CC BY
40
Н.В. СЕРГИЕНКО, преподаватель кафедры ЭиФ ТИУиЭ
ВНЕДРЕНИЕ МЕТОДА БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРОЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В статье рассматривается «сервисная» модель бюджетирования, идентифицирующая услугу как единицу ответственности органов власти, что позволяет создать прочную базу для применения техники результативного бюджетирования на
Модель «сервисного» бюджетирования, бюджетная услуга, стандартизация услуг, паспорт бюджетной услуги.
муниципальном уровне. Описывается методология разработки паспорта услуги, который закрепляет порядок и процедуру предоставления бюджетной услуги.
Бюджетная сфера - это понятие, синтезирующее две чрезвычайно важные области функционирования экономических отношений: бюджетную систему страны как совокупность бюджетов всех уровней и бюджетный сектор экономики, включающий сеть бюджетных учреждений и других организаций, выступающих в качестве бюджетополучателей [2, с.36], являющихся институтами общественного сектора экономики. Актуальность внедрения эффективной модели бюджетирования на уровне муниципального образования обусловлена необходимостью модернизации существующих подходов к планированию и функционированию органов местного самоуправления в контексте происходящих изменений в экономике и социальной сфере. Реформирование бюджетной сферы муниципальных образований предопределено рядом причин. Во-первых, традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские техно -логии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недос-таточно высокого качества бюджетных услуг. Во-вторых, необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг. В-третьих, бюджет перестал быть полноценным инструментом управления. Одним из существенных факторов, отрицательно влияющих на эффективность системы управления бюджетными ресурсами муниципального образования, является
используемая в настоящее время традиционная (затратная) модель бюджетирования [3, с.52-53].
В этой связи стратегическим направлением реформирования бюджетной системы становится переход муниципальных образований к программно-целевому бюджетированию, связывающему расходование бюджетных средств с четко определенными целями и задачами. Задачи местного бюджета в системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), заключаются в установлении приоритетов рас -ходов, предоставлении самостоятельности оперативного управления, в создании стимулов для экономии средств, тесной увязке бюджетных расходов с приоритетами муниципальной политики. Исходным моментом при планировании деятельности становится обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности [9, с. 117].
При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые управления администрации муниципального образования должны проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, дос-тижения поставленных целей и задач. Для каждого вида бюджетных услуг и программ должны быть установлены ключевые показатели, характеризующие их качество, результаты и ожидаемый эффект, которые используются для мониторинга реализации поставленных целей и задач. Схема бюджетного процесса в рамках БОР должна состоять из четырех этапов (рш. 1).
Рис. 1. Стадии бюджетного процесса муниципального образования при внедрении системы БОР
Использование программно-целевых методов в бюджетном процессе муниципального образования является отражением практики управления муниципальными расходами, ориентированного на результат.
Следовательно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему БОР, направлено не на совершенствование технической стороны бюджет-
ного процесса как такового, а на повышение эффективности финансирования предоставляемых муниципальным образованием услуг. БОР позволит муниципальным образованиям изжить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования [3, с.54].
Поскольку основа среднесрочного результативного бюджетирования едина - это обременение бюджетных расходов определенными целевыми показателями, на практике бюджетирование по результатам может реализовываться по-разному. Первая модель -результативное бюджетирование, идентифицирующее услугу как единицу ответственности органов власти (так называемый «сервисный» подход). Вторая модель определяет в качестве единицы ответственности органов власти решение социальной проблемы (проблемно ориентированный подход) [1]. Модель БОР, основанная на «сервисном» подходе, может быть изложена следующим образом:
- определяется сфера полномочий (предметов ведения) соответствующего уровня власти;
- полномочия подразделяются на комплекс «продуктов деятельности» органов власти в разрезе конечных получателей этих продуктов. Прежде всего, это бюджетные услуги (в области образования, здравоохранения и т.д.), государственные и муниципальные услуги (услуги, оказание которых предписано законом), а также контрольно-надзорные функции;
- каждый из «продуктов деятельности» (бюджетная услуга) закрепляется за одним конкретным органом власти с целью недопущения «размывания ответственности»;
- отдельные «продукты деятельности» могут подлежать стандартизации. Стандарты услуг должны четко описывать количественные и качественные характеристики оказываемых услуг, и являются обязательными для их соблюдения всеми органами власти и всеми бюджетными учреждениями;
- ведомства в рамках доведенных и установленных для них среднесрочных объемов бюджетных ас -сигнований формируют свои ведомственные программы на среднесрочную перспективу, каждая из которых соответствует одной конкретной бюджетной услуге;
- ведомственная программа содержит показатели результатов, отражающие степень достижения целей программы Цели ведомственных программ выражаются в характеристиках бюджетных услуг, например, в достижении плановой динамики таких характеристик, как качество, объем, доступность, цена для населения, себестоимость данной бюджетной услуги. Показатели результатов ведомственных программ (как конечные, так и промежуточные) составляют основу того, за что отвечают руководители исполнительных органов и в обязательном порядке включаются в контракты с руководителями этих органов, тем самым создавая систему мотивации и персональной ответственности за достижение сформулированных для органа результатов. Модель результативного бюджетирования, основанная на проблемно ориентированном подходе, предполагает, что каждое ведомство в пределах своей сферы ведения и в рамках доведенных до него среднесрочных объемов бюджетных ассигнований, формирует набор своих стратегических целей и приоритетов (рис. 2). Ведомственные цели и приоритеты формируются исходя из проблем, стоящих в области, курируемой данным ведомством, и должны напрямую следовать или коррелировать с приоритетами и целями соответствующего уровня власти (федеральными, региональными, муниципальными) [1]. Каждая стратегическая цель ведомства декомпозируется в ряд тактических задач, с помощью которых предполагается достичь стратегической цели. Соответственно, каждая тактическая задача становится основой для ведомственной программы, составляемой на среднесрочную перспективу. Ведомственная программа содержит показатели результатов, отражающие степень решения поставленной тактической задачи.
Рис. 2. Модель результативного бюджетирования, основанного на проблемно ориентированном подходе1
1 Бюджетирование, ориентированное на результат: сервисный и пробжмно ориентированный подходы //www.pro-gramma.ru/Download/Budget/B2.1. 1 .pdf
На сегодняшний день наибольшее распространение в Российской Федерации получила модель проблемно ориентированного БОР, и на это есть несколько причин. Во-первых, внедрение бюджетирования по результатам было инициировано «сверху» - Министерством финансов РФ. Специфика федерального уровня заключается в том, что он не организует непосредственно оказание услуг населению, а решает общие организационные проблемы и задачи. Для федерального уровня власти перечень полномочий и предметов ведения не является до конца определенным и закрытым, и как следствие, на уровне Федерации был принят за основу проблемно ориентированный подход к построению системы результативного бюджетирования. Вторая причина заключается в том, что предметы ведения и полномочия различных уровней власти до недавнего времени были нечеткими, постоянно изменяемыми. Это привело к распространению и закреплению точки зрения, что органы власти отвечают за все происходящее на их территории, а не только за те вопросы, которые предписаны им законодательно. В ситуации «ответственности за все» и ангажированности социальной ответственности власти естественным и понятным выбором становится акцент на решении насущных и актуальных проблем.
По мнению автора настоящей публикации, в регионах и муниципальных образованиях следует внедрять «сервисный» подход. Обусловлено это тем, что имеется ряд недостатков, присущих проблемно ориентированному подходу. Во-первых, ведомственные программы. Как правило, социальная проблема требует к себе комплексного подхода и действий со стороны различных ведомств. Так, например, решение проблемы наркомании зависит не только от работы наркологических диспансеров (ведомство здравоохранения), но и от соответствующих мероприятий в школах и вузах (ведомство образования), формирования здорового образа жизни (ведомство спорта), соответствующего культурного воспитания (ведомство культуры) и т.д. В результате межведомственный характер социальных проблем вступает в противоречие с главным принципом БОР, предусматривающим персональную (адресную) ответственность за результат. Во-вторых, социальные проблемы часто выходят не только за рамки одного ведомства, но и в целом за границы полномочий соответствующего уровня власти и его возможностей. Зачастую решение какой-либо проблемы упирается в необходимость осуществления определенных действий на вышестоящих уровнях. Следует также отметить, что решение «проблем» лишь отчасти зависит от деятельности органов власти и может по большей части определяться внешними, автономными факторами - конъюнктурой мировых рынков, демографическими процессами и т.д. В-третьих, формирование бюджета в разрезе ведомственных программ, направленных на решение определенных тактических задач, оставляет неохваченными расходы на оказание услуг, которые в настоящий момент не проблематизированы, тем самым создавая проблемы учета расходов на оказание бюджетных услуг в рамках ведомственных целевых программ. В-четвертых, политическая конъюнктурноетъ и времен-
ный характер проблем могут поставить под сомнение устойчивость и надежность среднесрочного финансового планирования в части распределения бюджетных ассигнований между ведомствами [1].
Помимо вышеперечисленного, модель БОР, основанная на «сервисном» подходе, имеет собственные сильные стороны. В первую очередь, это устойчивость - перечень бюджетных услуг, в отличие от перечня социальных проблем, не подвергается существенным изменениям, что позволяет создать прочную базу для применения техники результативного бюджетирования. Кроме того, результативное бюджетирование услуг создает прямую ответственность органов власти перед населением, выступающим потребителем этих услуг, и может самым непосредственным образом оценить их качество. Наконец, данная модель БОР создает основу для мониторинга себестоимости бюджетных услуг. К недостаткам «сервисного» подхода следует отнести усложнение механизмов решения социальных проблем (особенно если решение их входит в политическую программу руководителя территории), а также сложность внедрения нового понимания государственного управления в среде государственных и муниципальных служащих.
Внедрение принципов программно-целевого бюджетирования в России осуществляется с 2005 г., однако нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована, поскольку в бюджетном законодательстве не дано определение бюджетной услуги. В бюджетной практике параллельно употребляются два термина: «государственная услуга» и «бюджетная услуга». Термин «государственные (муниципальные) услуги» применяется в БК РФ (ст. 6) в следующем контексте: «...услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвоз-мездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления». В настоящее время разработан проект ФЗ «О стандартах государственных услуг», который подробно описывает процедуры разработки стандартов государственных услуг и достаточно четко определяет понятийный аппарат, связанный с определениями «государственная услуга», «стандарт государственной услуги», «получатель (пользователь) государственной услуги», «оказание государственной услуги», «орган, оказывающий государственную услугу». Поскольку в официальных документах термин «бюджетная услуга» не раскрыт, бывает трудно провести четкую границу между государственной услугой и бюджетной, однако отдельные требования к предоставлению бюджетных услуг содержатся в следующих экономико-нормативных актах [6]:
- в отраслевых законах РФ и субъектов РФ;
- постановлениях Правительства РФ;
- санитарных правилах и нормах (СанПиНы);
- строительных нормах и правилах (СНиПы);
- государственных стандартах (ГОСТы);
- нормативно-правовых актах, устанавливающих
нормативы потребления;
- отраслевых инструкциях;
- типовых штатных расписаниях.
Государственная услуга - это нормативно уста-
новленныйспособ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии с органом исполнительной власти или государственным служащим. Однако следует отметить, что бюджетная услуга - условное обозначение деятельности по реализации государственных функций, а также другой деятельности, включая работы, товары, услуги, которая включена в систему планирования государственного сектора [5, с.28]. Понятие «государственная услуга» шире, чем «бюджетная услуга», поскольку включает и услуги, предоставленные институциональными единицами, не относящимися к государственному сектору, но находящимися в госсобственности, т.е. это услуги государственных (муниципальных) унитарных предприятий, акционерных обществ и предприятий других организационно-правовых форм, находящихся в государственной собственности. В этой связи актуализировалось определение бюджетной услуги. В рамках авторского подхода бюджетная услуга - это результат деятельности производителя услуги (товара, работ)- институциональной единицы государственного сектора, профинансированной за счет бюджетных источников, направленный на удовлетворение потребностей населения и достижение социально значимых результатов.
Следует отметить, что услуги коллективного пользования оказывают органы власти, а услуги индивидуального пользования - бюджетные учреждения. В совокупности они составляют сектор органов государственного управления. Полномочия по предоставлению бюджетных услуг в настоящее время с федерального уровня перенесены на муниципальный, т.к. большинство бюджетных услуг, в которых нуждается население, предоставляется на местном уровне, и администрация города несет за них ответственность. В компетенцию администрации входит определение приоритетов расходования бюджетных средств и способов достижения поставленных целей. Администрация также решает, в какой области необходимы изменения, какие дополнительные услуги следует оказывать для повышения качества жизни горожан. Именно поэтому на муниципальном уровне должна внедряться «сервисная» модель БОР, а не проблемно ориентированная. Прежде чем приступить к ее внедрению, необходимо произвести инвентаризацию бюджетных услуг, их классификацию, а также разработать стандарты (паспортизацию) услуг, в соответствии с которыми будет осуществляться финансирование деятельности бюджетной организации.
Целью инвентаризации является четкое разграничение полномочий и ответственности за предоставление бюджетных услуг. Инвентаризация должна проводиться на предмет выявления услуг, предоставляемых одновременно двумя или более бюджетными учреждениями (размытость ответственности), исключая услуги однотипных бюджетных учреждений или
однотипные услуги бюджетных учреждений, предоставление которых должно обеспечиваться равнодос-тупно на всей территории муниципального образования : поликлиники, школы и т.п. Инвентаризация должна быть также направлена на выявление тех ус -луг, предоставление которых обязательно (они указаны в перечне услуг, обязательных к предоставлению), но не осуществляется ни одним из существующих бюджетных учреждений. При определении вышеперечисленных услуг изменения должны быть внесены в соответствующие документы. Возможно, что по результатам инвентаризации появится необходимость в учреждении новых бюджетных подразделений или сокращении (либо реорганизации) существующих с целью обеспечения предоставления всего спектра бюджетных услуг и безусловного распределения ответственности за их предоставление между бюджетными учреждениями [8]. Инвентаризация бюджетных услуг позволит, во-первых, определить услуги, которые могут быть оказаны более эффективно негосударственными учреждениями; во-вторых, формировать реестр расходных обязательств при планировании бюджета; в-третьих, произвести паспортизацию услуг и выйти на количественные показатели деятельности учреждений, главных распорядителей и т.д.; в -четвертых, определить потребности в предоставляемых бюджетных услугах; в-пятых, повьешь качество ус -луг, активизировать взаимодействие финансовых органов и отраслевых отделов администрации субъекта бюджетного планирования [4].
Классификация бюджетных услуг предполагает однозначное описание перечня услуг, предоставляемых за счет средств муниципального бюджета. При наличии подобного списка жители муниципального образования смогут четко уяснить, на приобретение каких услуг они направляют свои средства, а какие услуги не могут и не должны быть оказаны им в государственном секторе. Наличие перечня существенно облегчит принятие решений о приоритетах расходования средств, которые станут более осознанными и обоснованными. Таким образом, у населения появится возможность анализировать полноту спектра предоставляемых общественных услуг, отказываться от ненужных услуг, вносить в перечень отсутствующие, но необходимые и ранее не предоставлявшиеся услуги.
Составление перечня предоставляемых услуг должно осуществляться в рамках структурных подразделений администрации, ответетвенных за их производство и предоставление, поскольку в этом случае происходит систематизация услуг каждого бюджетного учреждения - их конечного производителя. Перечень услуг должен представлять собой закрытый список, содержащий только те услуги, которые действительно предоставляются бюджетными учреждениями муниципального образования. Каждая услуга должна иметь четкое описание, не допускающее неоднозначности трактовки. Проведенная систематизация станет основой для описания стандартов качества каждой услуги или создания паспорта, идентификации учреждений, предоставляющих услуги определенного вида, для выявления неэффективных учреж-
дений и принятия решения по их реорганизации с целью повышения эффективности деятельности [8].
В рамках реформы государственных и муниципальных финансов осуществляется разработка стандартов бюджетных услуг в регионах. В качестве стратегической цели в данном случае выступают повышение благосостояния жителей и рост конкурентоспособности региона. Разработка стандартов бюджетных услуг (классификация перечня бюджетных услуг, идентификация стандарта предоставляемых услуг, внедрение показателей оценки цена/качество бюджетной услуги) должна осуществляться в процессе проведения эксперимента по внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения деятельности участников эксперимента с последующим внедрением в практику государственных органов управления [5, с.30].
Муниципальный уровень пока не задействован в процессе стандартизации качества предоставления бюджетных услуг. Проблема установления стандартов услуг заключается в том, что к настоящему времени в большинстве отраслей производства бюджетных услуг отсутствует понятие измеримого качества бюджетных услуг. Как следствие, не налажена система мониторинга и оценки качества предоставляемых услуг, отсутствует достоверная отчетность об этом [7]. На федеральном и частично на региональном уровне стандартизированы услуги в области образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, трансфертов населению. В отношении этих услуг установлена своя система стандартов, имеющая существенную специфику, обусловленную тем, что часть таких услуг может предоставляться на рыночных началах, в то время как другие зависят от социальной политики государства.
Стандартизация бюджетных услуг позволяет довести до потребителя услуги информацию о том, каково должно быть качество услуги, создает основу для оценки эффективности и стимулирования деятельно -сти каждого бюджетного учреждения, формирует конкурентную среду в бюджетном секторе. Стандартизация бюджетных услуг на муниципальном уровне выглядит более сложной задачей, чем тот же процесс на уровне субъекта РФ прежде всего потому, что объем бюджетных услуг и количество получателей этих услуг в муниципальных образованиях значительно превышают аналогичные показатели на уровне региона. Средством решения данной проблемы является составление паспорта бюджетной услуги, который будут разрабатывать совместно бюджетные организации и распорядители бюджетных средств муниципального сектора. В отличие от стандарта услуги, который является нормативным документом, регламентирующим технологию, объем и качество оказания бюджетной услуги, паспорт - документ, закрепляющий порядок и процедуру предоставления бюджетной услуги, оплачиваемой за счет средств бюджета, и ориентированный на отражение конечных результа-
тов деятельности бюджетного учреждения. Очевидно, что паспорт услуги намного упрощает процедуру спецификации бюджетной услуги и не требует длительного составления ее характеристики и утверждения на законодательном уровне. Преимущество пас -порта услуг заключается в том, что, во-первых, это позволит внедрить модель «сервисного» бюджетирования в финансовую деятельность бюджетных учреждений муниципального уровня, т.к. финансироваться будет оказание конкретной услуги, результативность и эффективность которой определены в паспорте. Во-вторых, при составлении паспорта каждое учреждение будет обязано разработать индикаторы оценки качества предоставления услуг. В-третьих, данный документ позволит бюджетным организациям внедрить элементы управленческого учета и финансового менеджмента, а также систему экономического мониторинга основных показателей деятельности. В-четвертых, паспортизация бюджетных услуг позволит довести до населения информацию о том, каково должно быть качество услуги, создаст основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения. У потребителя услуги появится возможность контролировать и предъявлять обоснованные претензии по невысокому качеству определенных бюджетных услуг и по несоответствию качества утвержденному в паспорте и стандарте.
Паспорт бюджетных услуг следует разрабатывать по таким группам услуг, как образование (общее и дополнительное образование детям; начальное профессиональное, среднее профессиональное и дополнительное профессиональное), культура, здравоохранение, социальное обслуживание и социальная поддержка, занятость населения, молодежная политика, физическая культура и спорт, а разработкой паспортов бюджетной услуги должны заниматься совместно и бюджетные организации, и отраслевые исполнительные органы власти. Таким образом, можно сделать вывод, что внедрение метода бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления бюджетной сферой муниципальных образований можно осуществить посредством внедрения паспорта бюджетной услуги, который является набором систематизированных данных о бюджетной услуге и совокупности требований к её качеству, включая оценку эффективности ее предоставления. Паспорт бюджетной услуги позволит уточнить ее описание и количественные параметры, перечень правоустанавливающих документов, контингент (круг потребителей) ус -луги, необходимые объемы финансирования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетирование, ориентированное на результат: сервисный и проблемно ориентированный подходы // www .pro-gramma.ru/Download/Budget/B2.1.1.pdf.
2. Джамалутдинова ГА., Михайлова О.И. Основные проблемы перехода к реорганизации бюджетных учреждений //Сб. научн. трудов СевКавГТУ. Серия Экономика. 2007. №6. С.35-43.
