CC BY
30
Дискуссии
Сергей СЕРГЕЕВ
ВНЕКОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ В КОНТЕКСТЕ ЭКСПЕРТНЫХ АНАЛИТИЧЕСКИХ ДОКЛАДОВ 2010/2011
В статье рассматриваются внеконституционные политические институты в контексте экспертных аналитических докладов. Показаны основные способы использования этих структур в сложившейся политической системе, обоснована принципиальная необходимость их переформатирования.
In the article extra constitutional political institutions are considered in the context of expert analytical reports. The main ways of using these structures in the current political system are shown, and the fundamental necessity of their reformatting is grounded.
Ключевые слова:
публичная политика, система публичного управления, политическая система, экспертные аналитические доклады, внеконституционные политические институты; public policy, public administration system, political system, expert analytical reports, extra constitutional political institutions.
За минувшее десятилетие федеральная и региональная элиты консолидировались путем установления «навязанного консенсуса», межпартийная конкуренция обрела в определяющей степени условно-ритуальный характер, а электоральный процесс стал предельно управляемым в своем течении и предсказуемым в результатах. Путем методичного изменения действующего законодательства существенно снижена возможность граждан влиять на «повестку дня» и участвовать в выработке политических решений. И даже парламент — политический орган народного представительства — перестал считаться местом для дискуссий. Пресловутая стабильность все больше превращалась в «вещь в себе» и в своем политическом измерении правящим слоем откровенно понималась как целенаправленно достигнутый результат исключения любых непрограммируемых проявлений общественной активности.
Для тщательно и последовательно выстраиваемой вертикали власти (в широком понимании термина) публичность политики оказалась ненужным излишеством. В таких условиях публичным политикам становилось все труднее соответствовать своему предназначению, вследствие чего отдельные их функции взяли на себя иные, неполитические по своей изначальной природе субъекты.
На описанном фоне частичной компенсацией непублич-ности российской политики выглядят экспертные аналитические доклады, авторские коллективы которых не только озвучивают имеющиеся политические по своему значению проблемы, дают им оценки и предлагают механизмы их решения, но и, что особенно важно, формулируют принципиальные подходы, отличающиеся от доминирующих в текущем континууме. Доклады становятся заметным интеллектуальным событием, предметом содержательных дискуссий для экспертов. В то же время эти аналитические продукты часто рассматриваются как самостоятельные по своему значению непосредственные проявления политической жизни. В условиях преимущественно непубличной российской политики они являются способом «вынести сор из избы», обозначить наличие альтернативных взглядов внутри внешне кажущегося вполне монолитным политического класса.
Наиболее широкий резонанс среди политиков и экспертов получили изданные в течение последних двух лет доклады Института со-
СЕРГЕЕВ
Сергей
Геннадьевич — к.полит.н., доцент; доцент кафедры конституционного права Поволжского института — филиала РАНХи ГС им. П.А. Столыпина [email protected]
временного развития (ИНСОР)1 и Центра стратегических разработок (ЦСР)2. В своей содержательной части они заметно, хотя и не принципиально различаются. Но гораздо более важно, на наш взгляд, то, что специалисты обеих аналитических структур практически единодушны в исходном признании насущной необходимости не только существенного обновления политического контента, но и трансформации принципов работы российской политической системы.
Экспертные доклады несут в себе значительный прогностический потенциал, в т.ч. обращенный в область институционального дизайна, создания, преобразования и функционирования отечественных политических (и не только) институтов. Хотя авторы докладов, очевидно, не ставили своей задачей оценивать эффективность, ресурсность или перспективность внеконституционных институционализированных образований, осуществленный ими анализ и прогнозис вполне могут быть использованы как методологический инструментарий при рассмотрении феномена внеконституционных политических институтов в Российской Федерации.
Исходя из того, что экспертные аналитические доклады дают уникальную возможность в исследовательском ракурсе сопоставить имевшиеся, прогнозировавшиеся и воплотившиеся институциональные формы политических институтов, представляется интересным рассмотреть внеконституционные политические институты в контексте экспертных аналитических докладов 2010/2011.
Изданный в 2010 г. доклад ИНСОРа своим «говорящим» названием, казалось бы, дает понять, что текст имеет футурологический характер. Тем не менее даже «образ желаемого завтра» выстраивается
1Гонтмахер Е.Ш., Юргенс И.Ю. РоссияХХ1 века: образ желаемого завтра. — М., Экон-Информ, 2010; Алиева Э.Ф., Асмолов А.Г., Бобылев С.Н., Власова Н.И., Гольц А.М, Гонтмахер Е.Ш., Денисенко М.Б., Захаров В.М., Зубаревич Н.В., Ивахнюк И.В., Колесников А.В., Краснов М.А., Кулик С.А., Макаренко Б.И., Максимов А.Н., Малева Т.М., Масленников Н.И., Мкртчян Н.В., Мукомель В.И., Поставнин В.А., Рубцов А.В., Тюрюканова Е.В., Шаталова Е.Ю., Юргенс И.Ю. Обретение будущего: Стратегия 2012. — М. : Экон-информ, 2011.
2 Белановский С., Дмитриев М. Политический кризис в России и возможные механизмы его развития. — М.: Центр стратегических разработок, 2011.
авторами на основе критически осознаваемого образа сегодняшнего дня. В частности, авторы доклада характеризуют современную Россию как страну, в которой установлен «неофеодализм, с отсталыми или, более того, архаичными институтами с модернизированными фасадами»3.
Проецируя этот тезис на тематику вне-конституционных политических институтов, заметим, что именно такие образования в своих конкретизированных обще-национальных4 формах свидетельствуют как об отсталости/архаике существующих конституционных институтов, так и о воплощенных попытках действующей власти модернизировать их фасады. «Достраивая» действующие конституционные институты и таким образом своеобразно модернизируя их, сами вновь учрежденные вне-конституционные структуры несут в себе заметный налет архаики:
• федеральные округа — осовремененная версия российских генерал-губернаторств;
• Государственный совет — модернизированный законосовещательный орган, само наименование которого заимствовано из имперского прошлого;
• Совет законодателей — своеобразно трансформированная копия Съезда Советов, призванная хотя бы в усеченном виде воплотить собой идею «вертикали законодательной власти»;
• Общественная палата — суррогат общенационального парламента, сформированного по искусственно усложненной схеме квотированного представительства и, подобно Верховному Совету СССР/ РСФСР, выполняющего преимущественно «фасадные» функции.
«Внутреннее» содержание, предназначение этих образований реализуется через их участие в публичном управлении.
Внеконституционные структуры на практике способствовали воплощению идеи «управляемой демократии». Во мно-
3 Россия XXI века: образ желаемого завтра. — М.: Экон-Информ, 2010, с. 20.
4 Следует иметь в виду, что внеконституционные политические институты структурируются на всех этажах публичного управления — федеральном, субрегиональном, региональном и муниципальном. Однако в силу того, что используемые нами в качестве методологической основы экспертные аналитические доклады поднимали проблемы общенационального масштаба, в своем исследовании мы также сосредоточиваемся на материале внеконституционных политических образований соответствующего уровня.
гом именно благодаря внеконституцион-ным институциям современной российской власти удалось в значительной степени выхолостить целый ряд важнейших конституционных принципов — таких как народовластие, федерализм, разделение властей, идеологический и политический плюрализм, свободная конкуренция. Отмечая, в частности, что «институты и процедуры народовластия становятся все более имитационными», авторы Доклада-2011 отмечают: «Эти [имитационные] концепции легально рекламируются экспертным сопровождением власти — в вопиющем противоречии не только с сутью дела и требованиями момента, но и с Конституцией РФ»1. Логическим продолжением данного утверждения служит сформулированная ими в «Конспекте» «ключевая задача реконструкции политических институтов — приведение политической системы в соответствие с духом и буквой Конституции. Это означает: отказ от неконституционных практик “управления” демократией»2.
Несомненно, внеконституционные политические структуры нельзя характеризовать как исключительно негативное явление. Они несут в себе и положительный потенциал. В частности, заметно разнообразят институциональный ландшафт, расширяют функциональные возможности и власти, и общества, позволяют системе публичного управления более гибко и оперативно реагировать на возникающие вызовы и риски. Однако то наполнение — нормативное, деятельностное, идеологическое, — которое внекон-ституционные политические институты получили сегодня, позволяет рассматривать их как дополнительный аргумент в пользу верности позиций экспертов ИНСОРа: «...остается проблема метафизических обоснований власти <...> псевдодемократия подвисает на сомнительной легитимности»3.
В отличие от своих коллег по аналитическому цеху, авторы доклада Центра стратегических разработок не склонны погружаться в метафизические материи российской политики, но в сформулированных выводах не противоречат им. Они
1 Обретение будущего: Стратегия 2012. — М.: Экон-Информ, 2011, с. 5.
2 Там же, с. 19.
3 Там же, с. 14.
говорят о быстро нарастающем процессе делегитимизации не только российской власти4, но и политической системы как таковой. Опираясь на довольно обширный массив социологических замеров, произведенных различными мониторинговыми структурами, эксперты ЦСР отмечают, что «тенденция [снижения позитивных и роста негативных рейтингов] касается не того или иного конкретного лица, а политической системы в целом, что свидетельствует о процессе ее делегитимизации»5. Думается, что не в последнюю очередь именно это обстоятельство послужило для доминирующих политических акторов причиной инициирования нового вне-конституционного (пока еще потенциально) образования — Общероссийского народного фронта.
В случае, если ОНФ не завершит свою историю триумфальной победой декабря 2011 или же марта 2012 г., будет сколь-нибудь длительно пролонгирован во времени и каким-либо образом легализован в российском правовом пространстве, можно будет говорить о создании в Российской Федерации вписанной в систему публичного управления общественно-политической мегакорпорации, институционально интегрирующей в себе власть, бизнес и общество. Такой внекон-ституционный политический институт вполне способен решить проблему легитимности политической системы посредством радикального переформатирования последней.
Однако критическое осмысление опыта уже имеющихся внеконституционных структур (в особенности Общественной палаты, Государственного совета и Совета законодателей), а также сложившихся традиций и технологий устройства и функционирования властных институтов в Российской Федерации не позволяет проявлять излишний оптимизм. Более вероятным представляется использование проекта ОНФ в сугубо тактических целях — для мобилизации электоральной поддержки политического режима в ближайшем федеральном электоральном цикле. В пользу такого предположения свидетельствует высказывание председателя Высшего совета партии «Единая Россия» Б. Грызлова, который непосредс-
4 Белановский С., Дмитриев М. Указ. соч., с. 3.
5 Там же, с. 6.
твенно связал судьбу Общероссийского народного фронта с результатами выборов. Политик заявил, что в случае если на выборах в Государственную Думу (2011 г.) Фронт «проявит себя как консолидирующая сила», то он может «стать базой и для [президентских] выборов в 2012 году»1.
Таким образом, даже в случае с этим амбициозно презентированным внекон-ституционным (потенциально) проектом мы имеем дело скорее с очередной имитационной структурой «прикрытия и сопровождения», чем с целенаправленно выращиваемым (в терминологии Е. Ясина)2 политическим институтом. В то же время на сегодняшний день нельзя исключать того, что ОНФ действительно может послужить той площадкой, которая поможет (хотя бы временно) решить сформулированную экспертами Центра стратегических разработок задачу «обновления политического контента и выдвижения новой когорты политических лидеров (не только первых лиц государства, но и политиков второго-третьего эшелонов)»3.
Но для этого потребуется налаживание действительно полноценной в плане информационного обмена участников коммуникационной системы, завязанной в конечном счете на реализуемые политические решения. Иначе говоря, российской власти в таком случае придется отказаться от уже излюбленной схемы «полупроводникового» общения с обществом или избранными им представителями в консультативно-совещательном режиме. В этой связи показательной представляется характеристика ситуации, даваемая авторами доклада ИНСОРа: «. российская политическая система стремится замкнуть решение любого чувствительного вопроса внутри бюрократической вертикали, а оппозиционеры, гражданское общество, экспертные круги из этого обсуждения либо исключаются, либо — в лучшем случае — отсылаются к имитационным процедурам либо интернет-обсуждению проблемы, не предполагающим никакого реального механизма влияния на
1 Савиных А. Фронтовые товарищи // Известия, 2011, 13 мая.
2 Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений. - М. : ИД ГУ ВШЭ, 2005.
3 Белановский С., Дмитриев М. Указ. соч., с. 24.
конечное решение»4. Из вышесказанного следует, что политический режим должен быть озабочен не только трансформацией институциональной подсистемы, но и качественным преобразованием основ политической культуры и коммуникации.
В пользу именно такого пути развития говорит и позиция аналитиков ЦСР. Отмечая «нарастающий запрос населения на прорыв официозной риторики и переход к политическому контенту, отражающему “правду жизни”», эксперты ЦСР актуализируют необходимость «уже сегодня планировать и реализовывать меры, направленные на плавное и легитимное изменение политических институтов, которые будут в состоянии проводить ответственную политику»5. Тем самым они фактически предлагают тесно «увязать» институциональную и нормативно-ценностную стороны организации политического процесса в Российской Федерации.
Сегодня совершенно очевидно, что не только имидж, но и собственно образ (в т.ч. образ действий) российской власти нуждается в серьезном изменении. При этом следует иметь в виду, что ресурс косметических операций уже на исходе. Вряд ли стоит считать большим преувеличением опасение, что «если утрата властью общественного доверия и дальше пойдет такими темпами, как в феврале-марте 2011 г., то не исключено, что уже осенью текущего года станет возможным не только внесение поправок в федеральные законы, но и серьезное обсуждение изменений в Конституции Российской Федерации»6.
Построение образа власти посредством инициирования внеконституционных структур по принципу: «появилась проблема - надо создать соответствующий аппарат/орган» ни о чем другом, кроме как о глубоко укоренившемся бюрократизме этой самой власти, не свидетельствует.
Внешне кажущиеся вполне представительными, наделенными достаточными ресурсами и полномочиями внеконсти-туционные образования на самом деле являются обесцвеченными подобиями своих конституционных прообразов. Ими
4 Обретение будущего: Стратегия 2012. — М.: Экон-Информ, 2011, с. 41.
5 Белановский С., Дмитриев М. Указ. соч., с. 25.
6 Там же, с. 33.
можно прикрыться или пожертвовать в политических интересах. На них можно переложить политическую ответственность.
Создание и преобразование институциональной среды — это «обязательная программа» любого современного динамично развивающегося общества. На сегодняшний день российские внеконституцион-ные структуры свидетельствуют о незрелости политической (в частности) системы и транзитном (все еще) состоянии политического режима. Поразительным образом это подтверждают и те конкретные предложения, которые формулируются экспертами.
Важно отметить, что в своих подходах аналитики повторяют логику власти. Например, и в Докладе-2010, и в Докладе-2011 ИНСОРа предлагается ввести должность уполномоченного по делам военнослужащих, предназначением которого становился бы контроль за соблюдением социальных и политических прав военнослужащих1. Очевидно, что этот институт видится авторам доклада чрезвычайно значимым, они возлагают на него большие надежды, связанные с улучшением положения военнослужащих в нашей стране. Однако надо иметь в виду, что горизонт подобного институционального строительства неограничен, в силу чего оно само обессмысливается.
Такой подход, вероятнее всего, не только «забюрократит» политическую систему, сделает ее громоздкой и неповоротливой, но и будет служить фактором «неофеодализации» российского общества посредством фактического становления в нем «новых сословий».
Воспроизводство бюрократической по своей сути логики власти видно и в предложении экспертов ИНСОРа учредить Комиссию по правоохранительной реформе, в которую войдут авторитетные юристы и общественные деятели.
В текстах привлеченных нами экспертных аналитических докладов из имеющихся на сегодняшний день внеконсти-туционных политических институтов упоминается только один — Общественная палата Российской Федерации. Авторы доклада-2010 ИНСОРа во временной про-
1 Россия XXI века: образ желаемого завтра. — М. : Экон-Информ, 2010, с. 64; Обретение будущего: Стратегия 2012. — М.: Экон-Информ, 2011, с. 84.
екции на середину текущего столетия мыслят ее в виде «площадки для согласования интересов правительства, бизнес-ассоциаций и профессиональных объединений наемного труда и свободных профессий; в таком качестве ОП включена в бюджетный процесс»2. В Докладе-2011 интересным дополнением к сформулированной позиции представляется замечание, сделанное известным российским политологом Н. Петровым. Эксперт высказал идею использования общественных палат в регионах и городах как площадок для диалога общества и власти, но при условии формирования самих палат не «сверху», а собственно гражданскими активистами, т.е. «снизу»3. На наш взгляд, специалисты ИНСОРа обратили внимание на заложенный в институт Общественной палаты функциональный потенциал, тогда как Н. Петров акцентирует принципиальное условие, при котором этот потенциал может быть позитивно реализован.
Экспертные аналитические доклады Института современного развития и Центра стратегических разработок сосредоточены не только на демонстрации текущего состояния российской политической системы. Они содержат аргументированный набор мер, воплощение которых на практике призвано способствовать приданию ей позитивной динамики и устойчивости, которые должны обеспечиваться, в первую очередь, институционально. Пока что российская власть осуществляет институциональное строительство, видя только «ближний горизонт» перспектив, проявлением чего служит создание целого набора внеконституционных структур. Комплексное аналитическое осмысление этих образований и аргументированные предложения по переводу их в конституционный формат может не только стать одним из перспективных направлений исследования особенностей отечественной институциональной среды, но и способствовать выработке внутренне непротиворечивой стратегии развития российского общества и государства на основе принципиальных положений действующей Конституции.
2 Россия XXI века: образ желаемого завтра. — М.: Экон-Информ, 2010, с. 23.
3 Обретение будущего: Стратегия 2012. — М.: Экон-Информ, 2011, с. 72.
