CC BY
119DOI: 10.24411/9999-043A-2020-10020
А.А. Трофимов
ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В РОССИИ И КИТАЕ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Аннотация. В подходах российского и китайского законодателей можно найти как сходства, так и отличия в вопросе построения системы публичных финансов двух стран. Одним из ключевых вопросов становится определение оптимальных параметров использования такого механизма как внебюджетные фонды при структурировании бюджетных систем. Как в России, так и в Китае внебюджетные фонды, перед которыми стоят специальные публичные задачи, занимают самостоятельное место в структуре национальных бюджетных систем. В обеих юрисдикциях создана система фондов социального страхования, через которую осуществляется финансовое обеспечение такой важной сферы общественной жизни. В то же время существенно отличается перечень современных внебюджетных фондов в Китае, в котором особого внимания заслуживают правительственные фонды и бюджеты по операциям с государственным капиталом, отсутствующие в России.
Ключевые слова: внебюджетные фонды, бюджетная система Китая, бюджетная система России, Закон КНР о бюджете, правительственные фонды, фонды социального страхования, бюджеты по операциям с государственным капиталом.
Автор: Трофимов Альберт Алексеевич, младший научный сотрудник Юридического факультета СПбГУ. E-mail: albert.trofimov@gmail.com.
A.A. Trofimov
Extra-budgetary Funds in Russia and China: Legal Regulation Issues
Abstract. The approaches of the Russian and Chinese legislators reveal both similarities and differences in the construction of the public finance system of the two states. One of the key issues is to determine the optimal parameters for the use of such a mechanism as extra-budgetary funds in the structuring of budget systems. Extra-budgetary funds face special public tasks and therefore occupy an independent place in the structure of national budget systems both in Russia and in China. Both jurisdictions have established a system of social insurance funds through which such an important area of public life is financed. At the same time, the catalogue of modern extra-budgetary funds in China has a significant peculiarity in which special attention should be paid to government funds and budgets for state capital operations which are absent in Russia.
Keywords: extra-budgetary funds, the budget system of China, the budget system of Russia, the law of the People's Republic of China on the budget, government funds, social insurance funds, budgets for operations with state capital.
Author: Albert A. TROFIMOV, junior researcher, Faculty of Law, St. Petersburg State University (e-mail: albert.trofimov@gmail.com).
Российская бюджетная система наряду с федеральным, региональными (бюджетами субъектов РФ) и местными бюджетами включает в себя бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (Пенсионного Фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ), и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (территориальных фондов обязательного медицинского страхования) (пункт 2 статьи 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Государственный внебюджетный фонд в России представляет собой фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для реализации конкретных целей социально-экономической политики государства [Государственные и муниципальные финансы].
В свою очередь, в силу положений статьи 5 Закона КНР о бюджете 1994 г. (с последующими изменениями) на центральном уровне бюджетная система Китая включает в себя основные государственные бюджеты, бюджеты правительственных фондов, бюджеты по операциям с государственным капиталом и бюджеты фондов социального страхования. Таким образом, бюджетная система КНР представляет собой четырехзвенную структуру.
Единое определение понятия «фонд» в китайском законодательстве отсутствует. В то же время подзаконные акты КНР, регулирующие правовой режим конкретного внебюджетного фонда, как правило, содержат в себе терминологию в отношении этого фонда. Это позволяет путем системного анализа законодательного и подзаконного регулирования вывести общее определение искомого понятия в китайском бюджетном праве. Под публичным фондом денежных средств следует понимать денежные средства публично-правового образования, собранные в соответствии с действующими нормативными актами для последующего их расходования в установленном порядке. Порядок формирования и расходования фонда, его правовой режим могут отличаться в зависимости от особенностей правового регулирования конкретного фонда.
Молчание китайского законодателя обнаруживается и в отношении вопроса об определении понятия «внебюджетный фонд». Ранее (до 2014 г.) данный термин широко использовался в подзаконном регулировании (например, в уведомлении Госсовета КНР от 13.04.1986 № 44 «Об усилении управления внебюджетными фондами», решении Госсовета КНР от 06.07.1996 № 29 «Об усилении управления внебюджетными фондами») [Трофимов], поскольку на тот момент бюджетная система формально включала в себя только основные бюджеты (центральный и местные). Включение внебюджетных фондов в структуру бюджетной системы Китая стало закономерной реакцией китайского законодателя на существовавшую ранее проблему безотчетного расходования государственных средств.
В китайской научной литературе внебюджетные фонды определялись как финансовые структуры, которые не входят в государственный бюджет и которые распределяются между финансовыми ведомствами и административными органами в соответствии с дейст-
вующим регулированием. Такие внебюджетные фонды по своей природе должны являться публичными фондами денежных средств, а не собственными фондами отдельных ведомств, их подразделений или учреждений [Вэй Вэй].
С введением новой структуры бюджетной системы КНР с 2015 г. использование понятия «внебюджетный фонд» в Законе КНР о бюджете не имеет под собой формальных оснований. Однако данный термин может использоваться применительно к ситуации противопоставления какого-либо вида бюджета (например, правительственного фонда) с основным государственным бюджетом при их одновременном вхождении в структуру бюджетной системы. Представляется, что при таком подходе современными внебюджетными фондами следует признать как правительственные фонды, фонды социального страхования, так и бюджеты по операциям с государственным капиталом.
Закон КНР о бюджете содержит в себе лишь общее (базовое) регулирование общественных отношений, связанных с формированием и распределением бюджетов, входящих в бюджетную систему Китая. Обособление и наделение бюджетов свойством самостоятельности не исключают наличия у них общих характеристик и основ регулирования. Статьей 5 Закона КНР о бюджете предусматривается, что основные государственные бюджеты, бюджеты правительственных фондов, бюджеты по операциям с государственным капиталом и бюджеты фондов социального страхования должны быть целостными и самостоятельными. Однако при этом указывается, что бюджеты правительственных фондов, бюджеты по операциям с государственным капиталом и бюджеты фондов социального страхования должны коррелировать с основными государственными бюджетами. Это требование находит специфическое воплощение применительно к каждому отдельному бюджету. Например, бюджет по операциям с государственным капиталом обязательно должен предусматривать перечисления средств в основной государственный бюджет (статья 10 Закона КНР о бюджете).
К каждому бюджету в равной степени предъявляется требование бюджетно-правового принципа разработки, утверждения, изменения бюджетов и контроля только в соответствии с законом. Кроме
законодательных требований обязательному учету подлежат предписания, закрепленные в административно-правовых актах и положениях Госсовета КНР. Согласно статье 46 Закона КНР о бюджете проекты всех бюджетов, представляемых на проверку и утверждение в СНП (собрания народных представителей) разных уровней, должны быть подробными. Однако уже здесь могут быть обнаружены различия на законодательном уровне между рассматриваемыми видами бюджетов: расходы основного бюджета должны классифицироваться в соответствии с их функциями и указываться вплоть до пунктов; основные расходы должны классифицироваться в соответствии с их экономическим характером и указываться вплоть до разделов. Расходы же бюджетов правительственных фондов, бюджетов по операциям с государственным капиталом и бюджетов фондов социального страхования должны классифицироваться в соответствии с их функциями и указываться вплоть до пунктов, то есть должны быть более подробными, чем расходы основных бюджетов. Все государственные доходы, в том числе доходы всех бюджетов бюджетной системы КНР, перечисляются в казначейство соответствующего уровня. При этом для отдельных специальных фондов, определенных законом и утвержденных Госсоветом КНР, могут открываться финансовые счета в соответствии с положениями Госсовета КНР (статья 56 Закона КНР о бюджете).
В целом следует отметить небольшой объем и количество бюд-жетно-правовых норм, посвященных отдельным видам китайских бюджетов, что не может не сказаться на подробности и определенности правового регулирования. Кроме этого, представляется, что в условиях, когда подзаконные акты, регулирующие различные внебюджетные фонды, являются в значительной степени похожими, обнаруживаются необходимые предпосылки для унификации правового регулирования на законодательном уровне (в Законе КНР о бюджете).
Закон КНР о бюджете содержит общее определение понятия «бюджеты правительственных фондов», под которыми понимаются бюджеты, состоящие из расходов и доходов, собранных, полученных или привлеченных иным способом в соответствии с положениями законов и административно-правовых актов в течение определенно-
го периода, специально предназначенные для особо установленных общественных дел. Правительственные фонды аккумулируют в себе большие объемы финансовых ресурсов. Так, только в 2018 г. общий объем поступлений в правительственные фонды по всей стране достиг 8,9 трлн юаней, а объем расходов составил 8,056 трлн юаней, в то время как общий объем доходов центрального основного бюджета составил 8,79 трлн юаней. За 2018 год доходы центральных правительственных фондов составили 403,2 млрд юаней, а расходы — 402,1 млрд юаней. Собственные доходы местных правительственных фондов достигли 7,137 трлн юаней (из них доходы от передачи права пользования государственными земельными участками составили 6,509 трлн юаней), а расходы — 7,747 трлн юаней. [Доклад].
Согласно статье 11 Закона КНР о бюджете, бюджеты фондов социального страхования — это бюджеты, сформированные за счет взносов на социальное страхование, перечислений из основных бюджетов или собранные иным способом, специально предназначенные для целей социального страхования. Такие бюджеты разрабатываются и исполняются отдельно и самостоятельно в соответствии с порядком единого планирования и проектами социального страхования, обеспечивая баланс между доходами и расходами. Отличительной особенностью рассматриваемых фондов является то, что законодательное регулирование таких фондов не ограничивается Законом КНР о бюджете. Упоминание о создании фондов социального страхования имеется также в Законе КНР от 05.07.1994 «О труде» (статьи 70, 72, 74). Более подробное в сравнении с Законом КНР о бюджете правовое регулирование предусмотрено Законом КНР от 28.10.2010 «О социальном страховании», вступившим в силу с 01.07.2011 (статьи 5—6, глава 8).
В силу статьи 10 Закона КНР о бюджете, бюджеты по операциям с государственным капиталом — это бюджеты, состоящие из доходов и расходов, формируемые исходя из выплат, осуществляемых в отношении прироста государственного капитала. Бюджеты по операциям с государственным капиталом разрабатываются в соответствии с принципом баланса между доходами и расходами, не должны содержать дефицита, а также обеспечивать поступление средств в
основной бюджет. Традиционно более подробное регулирование передавалось на уровень подзаконного нормотворчества.
Указанное свидетельствует о более сдержанном использовании российским законодателем механизма внебюджетных фондов как элемента бюджетной системы России в отличие от китайского подхода. Одновременно с этим в обеих странах в качестве самостоятельных элементов систем присутствуют фонды социального страхования, что свидетельствует об особом отношении России и Китая к вопросу финансового обеспечения социального страхования.
В отличие от России в Китае формируются обособленные от основного бюджеты по операциям с государственным капиталом и бюджеты правительственных фондов, перед которыми стоят отдельные публичные задачи: инвестиционные, социальные, инфраструктурные.
Библиографический список
Государственные и муниципальные финансы: учебник / под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. М.: Экономистъ, 2007. 763 с.
Доклад Минфина КНР от 05.03.2019 об исполнении центрального и местных бюджетов за 2018 г. и проекте центрального и местных бюджетов на 2019 год. URL: http://www.xinhuanet.com/english/2019-03/17/c_137901687.htm (дата обращения: 22.10.2019).
Трофимов А.А. Эволюция бюджетного законодательства Китая // Правоведение. 2018. Т. 62. № 3. С. 541—569.
Вэй Вэй. Цянь тань юйсуаньфа дэ цзибэнь юаньцзэ // Уху чжие цзиху сюэю-ань сюэбао : [Вэй Вэй. Основные принципы бюджетного права // Журнал Ухань-ского технологического университета]. 2006 (02). С. 40—42.
References
Gosudarstvennye i municipalnye finansy: uchebnik / pod red. prof. S.I.Lushina, prof. V.A.Slepova. (2007) — M.: E'konomist: [State and municipal finances: textbook / ed. by Professor S.I. Lushin, V.A. Slepov]. Moscow: Ekonomist. 763 p. (In Russian).
Report of the Ministry of Finance of the PRC (05.03.2018) on the execution of the central and local budgets for 2017 and the draft Central and local budgets for 2018. URL: http://russian.news.cn/china/2018-03/24/c_137061792.htm (accessed: 22 October, 2019).
Trofimov A. (2018). Evolyuciya byudzhetnogo zakonodatelstva Kitaya. Pravove-denie [Evolution of the budget legislation of China.]. Pravovedenie. Vol. 62, no. 3. P. 541—569. (In Russian).
Wei Wei. (2006) Basic principles of budget law // Journal of Wuhu Institute of technology. 2006 (02). Pр. 40—42. (In Chinese).
