов пытается создать более привлекательные (по сравнению с федеральными) нормативные и институциональные условия деятельности иностранных инвесторов. Вместе с тем практически все инструменты стимулирования капитальных вложений, имеющиеся у региональных властей, уже задействованы.
Меры по привлечению инвестиций в дальнейшем должны разрабатываться на уровне федерального центра. При этом на первое место выходит не столько проблема тех или иных льгот, сколько проблема гарантий стабильности условий деятельности.
В последнее время значительно активизировалась инвестиционная деятельность регионов как самостоятельных хозяйственных субъектов. Используются разнообразные формы участия в инвестиционном процессе - от привлечения ссудного иностранного капитала в виде кредитов и облигационных займов до участия в соглашениях о разделе продукции. При этом обостряется проблема согласования, далеко не всегда совпадающих, интересов Федерального центра и субъектов РФ.
После кризиса 17 августа 1998 г. начался процесс изменения инвестиционного рейтинга различных регионов. В наиболее сложном положении оказались субъекты РФ, привлекавшие значительные иностранные инвестиции в форме ценных бумаг (Москва, Санкт-Петербург), а в более выгодном - те, кто делал упор на прямые инвестиции в реальный сектор экономики.
Литература
1. Вардомский Л.Б. Региональные проблемы внешнеэкономической либерализации в России. Рукопись диссертации на соиск. уч. ст-ни д.э.н. М., 1998.
2. Эксперт. № 39. 1998. Окт.
3. Финансовые известия. 1999. 27июля.
4. Инвестиции в России. 1998. № 2.
5. Финансовые известия. 1997. 30 окт.
6. Цветков Н.А. Пути решения инвестиционных проблем в российском нефтегазовом комплексе // Внешнеэкономические связи России. 1998. № 17.
7. Сегодня. 1998. 19 нояб.; Финансовые известия. 1998. 24 нояб.
8. Платежный баланс за январь-сентябрь 1998 г.
9. Финансовые известия. 1999. 18 мая.
10. Кирин А.В. Правовые основы отношений государства и инвесторов. М., 1998
11. Коммерсант. 1999. 6 мая.
12. Финансовые известия. 1996. 5 дек.
