CC BY
60
УДК 332.2
С. С. Солдатова
ВЛИЯНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ ГОРОДА НА РОСТ ЕГО БЮДЖЕТА (НА ПРИМЕРЕ г. ПЕНЗЫ)
Аннотация. В статье рассмотрены основы экономического механизма управления земельными ресурсами, проанализирована общая модель налогообложения земель г. Пензы с целью выработки рекомендаций по совершенствованию методологий управления кадастровой стоимостью земель и прогнозирования денежных поступлений в консолидированный бюджет города.
Ключевые слова: ресурсы, земля, налоговая система, платежи, бюджет, кадастровая стоимость, стоимостная оценка, анализ, стратегия развития.
Abstract. In the paper we viewed the basic of economic controlling mechanism of land resources, analyzed the general model of land taxation in Penza city in order to give recommendations on improving of mythology of cadastral value management and money receipts forecasting to the consolidated city budget.
Keywords: resources, land, taxation system, payments, budget, cadastral value, cost estimate, analysis, development strategy.
Прошедшие в течение последних двадцати лет земельные преобразования в основном ограничились перераспределением земель и формированием многообразия форм собственности на землю, при этом вопросам эффективного экономического управления земельными ресурсами не уделялось должного внимания, что привело к сокращению продуктивных земель, снижению их плодородия, ухудшению экологической обстановки. Сложность, многоас-пектность проблемы земельных отношений порождает широкий круг вопросов, которые необходимо прорабатывать в системе управления земельными ресурсами: формы собственности и хозяйствования, рынок недвижимости, методологии оценки земли, порядок установления ренты и платы за пользование землей, повышение эффективности системы налогообложения и т.д.
Управление в сфере использования земель имеет целый ряд специфических особенностей. Оно сопряжено с возможными негативными проявлениями, связанными как с развитием земельного рынка, так и с повседневной хозяйственной деятельностью и социальной неготовностью общества к масштабным преобразованиям в данной сфере.
Поэтому необходимо создать условия для более эффективного хозяйствования, скорейшей адаптации товаропроизводителей к новым экономическим условиям, обеспечить сведение к минимуму всех негативных процессов. Несомненно, важным инструментом эффективного управления земельными ресурсами является система платы за землю, основными элементами которых являются налог на землю и арендная плата. Несовершенства законодательной базы и методического обеспечения процессов оценки земель приводит к тому, что земельные платежи пока еще недостаточно обоснованы, не соответствуют экономическим реалиям и не стимулируют эффективное использование земель.
Анализ земельного фонда г. Пензы показал, что общая площадь территории города в 2009 г. равняется 29037,66 га, причем за последние пять лет
изменение площади города было незначительным, процесс перераспределения земель происходил в направлении увеличения земель под застройкой и сокращения земель сельскохозяйственного использования. Структура земельного фонда города представлена на рис. 1 (данные за 2009 г.).
□ пашни
■ многолетние насаждения
□ сенокос
□ пастбища
■ леса
□ водные объекты
■ застройки
□ дороги
■ прочие земли
Рис. 1. Распределение земельного фонда г. Пензы по угодьям, %
В 2009 г. площади угодий сельскохозяйственного использования составили 5554,26 га (19 % от всего земельного фонда), несельскохозяйственного назначения - 23483,39 га, или 81 %. Динамика изменения земельного фонда города по угодьям проходит в направлении увеличения земель несельскохозяйственного назначения, в частности за период с 2003 г. по 2008 г. земли под пашнями сократились на 903,58 га, а земли под застройкой увеличились на 890,68 га.
Главным образом, в процессе реформирования земельных отношений подверглись преобразованию земли населенных пунктов: в государственной и муниципальной собственности - 27185,5 га, или 93,6 %; в частной собственности - 1852,2 га, или 6,4 %, из которых 98,3 % используется физическими лицами и 1,7 % юридическими лицами. В Пензе, как и в большинстве крупных и средних промышленных городах России, за последние время наблюдается тенденция к увеличению площади, находящейся в собственности юридических и физических лиц, при одновременном снижении муниципальных земель.
Проведение работы по инвентаризации земельных участков, выявление неиспользуемых земельных участков, оценка земельного потенциала, проведение землеустроительных работ и постановка земельных участков на государственный кадастровый учет имеют большое значение для формирования налогооблагаемой базы местных бюджетов. Для определения важности повышения эффективности экономических методов управления земельными ресурсами особое значение имеет анализ доли земельного налога и арендной платы в бюджете г. Пензы. Поступление земельного налога в бюджет города составляет: в 2005 г. - 311 028 тыс. руб; в 2006 г. - 389 176 тыс. руб; в 2007 г. -
389 207 тыс. руб; в 2008 г. - 389 198 тыс. руб. При этом доля земельного налога в общих доходах составляла в 2005 г. 10,10 %, в 2006 г. - 9,94 %, в 2007 г. - 7,50 %, в 2008 г. - 7,42 %. Анализ показал, что имеет место тенденция снижения доли земельного налога. Это связано с тем, что при общем росте дохода бюджета муниципального образования и росте объемов других налогов (например, налога на прибыль юридических лиц) поступление земельного налога остается неизменным.
В соответствии с законодательством РФ оборот земель за определенный период - это система перераспределения земельных участков между собственниками, землепользователями, землевладельцами, арендаторами и другими участниками земельных отношений в результате совершения сделок на земельном рынке, универсального правопреемства или иным разрешенным действующим законодательством способом.
В городских округах земля пользуется достаточно большим спросом. Об этом можно судить, рассмотрев структуру сделок с землей г. Пензы за период 2005-2009 гг. (табл. 1). Анализ структуры показал, что продажа земельных участков за данный период растет средним темпом - 613 участков в год, а объемы аренды государственной и муниципальной земли - 417 участков в год. Однако с 2008 г. наблюдается спад количества сделок аренды государственной и муниципальной земли. Причиной данного спада послужил мировой финансовый кризис.
Таблица 1
Структура сделок с землей г. Пензы
Сделки Кол-во, шт. / Площадь, га
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. На 1 октября 2009 г.
Продажа земельных участков гражданами и юридическими лицами 548 / 79,005 682 / 99,0006 1518 / 177,786 2025 / 264,437 3001 / 458,2589
Аренда государственных и муниципальных земель с учетом всех форм арендной платы 7014 / 985,14 7030 / 1016,88 7047 / 1744,66 7448 / 1954,9 7298 / 1809,9021
Передача по наследству земельных участков 102 / 8,9543 134 / 10,6271 189 / 18,9965 256 / 37,2589 361 / 39,235
Дарение земельных участков 91 / 8,0091 76 / 8,5748 21 / 4,8522 6 / 1,898 1 / 0,006
Из приведенного выше анализа совокупности сделок с земельными участками г. Пензы за период 2005 г. - 1 октября 2009 г. следует, что земля как товар и средство производства с каждым годом приобретает все большую ценность. Наблюдается рост рыночного оборота земли. Граждане начинают более полно осознавать ценность земельных участков, следствием чего является увеличение сделок по передачи по наследству и уменьшение сделок дарения земельных участков.
Исследование методологического и методического инструментария управления земельными ресурсами, основанными на законодательной безе и гражданском кодексе РФ, показало, что практически ко всем сделкам с зе-
мельными участками предъявляются по крайней мере три общих требования: обязательность государственной регистрации; наличие плана (чертежа) земельного участка, являющегося объектом той или иной сделки; необходимость (за редким исключением) оценки предмета сделки.
Следовательно, совершенствование механизма управления земельными ресурсами должно базироваться на следующей аксиоме: оборот земель является сложной системой, включающей три взаимосвязанные подсистемы - земельный рынок, правопреемство в соответствии с гражданским кодексом РФ и права административных органов власти по поводу использования того или иного земельного участка.
Работы по государственной кадастровой оценке земель на территории Российской Федерации проводятся в целях создания налоговой базы для исчисления земельного и ряда других имущественных налогов, что определено Земельным кодексом РФ (ст. 65, 66), Федеральным законом от 29.11.2004 г. № 141 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и некоторыми другими законодательными актами. На территории Пензенской области работа по государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов проводится с 2002 г., результатом которой является методология оценки удельных показателей кадастровой стоимости земель по видам ее функционального использования.
По официальным данным, в г. Пензе за период 2007-2009 гг. была выполнена кадастровая оценка 62 627 земельных участков (приблизительно 14 % от общего числа), из них 22 144 участка находится под индивидуальной жилой застройки, 29 849 - в составе дачных и садоводческих объединений, 1314 участков - под многоэтажной жилой застройкой, 1966 земельных участков - под объектами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, 1642 участка - под объектами и сооружениями промышленности.
Система налогообложения земель, действовавшая с 1991 по 2005 г., основывалась на закрепленных в 1991 г. нормативных ставках (в рублях на единицу площади), которые постоянно индексировали. Этот земельный налог был экономически не обоснован и не стимулировал собственников на рациональное использование земель. В соответствии с главой 31 Налогового кодекса РФ с 1 января 2006 г. на территории всех муниципальных образований в границах субъектов РФ введен в действие земельный налог на основе результатов государственной кадастровой оценки земель. Данная необходимость была обусловлена динамикой изменений на рынках недвижимости, резким увеличением стоимости земельных участков и объектов недвижимости.
Исследование стоимостного зонирования территории г. Пензы (данные табл. 2) выявило то, что предельно максимальное и минимальное изменения кадастровой стоимости имеют районы, преимущественно занятые земельными участками с индивидуальной и многоэтажной жилой застройкой, а также участками, предназначенными для размещения административных и офисных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры и искусства. Оценка изменений кадастровой стоимости в разрезе районов города показала: Ленинский район имеет 7648 участков общей площадью 1252,2 га, в этом районе произошло максимальное увеличение налогооблагаемой базы - 1,28 %; Первомайский район имеет 11 531 оцениваемый участок площадью 3158,9 га, уве-
личение налогооблагаемой базы составило 1,03 %; Железнодорожный район имеет 25 477 земельных участков площадью 3368 га, произошло увеличение налогооблагаемой базы - 1,05 %; Октябрьский район имеет 17 971 участок площадью 4048,2 га, налогооблагаемая база сократилась - 0,99 %.
Таблица 2
Сравнительный анализ изменения налогооблагаемой базы территории г. Пензы в разрезе районов города
Название района Количество оцениваемых земельных участков Площадь, га Налогооблагаемая база, руб. Изменение налоговой базы, %
по состоянию на 2003 г. по состоянию на 2009 г.
Октябрьский район 17 971 40 48,2 39 561 802,8 39 022 670,5 0,99
Железнодорожный район 25 477 3 368 29 298 581 30 733 256,5 1,05
Первомайский район 11 531 3 158,9 25 850 993,2 26 591 204,9 1,03
Ленинский район 7 648 1 252,2 19 580 401,3 25 050 557,8 1,28
Всего 62 627 11 827,3 114 291 778,5 121 397 689,9 1,06
В целях подтверждения важности повышения эффективности экономических методов управления земельными ресурсами была исследована динамика доли земельного налога и арендной платы в консолидированном бюджете г. Пензы, определены роль и значение данного вида налога в муниципальных бюджетах. Доля земельного налога от совокупного дохода бюджета Пензы составляла в 2005 г. 10,10 %, в 2006 г. - 9,94 %, в 2007 г. - 7,50 %, в 2008 г. - 7,42 %. Для сравнения - в других городах Пензенской области доля налога на землю в собственных доходах бюджетов несколько выше: например, в г. Кузнецке в 2007 г. - 13,59 % , а в 2009 г. - 13,02 %; в г. Заречном в 2007 г. - 16,05 %, в 2009 г. - 14,02 %. Как видно, доля земельного налога в этих городах больше, чем в Пензе. Это означает более эффективное по сравнению с другими муниципальными образованиями использование земель.
В целом по г. Пензе исполнение плана по взиманию земельного налога в 2007 г. составило 89,8 %, в 2008 г. - 89,9 %, в 2009 г. - 88,6 %. Это говорит о возможности достаточно точно прогнозировать поступления имущественных налогов.
Исследование показывает, что увеличение поступления земельного налога, а следовательно и экономическую эффективность, можно рассчитать, умножив налогооблагаемую базу по каждому виду разрешенного использования на ставки земельного налога, установленные для г. Пензы постановлением № 238-16/4 от 25 ноября 2005 г. После утверждения результатов ГКОЗНП в сентябре 2009 г. поступление земельного налога в консолидированный бюджет г. Пензы увеличится в 1,27 раза. Так как за 2006-2008 г. среднее поступление земельного налога равняется 389 193 тыс. руб. при увеличении его в 1,27 раза, консолидированный бюджет г. Пензы от актуализации получит 105 082 тыс. руб., следовательно, доход бюджета от земельного налога увеличится на 27 % (рис. 2).
Рис. 2. Прогнозирование денежных поступлений
от актуализации ГКОЗНП в консолидированный бюджет г. Пензы
В целях совершенствования механизмов управления земельными ресурсами города, для обеспечения собираемости платежей за пользование землей необходимо сконцентрировать работу по следующим направлениям:
- повышение эффективности системы государственной кадастровой оценки земель всех категорий, с одновременным совершенствованием регионального и федерального законодательства (законом должны быть определены строгие временные рамки проведения кадастровой оценки, утверждения результатов, передачи их в органы ФНС России и внесения их в ГКН);
- уточнение налогооблагаемой базы (сведений о характеристиках земельных участков, влияющих на размер кадастровой стоимости, с учетом различий в климатических, геологических, гидрологических условиях регионов и уровня развития населенных пунктов);
- обеспечение достоверности сведений о плательщиках земельного налога, передача сведений в ФНС;
- переход от налогообложения недвижимого имущества на основе массовой оценки к налогообложению на основе рыночной оценки, с учетом опыта зарубежных стран.
Все вышесказанное позволяет сделать выводы, что, с одной стороны, в результате совершенствования учета и кадастровой оценки земель растет налогооблагаемая база, больше земель вовлекается в хозяйственный оборот, повышается эффективность землепользования. С другой стороны, необходима дальнейшая системная работа по улучшению планирования доходов бюджета, в том числе по налоговым поступлениям, совершенствование регионального и федерального законодательства. Законом должны быть определены строгие временные рамки проведения кадастровой оценки, утверждения результатов, передачи их в органы ФНС России и внесения их в ГКН.
Список литературы
1. Земельный кодекс Российской Федерации. - М. : Эксмо, 2007. - 1б0 с.
2. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. - М. : Проспект, 2007. - 235 с.
3. Постановление Правительства Пензенской области «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель поселений в Пензенской области» от 4 июня 2003 г. № 236-пП // СПС «Гарант».
4. Решение Собрания представителей г. Пензы от 14 октября 2008 г. № 58б «О бюджете г. Пензы на 2008 год и на плановый период 2009-2010 года» // СПС «Гарант».
5. http: // www.fкcland.ru - Федеральный кадастровый центр «Земля».
Солдатова Светлана Сергеевна кандидат экономических наук, доцент, кафедра экономики и организации производства, Пензенский государственный университет
E-mail: kaf_eop@rambler.ru
Soldatova Svetlana Sergeevna Candidate of economic sciences, associate professor, sub-department of production economy and organization, Penza State University
УДК 332.2 Солдатова, С. С.
Влияние механизма управления земельными ресурсами города на рост его бюджета (на примере г. Пензы) / С. С. Солдатова // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2010. -№ 1 (13). - С. 127-133.
