CC BY
40
УДК 343.8 Ф. В. Грушин
кандидат юридических наук, докторант Академии ФСИН России; e-maiL: fedor062@yandex.ru
ВЛИЯНИЕ СИСТЕМЫ ФАКТОРОВ НА ФОРМИРОВАНИЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В статье рассматривается стадия формирования уголовно-исполнительной политики в Российской Федерации с учетом влияния на нее системы факторов (экономических, политических, социальных и духовных). При этом с организационно-правовой точки зрения анализируется деятельность таких субъектов, как граждане, государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения (в том числе религиозные организации), средства массовой информации.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная политика; уголовно-исполнительное законодательство; факторы.
А. М. Gryshin
Ph. D. (Law), The Academy of Law Management of the Federal Penal Service of Russia; e-mail: fedor062@yandex.ru
THE INFLUENCE OF SYSTEM FACTORS ON THE FORMATION OF PENAL POLICY AND LEGISLATION
The article discusses the stage of the formation of penal policy in the Russian Federation taking into account the influence of a system of factors (economic, political, social and religious). For this purpose, the activities of citizens, state bodies, bodies of local self-government, public associations (including religious organizations), the media are analyzed from the legal point of view.
Key words: the penal policy; penal law; factors.
Одним из ключевых вопросов в теории системы факторов, определяющих развитие уголовно-исполнительной политики и уголовно-исполнительного законодательства, является вопрос механизма воздействия системы факторов на уголовно-исполнительную политику и уголовно-исполнительное законодательство. Без выяснения и полноценного анализа механизма влияния системы факторов невозможно будет сделать конкретных предложений по совершенствованию современной уголовно-исполнительной политики и действующего уголовно-исполнительного законодательства.
По нашему мнению, существует разнообразная система взаимосвязанных и взаимовлияющих друг на друга факторов, которые
оказывают то или иное влияние на уголовно-исполнительную политику, проводимую в стране субъектами этой политики. В результате данного воздействия субъекты уголовно-исполнительной политики принимают решения (в директивной форме), которые могут трансформироваться в конкретные проекты нормативных правовых актов и, в конечном итоге, вносятся изменения в действующее уголовно-исполнительное законодательство (нормативно-правовая форма). Принятые субъектами решения являются основой для реализации уголовно-исполнительной политики.
Рассматриваемый механизм, на наш взгляд, разделяется на три стадии:
- формирование уголовно-исполнительной политики;
- определение уголовно-исполнительной политики;
- реализация уголовно-исполнительной политики.
В общем виде все факторы можно разделить на политические, экономические, социальные и духовные.
Каждая из этих групп, в свою очередь, может быть разделена еще на несколько подгрупп, состоящих из отдельных самостоятельных факторов. Например, в рамках экономических факторов можно выделить такие группы факторов, как состояние экономики, экономико-географические факторы, уровень жизни населения и некоторые другие. При этом каждая группа этих факторов, в свою очередь, состоит из нескольких факторов. Так, экономико-географические факторы можно разделить, как минимум, на фактор масштаба территории, фактор структуры территории, климатический фактор, природноре-сурсный фактор. Совокупность всех этих факторов образует определенную, достаточно сложную систему.
В итоге вся система существующих взаимовлияющих друг на друга факторов оказывает воздействие на субъектов формирования уголовно-исполнительной политики. По нашему мнению, основные из них - граждане, государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения (в том числе религиозные организации), средства массовой информации.
На наш взгляд, необходимо сказать о правовой основе, роли и деятельности основных субъектов при формировании уголовно-исполнительной политики.
Правовой основой для отнесения граждан к субъектам формирования уголовно-исполнительной политики, относятся нормы Конституции
РФ, а именно - ст. 32, в соответствии с которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Кроме того, ст. 33 устанавливает право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления по любым вопросам, в том числе и по вопросам исполнения уголовных наказаний.
Говоря о роли и деятельности граждан в формировании уголовно-исполнительной политики, необходимо, в силу их значимости, выделить две отдельные категории: осужденные и их родственники. Первые непосредственно сталкиваются с воздействием проводимой в стране уголовно-исполнительной политики, и в случаях, когда, по их мнению, нарушаются права, активно выступают в свою защиту. При этом такая защита своих прав может принять как правовую форму (обращения в различные государственные органы, правозащитные организации, в том числе и зарубежные), так и неправовую (массовые беспорядки, бунты, нападения на представителей администрации и др.).
Также важное значение в рассматриваемом процессе принимают и родственники осужденных. Во-первых, они непосредственно от самих осужденных получают информацию о событиях, происходящих в процессе отбывания наказания и могут ее довести до любого субъекта, а, во-вторых, родственники осужденных часто сами являются участниками уголовно-исполнительных правоотношений (например, при свиданиях, передачах, обращении к представителям администрации учреждений, исполняющих уголовные наказания).
В некоторых случаях осужденные и их родственники одновременно выступают в защиту своих прав. Например, очень показателен случай, произошедший в ноябре 2012 г. в исправительной колонии № 6, находящейся в г. Копейске Челябинской области. В данном исправительном учреждении в связи с различными правонарушениями, допущенными представителями администрации, случились массовые протесты, к которым присоединились родственники осужденных. В результате это событие получило серьезный резонанс в средствах массовой информации и в обществе. В результате, по итогам данного события Генеральная Прокуратора РФ, осуществила собственную проверку случившегося, а 23 декабря 2014 г. Копейский городской суд Челябинской области вынес обвинительный приговор по уголовному делу в отношении начальника федерального казенного учреждения ИК-6.
Заслуживает внимания самостоятельная деятельность граждан в рамках так называемых «гражданских инициатив». В соответствии с Указом Президента РФ от 04 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»» любой гражданин вправе зарегистрироваться и опубликовать свою «инициативу» на соответствующем сайте. На основании данного Указа Общественными инициативами считаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса и отвечающие установленным Правилами требованиям. В качестве примера в области уголовных наказаний можно привести инициативу о зачете одного дня содержания в следственном изоляторе за два дня отбывания наказания в виде лишения свободы.
Вместе с тем ключевую роль в формировании уголовно-исполнительной политики занимает Президент РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) он определяет основные направления внутренней политики го суд арства, в том числе и уголовно-исполнительной, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. Часто те или иные направления уголовно-исполнительной политики, предложения по ее совершенствованию формируются в рамках заседаний различных советов при Президенте РФ. Например, отдельного внимания заслуживает деятельность Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, в структуре которого действует Постоянная комиссия по содействию ОНК и реформе пенитенциарной системы, которая, помимо прочего, призвана содействовать осуществлению реформы уголовно-исполнительной системы с учетом результатов мониторинга соблюдения прав человека в исправительных учреждениях.
Определение направлений развития уголовно-исполнительной политики становилось предметом обсуждения и на заседании президиума Государственного совета РФ под председательством Президента РФ, где были подведены предварительные итоги реформирования УИС и обозначены задачи, требующие своего решения. При этом было отмечено, что «главная цель реализации всех этих задач
заключается в том, чтобы мы смогли достичь необходимого уровня гуманизма в системе исполнения наказаний, улучшения условий содержания лиц, которые там содержатся, и приведение в соответствие всей системы уголовно-исполнительной и нормативной базы этой системы в соответствие с международными стандартами» [Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации»: 11 февраля 2009 года].
Помимо Президента РФ, весьма важную роль в формировании уголовно-исполнительной политики играет Федеральное Собрание, которое является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Палаты российского парламента не только принимают решение о судьбе различных законопроектов и инициатив, но и в установленном порядке нередко сами инициируют соответствующие изменения. Часто проблемы исполнения наказаний становятся предметом отдельного обсуждения палат Федерального Собрания. В частности, большое внимание введению новых наказаний, альтернативных лишению свободы, было уделено на заседании «круглого стола», состоявшемся 26 ноября 2002 г. в Совете Федерации, на тему: «О проблемах и путях совершенствования деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» [Отчет о работе Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам в 2002 году]. Аналогичные заседания проходят и в комитетах Государственной Думы. Например, 17 мая 2008 г. на «круглом столе», организованном комитетом по безопасности ГД РФ, обсуждались вопросы ресоциализации лиц, освобождаемых из мест лишения свободы [Законодательное обеспечение социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы 2008].
Свою роль в формировании уголовно-исполнительной политики играет Правительство РФ, которое осуществляет исполнительную власть (ст. 110 Конституции РФ). В процессе заседаний Правительства обсуждаются самые разные вопросы, в том числе связанные с исполнением уголовных наказаний. Например, 28 марта 2013 г. состоялось заседание № 10, где одним из вопросов повестки было утверждение государственной программы Российской Федерации «Юстиция». В ходе заседания Д. А. Медведев пояснил, что «отдельный раздел программы посвящен системе исполнения наказаний.
Этой темой государство занимается уже несколько лет. Система исполнения должна быть более современной. Это, в частности, касается разных вопросов, включая такие, казалось бы, очевидные вещи, как лечение тех, кто отбывает наказание, потому что это граждане нашей страны, они имеют право на медицинское обслуживание» [Документ Правительства РФ. Заседание Правительства (2013 год, № 10)].
Говоря о влиянии органов исполнительной власти на формирование уголовно-исполнительной политики, нельзя не отметить в этом процессе важную роль Министерства юстиции РФ. В соответствии с Положением о Министерстве Юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313, оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний. Кроме того, одной из основных задач Минюста России является разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности. Также Минюст России вносит Президенту РФ и в Правительство РФ проекты законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, другие документы, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, в том числе и ФСИН России.
Особая роль в формировании уголовно-исполнительной политики принадлежит Генеральной Прокуратуре Российской Федерации. Обладая такими полномочиями, как участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, координация деятельности по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности; проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, рассмотрение и разрешение обращений, право законодательной инициативы - прокуратура не может остаться в стороне от участия в формировании уголовно-исполнительной политики.
Отдельного упоминания также заслуживает существующий в РФ институт уполномоченных. Весьма показателен пример влияния Уполномоченного по правам человека в РФ на формирование уголовно-исполнительной политики при реализации своего права по направлению государственным органам и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению
прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. Так, 27 марта 2013 г. Уполномоченный по правам человека в РФ направил Обращение к Президенту РФ В. В. Путину № ВЛ 6572-ВЛ с предложением о создании межведомственной группы для корректировки Концепции развития УИС, поскольку документ был разработан без учета социально-экономической ситуации в стране и современных представлений об исполнении уголовных наказаний.
В ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека регулярно упоминается о проблемах, существующих при исполнении уголовных наказаний. Аналогичную работу (каждый в своей сфере) проводят и другие уполномоченные в Российской Федерации и ее субъектах.
На формирование уголовно-исполнительной политики оказывают свое влияние органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления. Однако, в силу ограниченности полномочий в рассматриваемом вопросе, данные органы влияют на политику как правило через выявление проблем, возникающих в процессе ее реализации, например при рассмотрении обращений осужденных в порядке ст. 15 УИК РФ.
Свой вклад в формирование уголовно-исполнительной политики обеспечивают и различные общественные объединения. В первую очередь необходимо сказать об Общественных наблюдательных комиссиях, образованных в субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». К предмету контроля, осуществляемого ОНК, относится обеспечение соблюдения прав лиц, а также порядка и условий их содержания в местах принудительного содержания [Скиба, Мосиенко 2012, с. 19]. ОНК и их члены осуществляют общественный контроль за обеспечением прав человека в исправительных центрах, исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях (ст. 23 УИК РФ). Одной из основных задач ОНК является подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля.
Отдельного внимания, среди всех общественных объединений, заслуживает деятельность Общественного совета при Федеральной
службе исполнения наказаний (создан в соответствии с Приказом ФСИН России от 1 октября 2013 г. № 542). Среди компетенций совета необходимо выделить следующие:
- информирование общественности и средств массовой информации о деятельности ФСИН России для формирования у населения объективного представления об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания;
- участие в обсуждении с органами государственной власти вопросов совершенствования нормативной правовой базы по соблюдению прав и законных интересов работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах;
- участие в публичном обсуждении нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых ФСИН России.
Среди общественных объединений особое место в формировании уголовно-исполнительной политики занимают религиозные организации. Например, в рамках Соглашения о сотрудничестве между Русской Православной Церковью и Федеральной службой исполнения наказаний (подписано 22 февраля 2011 г.) была проведена работа по расширению прав осужденных в сфере свободы вероисповедания. В итоге был принят Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. № 103-ФЗ «О внесении изменений в статью 14 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Наконец, свою специфическую функцию в формировании уголовно-исполнительной политики выполняют средства массовой информации. Одна из функций СМИ заключается в представлении различных общественных интересов, мнений, взглядов на политику, в том числе и уголовно-исполнительную. В связи с этим основная роль СМИ в настоящее время не столько информационная, сколько идеологическая, т. е. СМИ не столько транслируют информацию, отражая объективное состояние общественных настроений, сколько выступают инструментом, который эти настроения формирует, направляет с помощью определенно преподносимой информации [Харламова 2012, с. 42].
Все перечисленные основные субъекты формирования уголовно-исполнительной политики под воздействием системы факторов
вырабатывают собственное представление о состоянии дел в уголовно-исполнительной системе, трудностях, проблемах деятельности по исполнению уголовных наказаний, путях их преодоления, в том числе с помощью изменения уголовно-исполнительной политики и уголовно-исполнительного законодательства. При этом необходимо подчеркнуть, что все субъекты в процессе рассматриваемой деятельности оказывают то или иное влияние друг на друга и находятся в постоянном взаимодействии.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Документ Правительства РФ. Заседание Правительства (2013 г., № 10). URL :
government.ru/meetings/1022/stenograms/ Законодательное обеспечение социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы // Материалы «круглого стола» 17 мая 2008 г. / под общ. ред. А. И. Гурова. М. : Издание Государственной Думы, 2008. 158 с.
Отчет о работе Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам в 2002 году. URL : https://regnum.ru/news/polit/81744.html/ Скиба А. П., Мосиенко В. П. Институт общественного контроля за деятельностью мест принудительного содержания: монография / под науч. ред. д-ра юрид. проф. А. Я. Гришко, д-ра юрид. наук, проф. Ю. А. Кашубы. Ростов-н/Д, 2012. 193 с. Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации»: 11 февраля 2009 года, Вологда. URL : kremlin.ru/events/president/ transcripts/3150
Харламова Ю. О. СМИ как инструмент реализации государственной политики // Власть. 2012. № 8. С. 41-45.
