CC BY
72
УДК 341.24:339.543.622:347.73(470+571)
Д. В. Винницкий
Влияние международной договорно-правовой базы Таможенного союза и ЕЭП на применение норм российского бюджетного права
В статье анализируются влияние международной договорно-правовой базы Сообщества (в том числе договорно-правовой базы Таможенного союза и ЕЭП) на национальное бюджетное законодательство государств - членов Сообщества, в частности Российской Федерации. Рассматривается роль Суда ЕврАзЭС и научной доктрины в решении возникающих споров.
The author analyzes the impact of the treaty law of the Community (including treaties on the Customs Union and the UES) on national budget legislation of the Member States (Russia, Kazakhstan, Belarus). The article also deals with the role of the EurAsEC Court and its jurisdiction and the relevant academic doctrine.
Ключевые слова: ЕврАзЭС, Таможенный союз, бюджетное право и законодательство, юрисдикция Суда ЕврАзЭС.
Key words: EurAsEC, Customs Union, Budget law, Budget Legislation, jurisdiction of the EurAsEC Court.
С конца XIX в. бюджетное право и собственный бюджет государства традиционно рассматриваются как неотъемлемые проявления его суверенитета и как социальные институты, обусловливающие финансирование публичных расходов. На протяжении многих десятилетий по мере развития федеративных начал в сложносоставных государствах мы также наблюдали перманентное усложнение механизмов правового регулирования1, практикуемых в бюджетном праве многих стран. Россия не является исключением в этом ряду и, начиная со вступления в силу Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2000 г., почти ежегодно мы становились свидетелями различных (более или менее значимых) изменений в формах правового ре-
© Винницкий Д. В., 2013
1 Примеры федеративных начал в финансовом/бюджетном управлении можно найти даже в достаточно архаичных государственных системах, на рубеже XIX-XX вв. См., напр., работу Ф. Вебера (Мюнстер, 1909): Weber F., Die koloniale Finanzverwaltung, Münster, 1909, P. 156-330.
гулирования межбюджетных отношений, условий выделения субсидий, субвенций, в правилах бюджетного процесса и отчетности и т. д.
В этих обстоятельствах не всегда оказываются в должной мере замеченными изменения, может быть не столь определяющие с точки зрения текущих вопросов реализации прав и обязанностей участников бюджетных отношений, но, несомненно, фундаментальные по своей природе, если мы проанализируем их с позиции отдаленных последствий и общих тенденций развития правовой системы.
С учетом отмеченного, в рамках данной небольшой статьи хотелось бы остановиться на анализе влияния международного договорно-правового регулирования на современное бюджетное право, в том числе в рамках российского правового порядка. Заметим, что некоторая сложность данной темы обусловлена в первую очередь ее обманчивой простотой в восприятии отечественной науки. С позиции классических представлений бюджетное право обеспечивает правовое регулирование формирования доходов и расходов бюджета, функционирование межбюджетных отношений, бюджетного процесса, механизмов осуществления принуждения и ответственности в бюджетном праве.2 Дефиниции могут различаться в деталях, но неизменным остается то, что бюджетное право считалось и считается до сих пор достаточно «защищенным» от внешнего воздействия международных правовых механизмов регулирования. Действительно ли это так и в настоящее время или в последние 20 - 30 лет произошли изменения, на которые нам следовало бы обратить более пристальное внимание?
Если мы оттолкнемся от установок законодателя и отечественных доктринальных подходов, то основные точки соприкосновения внутригосударственного и международного правопорядка применительно к бюджетным вопросам видятся в сфере осуществления внешних заимствований
2 Несмотря на определенные расхождения в точках зрения относительно предмета бюджетно-правового регулирования, как правило, к нему относили бюджетное устройство, отношения по определению состава доходов и расходов бюджета, в т.ч. отношения по их разграничению между бюджетами различных уровней, отношения, возникающие в рамках бюджетного процесса и др. (См., в частности: Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 20-21). В работах последнего времени встречается более широкая трактовка предмета бюджетного права, например, О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова полагают, что Бюджетный кодекс РФ «...расширил прежнее понимание предмета бюджетного права и ... включил в него комплекс отношений по поводу формирования и расходования средств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов» (Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. М., 2002. С. 14). В задачи данной статьи не входит подробное обсуждение данных вопросов.
49
и управления внешним долгом (гл. 14 Бюджетного кодекса РФ)3. Казалось бы, перевод российского бюджета в режим устойчивого профицита и сокращение объемов внешнего долга (что соответственно снимает повод для взаимодействия в рамках управления текущими экономическими процессами в России с институтами МВФ и Всемирного банка и т. п.) должны еще более ограничить влияние международных факторов на отечественное бюджетное право. Однако de facto мы наблюдаем обратные процессы, и связаны они, вероятно, не с пресловутой экономической турбулентностью на мировых рынках (или иными внешними для юриспруденции причинами), а с причинами сугубо правового характера. Постараемся остановиться на их анализе несколько подробнее.
1. Предварительный анализ внутригосударственного бюджетного регулирования. Формальный анализ положений Бюджетного кодекса РФ не позволяет говорить о том, что он рассматривает международное регулирование как решающий фактор для бюджетных отношений.
Например, в ст. 4 (п. 1) данного Кодекса закрепляется формулировка, стандартная для многих наших кодифицированных актов и федеральных законов общего характера. Напомним, эта статья определяет, что, если международным договором России установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. При этом в силу п. 2 названной статьи международные договоры РФ применяются к бюджетным правоотношениям, указанным в ст. 1 Кодекса, непосредственно, за
3 См., например: Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу РФ / под ред. проф. А. Н. Козырина (СПС «КонсультантПлюс»); Арзуманова Л.Л., Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный). Комментарий к Главе 14 Бюджетного кодекса РФ / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009; Крохина Ю.А. Государственный кредит и государственный долг: политические причины и правовые последствия // Финанс. право. 2003. № 2; Покачалова Е.В. Публичный кредит и долг в системе финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины // Очерки финансово-правовой науки современности / под общ. ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой. М.-Харьков, 2011. С. 509-512 и многие другие работы. В частности, С. Г. Еремин, анализируя эти вопросы, выделяет три разновидности международных договоров, значимых, по его убеждению, для бюджетного права России: (1) соглашения, заключенные от имени России как заемщика с иностранными государствами и международными финансовыми организациями (п. 2 ст. 98, 103, п. 2 ст. 109 Бюджетного кодекса РФ); (2) договоры и соглашения, заключенные от имени России или субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации их долговых обязательств прошлых лет (ст. 105 Кодекса); (3) договоры о реструктуризации и списании долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Россией (ст. 127 Бюджетного кодекса РФ). См.: Еремин С.Г. Концептуальное осмысление международного договора как источника финансового права // Рос. юстиция. 2011. № 1.
50
исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Как видим, законодатель фактически воспроизводит положение, следующее из п. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете международных договоров, в то время как далее, в п. 2 ст. 4 Бюджетного кодекса РФ включается правило, корреспондирующееся с содержанием п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах РФ», согласно которому положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для применения4, действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.
В дальнейшем по тексту Бюджетного кодекса РФ проблемы международного регулирования упоминаются эпизодически, главным образом, (1) в связи с классификацией источников финансирования дефицитов бюджетов5, (2) расходов бюджетов и бюджетных
ассигнований6, (3) установлением порядка размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния7, (4) а также в связи с классификацией долговых обязательств, в которых может быть выражен государственный долг России8, и (5) регламентацией порядка реструктуризации и списания долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Россией9. Во всех перечисленных
4 Ранее Верховный Суд РФ разъяснил в п.3 Постановления Пленума от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ», что к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.
5 Например, п. 3 ст. 23 называет среди источников финансирования бюджетов кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ (источники внутреннего финансирования) и кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и т.п. (источники внешнего финансирования).
6 Так, ст. 69 среди бюджетных ассигнований упоминает предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права.
7 Согласно п. 3 и 4 ст. 96.11 они могут размещаться, в частности, в такие активы, как долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами.
8 См. ст. 97, 98 (подп. 1 п. 2), 99 (подп. 3 п. 2), 103 (п. 1, 3, 4).
9 Ст. 127 (п. 2), в частности, устанавливает: договор о реструктуризации и (или) списании долга иностранного государства перед Россией подлежит ратификации, за исключением реструктуризации и (или) списания этого долга в рамках участия России в
51
случаях международное право выступает в качестве «некоего фона», в рамках которого подлежат реализации полномочия Российской Федерации и ее органов по оформлению источников финансирования дефицита, осуществлению ассигнований, размещению средств резервного фонда и т. п. Иными словами, положения международного права подлежат учету при реализации бюджетной компетенции государства, но они даже косвенно не предопределяют того, как конкретно могут быть реализованы соответствующие полномочия ответственных государственных органов на той или иной стадии бюджетного процесса.
2. Договорно-правовая база Таможенного союза и ЕЭП (ключевые компоненты) и сфера ее воздействия на внутригосударственное бюджетное регулирование. Взгляд на рассматриваемую проблему будет иным, если мы обратимся к анализу некоторых ключевых компонентов, определяющих содержание договорноправовой базы Таможенного союза и ЕЭП. Вероятно, важнейшим правовым документом в составе данной договорно-правовой базы, способным в наибольшей степени повлиять на применение бюджетного законодательства в государствах - членах Таможенного союза и ЕЭП (России, Беларуси, Казахстане), является Соглашение о единых правилах предоставления промышленных субсидий (Москва, от 9 декабря 2010 г.), вступившее в силу с 1 января 2012 г.
Как известно, предметом упомянутого Соглашения является установление единых правил предоставления субсидий на территории соответствующих трех стран - участниц Соглашения в отношении промышленных товаров. Кроме того, нормы данного Соглашения регулируют предоставление субсидий, в том числе при предоставлении или получении услуг, которые непосредственно связаны с производством, сбытом и потреблением товаров.
Принципиально понимать, что понятие «субсидия», используемое в международной договорно-правовой базе Таможенного союза и ЕЭП (п. 3 ст. 2 Соглашения), не равнозначно понятию «субсидия», как оно понимается в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) или во внутригосударственном законодательстве других государств - членов Таможенного союза и ЕЭП.
международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников указанных организаций и клубов и т. д.
52
Так, согласно анализируемому Соглашению «субсидия» - это финансовое содействие, оказываемое субсидирующим органом государства Стороны (или уполномоченной государством Стороны структурой), в результате которого создаются (обеспечиваются) преимущества, и осуществляемое:
1) посредством прямого перевода денежных средств (например, в виде невозвратных ссуд, кредитов или приобретения доли в уставном капитале или его увеличения, или обязательства по переводу таких средств (например, гарантии по кредитам);
2) полного или частичного отказа от взимания платежей, которые должны были бы поступать в доход государства Стороны (например, налоговые льготы, списание долга);
3) предоставления товаров или услуг, за исключением товаров или услуг, предназначенных для поддержания и развития общей инфраструктуры;
4) приобретения товаров;
5) любой другой формы поддержки доходов или цен, которая действует, прямо или косвенно, на сокращение ввоза промышленного товара с территории государства любой из Сторон или увеличения вывоза товара на территорию государства любой из Сторон, в результате чего предоставляется преимущество.
В ст. 4 рассматриваемого Соглашения определяются признаки субсидий, которые рассматриваются как запрещенные (т. е. как недопустимые для предоставления государствами-членами):
во-первых, это вывозные субсидии, предоставление которых увязано в качестве единственного или одного из нескольких условий с результатами вывоза товара с территории государства Стороны, предоставляющей эту субсидию, на территорию государства любой другой Стороны;
во-вторых, это замещающие субсидии, предоставление которых увязано в качестве единственного или одного из нескольких условий с использованием товаров, происходящих с территории государства Стороны, предоставляющей субсидию;
кроме того, в случае если результатом предоставления специфической10 субсидии является нанесение ущерба отрасли
10 Признаки запрещенной субсидии определяются в ст. 3 Соглашения; они связываются с ограничением доступа к получению субсидии только для определенных
53
национальной экономики государства любой Стороны, за исключением той, которая эту субсидию предоставляет, то такая субсидия также является запрещенной. При этом считаются запрещенными различные разновидности специфических субсидий протекционистского характера (п. 3 ст. 4) или специфические субсидии, причиняющие ущерб конкуренции в форме вытеснения аналогичного товара, занижения его цены и т. п. (п. 4 ст. 4).
Несложный анализ показывает, что понятие «субсидии», содержащееся в международном договоре, значительно шире содержания понятия «субсидия», которое могло бы быть выведено из положений бюджетного законодательства России (см.: ст. 7811, 78.1 и др. Бюджетного кодекса РФ). По существу, любые формы государственной поддержки (прямые или косвенные) по смыслу цитированного Соглашения могут быть квалифицированы как субсидии, в частности, эти формы могут включать предоставление налоговых льгот (ст. 56 Налогового кодекса РФ), государственных гарантий или бюджетных инвестиций (ст. 80, 115-117 Бюджетного кодекса РФ), преимуществ при государственных закупках товаров и т. п.
Более того, квалификация (в соответствии с Соглашением) субсидии в качестве запрещенной совершенно не означает, что ее предоставление могли бы нарушать и какие-либо положения внутригосударственного права, например правила Бюджетного кодекса РФ. Действительно, основания для подобной квалификации мер государственной поддержки -это, по существу, установление факта, что субсидия оказывает или способна оказать то или иное (фактическое или потенциальное) неблагоприятное воздействие на свободную конкуренцию хозяйствующих субъектов в рамках общего рынка государств - членов Таможенного союза и ЕЭП.
3. Суд ЕврАзЭС и механизмы разрешения споров. В соответствии с п.1 ст. 10 Соглашения о единых правилах предоставления промышленных субсидий от 9 декабря 2010 г. споры, связанные с толкованием и/или
предприятий (подп. 1.1.), в т.ч. через установление ограничительных и не нейтральных критериев отбора ее получателей de jure (подп. 1.2) или de facto (подп. 1.3).
11 Напомним, в соответствии со ст. 78 (п. 1) Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам -производителям товаров, работ, услуг предполагают лишь предоставление на безвозмездной и безвозвратной основе бюджетных денежных средств в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Несколько иначе определяются цели субсидий для некоммерческих организаций в порядке ст. 78.1 Кодекса.
54
реализацией положений настоящего Соглашения, в первую очередь разрешаются путем проведения переговоров и консультаций. Но если спор не будет урегулирован путем переговоров и консультаций в течение 60 календарных дней с даты официальной письменной просьбы об их проведении, то сторона-истец имеет право обратиться в суд ЕврАзЭС либо инициировать рассмотрение спора в согласительной комиссии.
Предусмотрена и роль Комиссии Таможенного союза12 в интерпретации соглашения и разрешении споров13. Более того, среди ее функций ст. 12 Соглашения (помимо осуществления мониторинга, содействия в организации консультаций сторон) предполагает наличие регулятивной функции, которая позволяет комиссии: (1) принимать решение о допустимости или недопустимости специфических субсидий;
(2) проводить расследования по фактам предоставления специфических субсидий и принимать обязательные в отношении них решения;
(3) запрашивать и получать информацию о предоставляемых субсидиях;
(4) разрешать споры, связанные с толкованием и/или реализацией положений настоящего Соглашения. Реализация данной регулятивной функции находится в рамках судебного контроля со стороны суда ЕврАзЭС, имея в виду, что в силу ст. 13 Соглашения, решения Комиссии могут быть оспорены в суде ЕврАзЭС.
Международная договорно-правовая база, на основе которой разрешаются споры в суде ЕврАзЭС, включает:
1) Статут суда ЕврАзЭС, принятый Решением Межгоссовета ЕврАзЭС (на уровне глав государств) от 5 июля 2010 г. № 502, в соответствии со ст. 13 которого суд, обеспечивая единообразное применение действующих в рамках Сообщества международных договоров и принимаемых органами ЕврАзЭС решений, в частности:
• рассматривает дела о соответствии актов органов Таможенного союза международным договорам, составляющим договорно-правовую базу Таможенного союза;
• рассматривает дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Таможенного союза;
12 Комиссия Таможенного союза преобразована в Евразийскую экономическую комиссию, которая функционирует на основе Договоров от 18 ноября 2011 г. «О Евразийской экономической комиссии» и «О регламенте работы Евразийской экономической комиссии».
13 См. п. 24 ст. 10 Соглашения.
• дает толкование международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, актов, принятых органами Таможенного союза;
• разрешает споры между Комиссией таможенного союза и государствами, входящими в Таможенный союз, а также между государствами - членами Таможенного союза по выполнению ими обязательств, принятых в рамках Таможенного союза14.
2) Договор от 9 декабря 2010 г. об обращении в суд ЕврАзЭС хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним; подчеркнем, данный договор допускает прямое обращение заинтересованных хозяйствующих субъектов в данный наднациональный орган по разрешению споров15.
Решения суда ЕврАзЭС, принятые в рамках правового режима статута суда ЕврАзЭС, и в том числе в случаях, предусмотренных указанным договором от 9 декабря 2010 г., являются обязательными как исходя из системного толкования положений данных документов, так и в силу общего режима международного права (ст. 26 и др. Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.), определяющего правовую природу данных решений16.
Однако обратим внимание на то, что констатация противоречия внутригосударственного бюджетного законодательства и международной договорно-правовой базы Таможенного союза и ЕЭП далеко не всегда требует отмены соответствующих положений национального права. В некоторых случаях они могут продолжать применяться в отношении хозяйствующих субъектов из третьих стран, которые не подпадают под привилегированный режим защиты в рамках интеграционного регионального образования; однако такая ситуация практически невозможна в случае спора о запрещенности/незапрещенности предоставляемой субсидии в порядке Соглашения о единых правилах предоставления промышленных субсидий от 9 декабря 2010 г., так как
14 См. также: Каширкина А.А. Отправление правосудия международными судебными органами на постсоветском пространстве // Журн. рос. права. 2012. № 3; Фоков А.П. Международно-правовые гарантии статута суда Евразийского экономического сообщества // Рос. судья. 2011. № 5; Абдуллоев Ф.А. Правосудие не может быть рекомендательным // Междунар. публичное и частн. право. 2011. № 2.
15 В силу ст. 2 Договора, суд ЕврАзЭС рассматривает, в частности, дела по заявлениям хозяйствующих субъектов: (1) об оспаривании актов Комиссии Таможенного союза или их отдельных положений; (2) об оспаривании действий (бездействия) Комиссии Таможенного союза.
16 Абдуллоев Ф.А. Указ. соч. С. 2-7.
устранение нарушений условий конкуренции, инициированное по обращению, например, одного из государств - членов Таможенного союза или его хозяйствующих субъектов, оказывает благоприятное воздействие на общие условия конкуренции, а значит оказывается в интересах всех участников рынка (за исключением нарушителя - получателя запрещенной субсидии).
4. Правовая база ВТО и глобальные перспективы. Соглашения о единых правилах предоставления промышленных субсидий от 9 декабря 2010 г. не представляет собой вполне оригинального документа для международной практики и отражает общие принципы свободного рынка, следующие, в частности, из глобальной правовой системы, формирующей в рамках ВТО. Как известно, протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации17 был подписан в г. Женеве 16 декабря 2011 г. и подлежит вступлению в силу после выполнения внутригосударственных процедур по его ратификации.
Еще до этого Российской Федерацией были приняты меры по гармонизации правовой системы Таможенного союза с правовой системой ВТО, в частности, государствами-членами был подписан Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы (г. Минск, 19 мая 2011 г.). В силу данного Соглашения после присоединения к ВТО хотя бы одного из государств - членов Таможенного союза, соответствующие глобальные механизмы регулирования, следующие из Соглашения о ВТО, начинают рассматриваться в качестве части правовой системы Таможенного союза18.
17 См.: Решение о принятии Соглашения об учреждении Всемирной торговой организации и присоединении к нему (Принято в г. Марракеше 15.04.1994).
18 Статья 1 (п. 1) указанного Соглашения от 19 мая 2011 г., в частности, устанавливает: С даты присоединения любой из Сторон к ВТО положения Соглашения ВТО, как они определены в Протоколе о присоединении этой Стороны к ВТО, включающем обязательства, взятые в качестве условия ее присоединения к ВТО и относящиеся к правоотношениям, полномочия по регулированию которых в рамках Таможенного союза делегированы Сторонами органам Таможенного союза, и правоотношениям, урегулированным международными соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, становятся частью правовой системы Таможенного союза. При этом первая присоединяющаяся к ВТО Сторона обязана информировать другие Стороны и координировать с ними действия в отношении принятия обязательств в качестве условия ее присоединения, требующих внесения изменений в правовую систему Таможенного союза.
57
