CC BY
62
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УГОЛОВНОГО ПРАВА
УДК 342.5
Старостина И.А.
Доцент Челябинского института (филиала) Уральской академии государственной службы, Председатель Избирательной комиссии Челябинской области
ВЛИЯНИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ ПАРТИЙНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВА НА ФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ: ОПЫТ СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОГО АНАЛИЗА
В статье ведется речь о выборе наиболее подходящей для государства партийной системы, исходя из особенностей его избирательной системы на основе сравнительно-правового анализа функционирования и развития избирательного законодательства иностранных государств. Также в работе осуществлена попытка выработки критериев влияния партийной системы государств на избирательную систему.
The main issue discussed in the article is the choice of the most suitable party system for the state according to its electoral system. The author of the article analyses functioning and development of the foreign states electoral legislation. The author of the article also tried to frame the criteria of the party system influence on the electoral system of the states.
Ключевые слова: партии, избирательная система, иностранные государства, избирательное законодательство.
Key word: parties, electoral system, foreign states, the electoral legislation.
Введение той либо иной избирательной системы предопределяется как субъективными, так и объ-
времени выбирает оптимальное для себя сочетание избирательных механизмов. Так, один из крупнейших теоретиков демократии Ж. Бешлер отмечает, что демократия «существует лишь в бесконечно разнообразных исторических формах, а потому реально существуют только демократии, одновременно тождественные друг другу и отличные одна от другой» [1, с. 11—12]. Это обстоятельство подтверждает также разнообразие внутригосударственных механизмов воспроизведения избирательной системы, делая ее самобытной и отличной от других. Поэтому изначально невозможным становится любое слепое копирование уже существующих в других странах систем организации государственной власти. Если в разных странах имеются разные политические культуры, разные истории, то разными должны быть и системы организации государственной власти, отличия должны иметь и избирательные системы (а система организации государственной власти и избирательная система являются во многом отражением национальной политической культуры и национальной истории). Полный учет национальных и культурных особенностей — одно из важнейших условий эффективности выбранной формы избирательной системы [2, с. 314].
Достоинства и недостатки различных избирательных систем широко обсуждаются в литературе
ективными факторами. Безусловно, абсолютной свободы в выборе избирательных систем не существует, большую роль играют объективные факторы — исторические особенности, религиозный, этнический состав населения. Нередко избранная модель избирательной системы получает конституционное закрепление — в общих чертах или детально (к примеру, в Бельгии, Ирландии, Австрии, Швеции), что, как правило, затрудняет ее быстрое изменение.
Тем не менее избирательная система в значительной мере является результатом соотношения политических сил в обществе, и её изменение на определенном этапе развития страны может быть выгодным тем или иным политическим партиям. Изменение расклада политических сил, например, поражение на выборах крупной политической партии, которой было выгодно сохранение старой избирательной системы, может стать причиной изменения избирательной системы. Кроме того, реформа избирательной системы может быть обусловлена и изменением иных субъективных или объективных факторов, объективными недостатками существующей избирательной системы. В свою очередь современная теория демократии изначально базируется на многообразии ее форм, когда каждая страна с учетом условий конкретного исторического
[3, с. 54—59]. По мнению отдельных авторов, считается уже математически доказанным, что идеальной демократической процедуры проведения выборов не существует [4, с. 9—16].
Учитывая это, можно констатировать, что сейчас в мире существует неопределенный круг факторов, благодаря которым невозможно сказать, какая из избирательных систем является «наилучшей». Очевидно, что достоинства и недостатки той или иной системы не носят абсолютного характера, а связаны с конкретными обстоятельствами, в которых данная система применяется.
Основываясь на сказанном и пытаясь выявить наиболее приспособленные для российской действительности и эффективные черты избирательных систем, представляется необходимым и логичным провести сопоставление становления отечественной (российской) избирательной системы и избирательных систем иностранных государств.
Для того чтобы не распылять внимание на многообразие граней такого сопоставления, многие из которых не имеют предопределяющего значения, в рамках данной статьи попытаемся рассмотреть лишь одну, представляющую, по-нашему мнению, наибольший интерес — влияние особенностей партийной системы государства на формирование избирательной системы.
Сущность правового института политических партий многоаспектна. Его можно рассматривать в качестве института гражданского общества (как формы выражения и реализации конституционного права граждан на объединение), как одну из основ демократии и народовластия (то есть институт правового государства), в качестве института конституционного строя. Вместе с тем в наибольшей мере роль партий проявляется в их участии в выборах в органы государственной власти всех уровней.
В большинстве современных государств политические партии выступают (наряду с избирателями) главными субъектами избирательного процесса. Именно партии играют решающую роль в президентских, парламентских и местных выборах. Лишь в некоторых странах, например в Гане, им запрещено участие в местных выборах, которые рассматриваются законодательством как неполитические. Вследствие этого одной из основных форм юридической институциализации политических партий, вне зависимости от того, есть или нет специальный закон о них, является избирательное законодательство.
Возможно, существуют и какие-либо причины внутреннего характера. Предположим, что наличие политической партии или нескольких партий дик-
тует необходимость внедрения пропорциональной системы выборов, существом которой является участие партийных списков в распределении депутатских мандатов. Однако опыт ряда государств опровергает это предположение. Ведь партия в состоянии поддерживать выдвинутых ею кандидатов опосредованно, в рамках мажоритарной избирательной системы. Такая практика существовала и существует, в частности и в Российской Федерации, притом, что она отказалась от многих выборных рудиментов прошлого.
Единственное, что, на наш взгляд, действительно значимо при выборе типа избирательной системы — это традиции политической жизни. Во многих странах они имеют решающее значение, поддерживаются национальным законодательством, культивируются в общественном сознании. К сожалению, исторический опыт свидетельствует, что ни общество, ни государство не склонны следовать традициям, отвергая их одну за другой. Устоявшихся избирательных канонов многим странам выработать не удалось. И вряд ли удастся, поскольку определяющим фактором при решении вопроса о выборе варианта избирательной системы служит политическая конъюнктура, момент политической жизни. Если бы не его величество случай, не было бы метаний по поводу того, как формировать парламенты. Если знать, сколько и какие политические партии нужны государствам, не было бы настойчивого желания распространить один тип избирательной системы на все властные уровни — от федерального до местного, как это сделано в отдельных государствах. Правы судьи Конституционного Суда РФ: выбор избирательной системы — вопрос целесообразности, помноженной на коэффициент конъюнктуры политического рынка.
Именно поэтому зарубежное законодательство регламентирует в том или ином объеме отношения, складывающиеся между политическими партиями и другими институтами политической системы: государством в лице его органов, неполитическими общественными объединениями, средствами массовой информации. А значит, надо иметь в виду, что основные законодательные акты (конституции и законы о политических партиях) устанавливают главным образом лишь принципы правового регулирования этих отношений, а подробно они регламентируются иным законодательством, в частности избирательными законами, актами парламентского права, законами об отдельных видах общественных объединений, средствах массовой информации.
Как уже отмечалось, законодательство большинства стран признает политические партии од-
100
Старостина И.А.
ними из главных субъектов избирательного процесса. Это находит свое выражение, во-первых, в общем определении общественной роли политических партий (например, в ст. 4 Конституции Французской Республики прямо говорится, что «политические партии и группировки способствуют выражению мнений в ходе выборов»), во-вторых, в детальном регулировании их участия на каждой стадии избирательного процесса. В ряде стран неучастие политической партии в выборах служит правовым основанием для ее роспуска или утраты ею правового статуса политической партии.
Не рассматривая детально правовую регламентацию участия политических партий в избирательном процессе, отметим лишь ряд ее наиболее характерных черт, отражающих, по-нашему мнению, влияние партийной системы государства на формирование избирательной системы.
1. В значительном числе зарубежных стран, как с уже давно сложившейся партийной системой, так и с только формирующейся системой (постсоциалистические и развивающиеся страны), право выдвижения кандидатов на все выборные должности (главы государства, депутатов представительных органов) предоставлено исключительно политическим партиям либо политическим партиям и избирателям (Албания, Гвинея, Италия, Израиль, Португалия, Мексика, Чехия, Словакия и др.).
2. Установление количества политических партий, действующих в стране.
Как правило, ограничение количества существующих в стране партий в конституционном законодательстве встречается редко, однако опыт государств показывает, что в развитых западных странах реально в политической жизни участвуют две-три партии. По мнению многих специалистов [5], политические процессы более или менее стабильны и устойчивы, к примеру, в США, где двухпартийная система. Хотя здесь есть и другие партии, но все они, вместе взятые, не набирают и 1 % голосов избирателей на президентских выборах. Конечно, идеально, когда партий не одна и не сотня, а несколько. Но во многих странах реально соревнуются только две партии или два партийных блока. Такова ситуация, например, в США, Англии, Германии. В ФРГ, правда, есть маленькая третья партия. И поскольку ни одна из двух соревнующихся партий не может набрать 50 % мест в парламенте, одна из них вынуждена идти на альянс с этой маленькой партией. Поэтому свою партийную систему немцы называют двух с половиной партийной. Во Франции партий много, но на самом деле за власть борются только два блока: правые и левые. Представляется, что мел-
кие партии только мешают развитию политических систем государств и партийному строительству.
3. Установление заградительных барьеров для допуска партий к распределению депутатских мандатов.
Введение заградительных барьеров, как правило, мотивируют стремлением создать оптимальные условия для эффективной деятельности парламента, когда в нем работают, прежде всего, партии, представляющие интересы достаточно больших групп населения и создающие в парламенте крупные фракции. Считается, что оговорка, препятствующая прохождению в парламент мелких партий, стимулирует объединительные процессы в партийной системе, когда партии со сходными, по существу, программами создают единый блок или даже сливаются в единую партию, отбрасывая незначительные различия и личные амбиции руководителей и преодолевая разногласия по второстепенным вопросам. Несомненно, такие барьеры в определенной степени содействуют объединительным тенденциям в партийной системе, но не являются решающим фактором при всех обстоятельствах. Так, не наблюдается кардинального различия в количестве партий, представленных в португальской Ассамблее Республики, германском Бундестаге или шведском Риксдаге, хотя в ФРГ и в Швеции существуют заградительные барьеры (причем их высота различна), а в Португалии он отсутствует. В Мексике снижение в 1977 году такого барьера не помешало Институционно-революционной партии сохранить господствующее положение, фактически удерживаемое ею с 1930 года.
Так или иначе, установление законодательного барьера является политической волей действующих органов власти. Как в ФРГ, так и в России противники заградительных барьеров обращались в органы конституционного контроля, стремились оспорить конституционность данной оговорки. Тем не менее и Федеральный Конституционный Суд ФРГ, и Конституционный Суд Российской Федерации воздержались от признания заградительного барьера неконституционным.
4. Регулирование отношений внутри партий, связанных с выдвижением политическими партиями своих кандидатов (определение партийных органов, обладающих правом выдвижения, порядка принятия ими решений об утверждении кандидатов или их списков). Примерами здесь могут послужить избирательное законодательство штатов США, регламентирующее проведение первичных выборов (праймериз), избирательный закон ФРГ и т. д.
5. Регламентация избирательных фондов политических партий; избирательных расходов (определение финансовых источников, из которых формируются эти фонды, установление лимитов на частное финансирование, а также установление избирательных расходов); частичное государственное финансирование избирательных кампаний политических партий (в большинстве стран такое финансирование осуществляется в соответствии с принципом дифференцированного подхода, а не с принципом равенства: основными критериями распределения государственных субсидий между политическими партиями служат количество завоеванных мандатов, число выдвинутых кандидатов, число голосов избирателей, поданных за партию — эти критерии применяются как по отдельности, так и комбинированно), а также контроль за финансовой деятельностью политических партий в период избирательных кампаний (в одних странах такой контроль осуществляют те же государственные органы, которые контролируют текущую финансовую деятельность политических партий, в других — избирательные комиссии, действующие на постоянной или временной основе).
6. Взаимодействие партий со средствами массовой информации в период проведения избирательных кампаний. Для подобного взаимодействия характерны два подхода: в некоторых странах политические партии имеют равные возможности в использовании средств массовой информации, в других — законодательство предоставляет определенные преимущества партиям, имеющим парламентские фракции (например, в Австрии, Италии, Швеции право на бесплатное выступление на радио и телевидении имеют только политические партии, представленные в парламенте). Применяются и другие критерии распределения бесплатного эфирного времени. Так, во Франции преимущество имеют партии большинства, а из партий, не представленных в парламенте, право на получение бесплатного эфирного времени получают только выставившие своих кандидатов не менее чем в определенном количестве избирательных округов.
7. Установление правил распределения мандатов внутри партийных списков для обеспечения превалирования интересов партии над волеизъявлением избирателей. В большинстве стран, где выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе, это достигается введением системы жестких партийных списков. Мандаты внутри списка распределяются в порядке очередности, установленной политической партией, а не волеизъявлением избирателей. Характеризуя распре-
деление мандатов при пропорциональной избирательной системе, следует исходить из того, что пропорциональным системам свойственно разделение методов, использующихся для распределения голосов между списками и внутри списков. В свою очередь, методики, использующиеся для распределения мест между списками, можно разделить на три группы: методы наибольшего остатка или квоты (квота Хэра, квота Друпа, квота Империал-ли, квота Гогенбаха-Бишофа); метод наибольшего среднего (правило д'Ондта); методы делителей (метод наибольшего делителя — метод Джефферсо-на, метод наименьшего делителя — метод Адамса, метод среднего арифметического — метод Уэбстера, метод среднего геометрического — метод Хил-ла, метод среднего гармонического — метод Дина, датская система, система Сент-Лаге — модифицированная система Сент-Лаге). В свою очередь, методы распределения мест внутри списков делятся на две группы: внутри жесткого списка (единый список, список, состоящий из центральной и региональных частей) и внутри гибкого списка (преференционное голосование и панаширование) [6, с. 15-17].
Подводя итог проведенному анализу, можно с большой долей уверенности констатировать, что отмеченные черты правового регулирования участия политических партий в избирательном процессе обеспечивают их практически монопольное представительство в выборных органах. Это обстоятельство доказывает тот факт, что партии выступают своего рода незаменимым «мостом» (слоем) между обществом в лице конкретных избирателей и действующей в стране избирательной системой, которая завязана на системе органов публичной власти, так как иные формы представительства (либо отсутствие такового) не оправдали возложенных на них надежд либо вызвали серьезные затруднения при их реализации.
Вообще, избирательная система определенного вида отнюдь не детерминирует складывание партийной системы определенного вида. Несмотря на то, что сегодня партиям принадлежит решающая роль в избирательном процессе, трактовка партий только в качестве организационной формы ведения избирательных кампаний представляется зауженной, поскольку возникновение и развитие партий и партийных систем имеет куда более глубокие социальные корни, связано с закономерностями развития политических форм классовых отношений. Функции же партий никогда не ограничивались одной лишь «избирательной проблематикой», тем более «техникой» выдвижения и избрания канди-
102
Полунина И.Е.
датов. Даже во второй половине XX в. были страны (например, Кувейт, Бахрейн), где выборы проводились при отсутствии партий.
Литература
1. Бешлер Ж. Демократия. М., 1994.
2. См. об этом, например: Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Евро-пе//Международные избирательные стандарты: Сборник документов. М., 2004.
3. Чиркин В.Е. Какая избирательная система нужна России?//Общ. науки и современность. 2000. № 2.
УДК 342.511
С. 37—48.; Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Современные избирательные системы//Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 7-8. С. 54-59.
4. Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997.
5. Современное избирательное право: Учебное пособие. М., 2003. С. 49-67; Современные избирательные системы. Вып. 2/Д.В. Лифитский, Н.М. Касаткина, А.Г. Орлов, Н.Ю. Трещетенкова. М., 2007. С. 230-238.
6. См об этом подробнее: Котегова М.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2007.
Полунина И.Е.
Аспирант Ростовского государственного экономического университета «РИНХ»
НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
И КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПОРЯДОК ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена конституционному институту неприкосновенности главы Российского государства и досрочного прекращения его полномочий. Автор анализирует современное конституционное законодательство России о полномочиях Президента, обосновывает необходимость поправок в действующий Основной Закон с целью оптимизации процедуры отрешения от должности.
This article is devoted to constitutional institute of presidential immunity and impeachment in Russia. The author analyzed contemporary constitutional law about competence of President and the impeachment procedure. In this publication presumes necessity of legal Constitution development by corrections the studies of presidential impeachment.
Ключевые слова: президент Российской Федерации, неприкосновенность Президента, отрешение от должности главы государства, конституционное право, Конституция Российской Федерации.
Key wоrds: the President of Russian Federation, Presidential immunity, Presidential impeachment, Constitutional law, Constitution of Russian Federation.
Исходя из определения, которое приводится в юридической литературе, неприкосновенность определенной категории должностных лиц означает их особую охрану законом в силу исполняемых ими государственных функций, а конституционное право, как правило, ограничивает круг таких лиц главой государства, депутатами парламента и судейским корпусом [1, с. 160]. Рассмотрим проблему неприкосновенности главы Российского государства.
В соответствии со статьей 91 Конституции Российской Федерации глава государства обладает неприкосновенностью, что означает, по сути дела, исключение возможности применения к Президенту Российской Федерации мер, ограничивающих его свободу, а также запрет на его уголовное преследование и привлечение к административной ответственности по суду. «Неприкосновенность главы государства абсолютна, и единственно возможная ситуация привлечения Президента Российской
Федерации к ответственности - это отрешение его от должности» [1, с. 161] в порядке, установленном ст. 93 Конституции Российской Федерации.
Нами вполне разделяется четкая формула Л.А. Окунькова: «Неприкосновенность Президента (президентский иммунитет). - один из основных элементов его правового положения, важнейшая правовая гарантия его независимости как главы государства» [2, с. 647] (выделено мною. - И.П.). И далее этот же автор пишет: «Конституция предусматривает институт неприкосновенности Президента, а также другие правовые средства как средства защиты, которые обеспечивают свободное и ответственное осуществление принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функционирования самого института главы государства» [2, с. 649] (выделено мною. - И.П.).
На наш взгляд, неприкосновенность Президента России не следует сводить только к «не-
