CC BY
247
Влияние коррупции на состояние экономики государства
И.М. Рукина
Проблемы коррупции и борьбы с ней не являются чисто национальными, российскими. Все ведущие государства мира озабочены ростом коррумпированности своих чиновников и выходом этого явления на международный уровень. Однако в России коррупция стала национальным бедствием и основным препятствием к выходу страны из системного российского кризиса, последствия которого много опаснее, нежели последствия кризиса мирового.
Рассматривая влияние коррупции на состояние экономики государства, необходимо остановиться подробнее на основополагающих базовых конструкциях государственного устройства, без которых невозможно существование самого государства. Одной из таких конструкций является государственный бюджет.
Наполнение бюджета осуществляется за счет налогов, которые платят бизнес и рядовые граждане. И поскольку все мы являемся налогоплательщиками, то вправе требовать от государства эффективного расходования бюджетных средств и справедливого распределения ресурсов. Государство, в свою очередь, несет ответственность перед гражданами за наполнение государственного бюджета. Таким образом, граждане должны получать достоверную и открытую информацию не только о доходах и расходах, но и об эффективности управления бюджетом и государственными фондами. Основной антикоррупционный фактор здесь — непрозрачность бюджета. Причем речь идет не только о бюджете страны, но и о бюджетах регионов и муниципальных образований.
Государственный бюджет — центральное звено финансовой системы. В нем объединяются все основные финансовые институты — расходы, различные виды доходов, государственные займы. Государственный бюджет в известном смысле является финансовым разделом программы правительства и формируется в соответствии с ней. В прикладном смысле государственный бюджет представляет собой подробную смету правительственных доходов и расходов по источникам поступления и по основным направлениям и программам расходования средств, переводящую планы работы министерств и ведомств в финансовое выражение. Будучи необходимой экономической базой государственного хозяйствования, государственный бюджет служит эффективным инструментом организации и контроля деятельности органов исполнительной власти.
Система финансово-бюджетного регулирования включает широкий спектр воздействий на экономику через механизмы исполнения доходной и расходной частей государственного бюджета.
Значительный потенциал воздействия на социально-экономические процессы содержит в себе фискальная функция государства — формирование налоговой системы, сбор налогов как главного источника финансирования всей государственной деятельности.
Другим эффективным инструментом воздействия государства на развитие экономики являются государственные расходы. Государственный бюджет из естественного средства покрытия общенациональных расходов государства постепенно превратился в основной элемент макроэкономического регулирования: в настоящее время в экономически развитых странах через государственные бюджеты перераспределяется от 30 до 50 % валового внутреннего продукта. Так как государственный бюджет используется для финансирования оборонных, социальных, инфраструктурных, экологических, научно-технических и других программ, то бюджетная политика может оказывать серьезное влияние на состояние экономики и использоваться для стимулирования экономического роста, проведения антикризисной и антициклической политики государства.
Поскольку государство функционирует за счет средств налогоплательщиков и призвано служить интересам собственных граждан, постольку в отношении государства правомерны вопросы: насколько обоснованны цели государственной политики, и насколько эффективно государство использует ресурсы для достижения намеченных целей1.
В бюджете РФ есть статьи, абсолютно закрытые даже для депутатов Государственной Думы, которая принимает бюджет.
Кстати, в США закрытых статей нет, более того — все расходы свыше 1,0 миллиона долларов доступны для широкого обсуждения. Поэтому, наверное, антикризисный план Полсона, вынесенный на обсуждение конгресса США, содержал более пятисот страниц доказательного текста, а Российский план — несколько страничек. Надо понимать, что именно закрытость и неинформиро-ванность — прямой путь к коррупционным правонарушениям.
Главный механизм предотвращения нарушений в бюджетной сфере — парламентский и общественный контроль. Но, к сожалению, система исполнительной власти в России пока еще является весьма закрытой для граждан и бизнеса. Например, при таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов Правительства РФ, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением инфляции на 0,46%. Если же говорить о парламентском контроле, то в условиях абсолютного приоритета исполнительной власти над законодательной в современной России говорить о возможности парламентского контроля преждевременно.
Еще одна базовая конструкция, которая не может не регулироваться государством — государственные заказы и поставки для государственных нужд.
1 Хрусталев А.А. Эффективность использования бюджетных средств. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 34.
Эта сфера считается самой коррумпированной во всем мире, так как государственные заказы и поставки дают возможность распоряжаться бюджетными ресурсами, и именно здесь пышным цветом расцвела и благополучно цветет до сих пор система откатов. На государственных подрядах и поставках для государственных нужд родилась знаменитая итальянская мафия «Коза Ностра». Связь организованной преступности с бюрократией и политиками достигла в Италии в прошлом веке таких масштабов, что на войну с ней были брошены все здоровые силы общества. Огромную положительную роль в этой кампании сыграли правоохранительные органы Италии. Все мы помним знаменитого телегероя капитана Катаньо, который имел вполне реального прототипа. В течение пяти лет кампания «Чистые руки», начатая миланской прокуратурой в 1992 году и направленная против коррупции в высших эшелонах власти, проводилась последовательно и очень жестко в обстановке максимальной секретности. В результате одной акции были арестованы десятки крупнейших и сотни более мелких фигур итальянской политики и экономики. Координатор этой акции Джерардо де Амброзио убежден, что данная работа не была напрасной хотя бы потому, что «сегодня итальянцы стали относиться к коррупции как к преступлению, а раньше относились как к норме жизни».
В России в 2005 году был принят Федеральный закон (№ 94-ФЗ) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», но этот закон страдает целым рядом системных недостатков. На примере этого закона можно показать, как создаются «ловушки», которые используются чиновниками, принимающими решения о размещении государственных заказов, для получения личной выгоды. Здесь надо понимать, что государственный заказ состоит из нескольких этапов: формирование, размещение, исполнение и контроль. Так вот, федеральный закон касается только одного звена этой цепочки — размещения. Все остальные звенья законодательно не регулируются, что создает колоссальные возможности для коррупции. Но и та часть, которая регулируется, а именно «размещение», содержит целый ряд сознательно заложенных «бомб». Остановимся на основных недостатках, провоцирующих коррупционные проявления:
1. Закон допускает наличие посредников при размещении государственных заказов и поставках для государственных нужд, так как самым главным критерием для участия в конкурсе или тендере является цена. Предложил самую низкую цену — получай заказ или подряд, и никого не волнует, есть у тебя основные производственные фонды или нет, изготавливаешь ли ты сам эту продукцию или продаешь выигранный заказ, забирая часть средств для себя и для «порадевших» тебе чиновников. А тот, кто купил право на изготовление и поставку продукции, вынужден будет уложиться в гораздо меньшую сумму. И тут уж не до качества товара или услуги. Часто бывает и так, что возникает прямое мошенничество в виде поддельных товаров. Это особенно опасно, когда речь идет о продуктах питания, лекарствах. Поддельные лекарства превратились в подлинную трагедию для населения РФ. По самым скромным подсчетам специалистов, рынок поддельных лекарств занимает порядка 60% от всех поставляемых в Россию лекарственных препаратов. Это ли не коррупция?
2. Законом вводится обязательность конкурсов, аукционов и тендеров. Безусловно, это правильно, но давайте посмотрим, могут ли они существенно снизить коррупционную составляющую. Сразу заметим, что самой прозрачной формой является аукцион с открытым предложением цены. В Москве, например, сдача помещений в аренду, продажа городской недвижимости проводится на таких аукционах специально уполномоченным органом СГУПом, который и разрабатывает условия аукциона. Где здесь уязвимое место? Расчет и назначение стартовой цены, безусловно, создают условия для манипулирования и сговора. На такие аукционы люди с улицы не приходят, и у заинтересованных лиц всегда есть возможность проведения предварительных консультаций. Теперь о конкурсах. Коррупционная емкость конкурсов на сегодняшний день очень высока. Начнем с того, что в конкурсных комиссиях участвуют только чиновники. Конечно, теоретически может принять участие в работе той или иной комиссии депутат, но это бывает редко и то тогда, когда есть личный интерес. Критерием конкурса, как мы уже говорили, является цена, а когда есть только один показатель для принятия решения, то выбор чиновника очень облегчается. Поэтому европейское законодательство вводит понятие «общеэкономическая выгода». Сюда входят и качество продукции и услуг, и поддержка своих производителей, и создание рабочих мест, и многое другое. Все сказанное относится и к тендерам, но тендеры чаще всего используются при сдаче в аренду или продаже земель.
3. Очень важным моментом является отсутствие независимой экспертизы при проведении конкурсов. Независимая экспертиза могла бы существенно снизить коррупцию в этой сфере. Но такая экспертиза должна четко регулироваться законодательством. Независимые эксперты в различных областях народного хозяйства должны быть не только высокопрофессиональными специалистами, но и порядочными людьми. Они должны быть неизвестны участникам конкурсов с целью исключения предварительного сговора. Если информация об эксперте становится кому-то известной, значит, произошла утечка от председателя комиссии или ее членов, и в случае подтверждения такого факта, наказание должно быть неизбежным и очень строгим. Со своей стороны эксперт несет ответственность за свои рекомендации. Такие эксперты могут получать очень высокую заработную плату, поскольку выгода от их деятельности очень велика и является прямой выгодой бюджета. Институт независимой экспертизы очень хорошо зарекомендовал себя в европейских странах и США.
Широко распространенная коррупция сдерживает процессы развития, замедляет экономический рост ввиду порождаемой ею инерции и неэффективности, тем самым возлагая немалое бремя налогов на жителей страны. Завышенная (благодаря взяткам и другим злоупотреблениям) стоимость сделок передается в виде высоких цен потребителям, повышая стоимость жизни населения, той его части, которая имеет низкий уровень доходов. Административные решения в этом случае принимаются уже на основе объективных критериев, поскольку контракты на выполнение государственных заказов получают не компании, которые предлагают наиболее низкие цены, а компании, которые дали наиболее крупные взятки. Позднее эти компании возвращают себе предоставленные ими в виде взяток деньги за счет снижения качества
выполняемых ими государственных заказов. Неудивительно, что вслед за этим мосты и здания рушатся, дороги смываются после первых дождей, дамбы прорывает, и многие деревни оказываются под водой2.
Строительство, капитальный ремонт зданий и сооружений, жилищнокоммунальное хозяйство так тяжело поддаются реформированию как раз по причине огромных по величине откатов за получение подрядов. На протяжении последних десяти лет население России наблюдало беспрецедентный рост цен на жилье. Всем понятно, что таких цен быть не может, что они в десятки раз превышают себестоимость строительства, — но кто-нибудь взял себе за труд посчитать настоящую стоимость 1 квадратного метра жилья в домах разной категории за вычетом взяток и откатов? А потом мы удивляемся, почему национальный проект «Доступное жилье» оказался самым проблемным. Поэтому президент страны и премьер-министр лично занимаются национальными проектами, хотя есть достаточное количество должностных лиц, ответственных за эффективность реализации Национальных проектов и Государственных целевых программ.
Государственные и региональные целевые программы также являются базовой конструкцией и одновременно механизмом, позволяющим государству правильно и четко распределять государственные и региональные финансы, решая самые актуальные проблемы страны и регионов, и одновременно удовлетворять нужды и потребности населения страны. Это в идеале. Реально ситуация осложняется тем, что формирование и утверждение программ является в большинстве случаев результатом лоббирования со стороны заинтересованных лиц в зависимости от уровня программы (губернаторы, мэры, министры, депутаты, олигархи, руководители крупнейших компаний и т.д.).
Лоббирование — процесс далеко не бескорыстный, если он не регламентирован законодательно. А Федерального закона «О лоббировании» в России до сих пор нет. Большой опасностью для реализации программ является недофинансирование или прекращение финансирования, что ведет к ликвидации недовыполненной программы или затягиванию сроков выполнения на неопределенное время. А ведь на программу уже были затрачены средства, часто очень большие. На вопрос, где эти средства и где результат, ответа не будет, но определенная часть чиновников свою мзду уже получила. И вот что самое интересное — в данном случае мы не можем сказать, что закон молчит. В Бюджетном кодексе Российской Федерации (главный финансовый документ страны) четко сказано, что бюджет должен быть ориентирован на результат, даны определение программ, метод их формирования, регламентация по срокам исполнения, определен орган контроля за реализацией — Контрольно-счетная палата РФ и соответственно Контрольно-счетные палаты регионов. К сожалению, сложилась ситуация, когда законодательство не гарантирует результат. Отсутствие правоприменительной практики резко снижает эффективность самых важных для страны решений. Если мы спустимся на уровень любого муниципалитета, мы увидим такую же картину.
2 Из доклада Генерального секретаря ООН «Воздействие организованной преступной деятельности на общество в целом» на второй сессии Комиссии по предотвращению преступности и уголовному правосудию Экономического и социального совета ООН 13-23 апреля 1993 года.
Так что же? Может быть, надо не мудрствуя лукаво вернуться к административно-командной системе? Но все мы понимаем абсолютную невозможность такого возврата. Тогда остается третий путь, которому, пожалуй, нет альтернативы. Этот путь заключается в четком законодательном регулировании экономики и очень жестком контроле со стороны государства за соблюдением законов, с выработкой конкретных механизмов и инструментов, позволяющих снизить потери от коррупционных проявлений, с введением принципов неотвратимости наказания за коррупцию. Только тогда Россия сможет преодолеть кризисные явления.
