CC BY
18Влияние коалиционных соглашений на реализацию народовластия
Дмитрий Киреев*
Одним из побочных эффектов применения мажоритарной избирательной системы относительного большинства является искажение пропорциональности между голосами, поданными за партию, и количеством мест в парламенте, которые партия получает по итогам выборов. Однако использование модели пропорционального представительства в демократических государствах с многопартийной политической системой тесно связано с институтами коалиционных правительств и коалиционных соглашений. Решения парламента любого государства принимаются большинством голосов. Опыт зарубежных стран с развитой многопартийностью демонстрирует, что одной партии редко удаётся получить абсолютное большинство голосов избирателей. Тем не менее для формирования правительства, принятия законов и осуществления иных функций парламента необходимо относительно стабильное парламентское большинство, которое достигается зачастую при помощи коалиционных соглашений между партиями. В статье анализируются особенности заключения коалиционных соглашений и коалиционной политики партий с точки зрения принципов народовластия. На примерах Великобритании, ФРГ и других стран выявляются побочные эффекты, которые должны быть оценены с точки зрения конституционного права. Одним из таких эффектов является непропорциональное влияние фракций на осуществление функций парламента. Непропорциональность выражается в том, что две партии, обладающие сопоставимым представительством, могут играть принципиально разную роль в формировании правительства и принятии законодательства в зависимости от того, являются ли они стороной коалиционного соглашения. Формированию коалиции предшествует переговорный процесс между партиями, который является дополнительной стадией между волеизъявлением народа и образованием парламентского большинства. Этот важнейший этап коалиционного процесса может оказывать влияние на деятельность законодательной и исполнительной властей, на содержание конституционных прав граждан, распределение бюджета и государственное устройство. Третьим эффектом является неустойчивость коалиционных правительств и возможная смена конфигурации в парламенте и правительстве без обращения к волеизъявлению народа. Представляется, что выявленные эффекты коалиционных соглашений непосредственно связаны с пропорциональной избирательной системой и могут рассматриваться в качестве последствий её применения.
001: 10.21128/1812-7126-2018-6-36-48 ^ Коалиция; коалиционные соглашения; парламент; парламентское большинство
1. Введение
Мажоритарная избирательная система относительного большинства часто критикуется за искажение пропорциональности при распределении мест в парламенте, которое приводит к тому, что партия, не пользующаяся поддержкой большинства граждан, получает абсолютное большинство мандатов. Пропорциональная система, напротив, с той или иной
* Киреев Дмитрий Андреевич - аспирант Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, Москва, Россия (e-mail: dmitry.kireev.spb@ gmail.ru).
точностью гарантирует соответствие размеров парламентских фракций поданным голосам.
Тем не менее вне зависимости от того, какая избирательная система применяется на выборах членов парламента, в государствах с многопартийностью политические партии зачастую вынуждены вступать в коалиционные соглашения для установления стабильного контроля над большинством в законодательном органе.
Коалиционные соглашения, таким образом, являются одним из важнейших институтов опосредованной демократии. Конституционно-правовую оценку этого института на предмет его влияния на реализацию принци-
па народовластия необходимо начать с обоснования актуальности коалиционного процесса в целом. Представляется важным продемонстрировать объективность причин, приводящих к заключению соглашений, а также описать их содержание.
В результате исследования избирательных кампаний и их результатов в некоторых государствах Европы были выявлены побочные эффекты, которые возникают при формировании коалиций и могут оказывать влияние на народовластие.
2. Коалиционные соглашения как объективная реальность многопартийной политической системы
Высший законодательный орган государства является одним из важнейших учреждений, без которого не может обойтись ни одно демократическое правовое государство. Парламент может быть исключительно коллегиальным органом, и все принимаемые им решения, в том числе разработка и принятие законов, основаны на поиске компромиссов и обсуждении. Коллегиальность представляется одним из неотъемлемых квалифицирующих признаков парламента1.
Коллегиальность предполагает, что реализация полномочий парламента осуществляется путём голосования и для окончательного решения по тому или иному вопросу требуется определённое число членов законодательного органа, которые придерживаются одной позиции.
В тех случаях, когда речь идёт о полномочиях именно парламента, а не депутатов или групп депутатов, решения принимаются большинством голосов.
Место парламента в конституционной и политической системах может варьироваться в зависимости от модели взаимоотношений между ветвями власти. Таких моделей в широком смысле принято выделять три: парламентская (монархия или республика), президентская и смешанная.
1 См.: ОвсепянЖ. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59). С. 9-17, 11.
Несмотря на разные формы взаимоотношений исполнительной власти и законодательной, при любой из них неоспорима главенствующая роль парламентского большинства, от которого, по меньшей мере, зависит принятие законов. Именно с этим участником конституционно-правовых отношений имеет дело и глава государства, и правительство, когда они стремятся реализовать определённую политику.
Вся совокупность парламентских полномочий, реализация которых возможна только большинством голосов, демонстрирует, что сформированное тем или иным образом парламентское большинство способно с определённой долей самостоятельности принимать законы, формировать правительство, распределять средства бюджета и контролировать их освоение.
Однако важно учитывать, что парламентское большинство состоит из конкретных депутатов, каждый из которых обладает автономностью и реализует свои полномочия, в том числе по голосованию, индивидуально.
Сама по себе принадлежность члена парламента к какой-либо фракции и партии не обеспечивает непременное единодушие при голосовании. В большинстве стран не закреплены формальные и юридические механизмы обеспечения сплочённости парламентского большинства, как и любого другого объединения депутатов. Однако эти средства существуют, имея, как правило, политический характер2.
Результаты парламентских выборов в большинстве демократических государств, поддерживающих многопартийность и политический плюрализм, крайне редко демонстрируют поддержку одной партии более чем половиной проголосовавших избирателей3.
2 Например, парламентская практика в ФРГ полностью противоречит сформулированной в Основном законе концепции, согласно которой депутаты Бундестага обладают свободой как от наказов избирателей, так и от решений руководства фракции. Таким образом, партийная дисциплина обеспечивает монолитность партийного большинства. См.: Румянцев А. Принцип эффективной оппозиции оказался малоэффективным: Комментарий к решению Федерального конституционного суда Германии от 3 мая 2016 года 2 БуБ 4/14 // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 3 (112). С. 114-120.
3 Российскую политическую систему нередко именуют полуторапартийной, намекая на доминирование в Фе-
М. Дюверже в своём исследовании «Политические партии» утверждает, что существование партий парламентского большинства является довольно редкой ситуацией при многопартийных политических системах. В двухпартийных системах обе партии потенциально могут сформировать парламентское большинство4. Тем не менее существенное значение тут имеют эмпирические данные.
В Великобритании ни одна из двух доминирующих партий не набирала абсолютного большинства голосов ни на одних выборах с 1931 года5. В Федеративной Республике Германии такой результат показала единственный раз партия «Христианско-демокра-тический союз» (в блоке с «Христианским социальным союзом», далее — ХДС/ХСС) в 1957 году, получив 50,2 % голосов. Во Франции парламентское большинство всегда образуется партийными блоками, состоящими из нескольких партий в количестве от 3 до 6, каждая из которых не получает абсолютного большинства голосов избирателей. Однако в 5 из 20 избирательных кампаний, проведённых с 1945 по 2017 год, даже блок из 4 — 6 партий получал во втором туре менее 50 % голосов.
В США подавляющее большинство кампаний по выборам в Палату представителей демонстрирует преодоление одной из партий границы в 50 %. Вне всяких сомнений, данная картина обусловлена фактическим существованием в США всего двух партий, имеющих возможность результативно участвовать в выборах6.
деральном Собрании представителей ВПП «Единая Россия». Однако необходимо отметить, что абсолютное большинство избирателей поддержали эту партию только в двух из четырёх парламентских кампаниях, в которых она принимала участие. В 2007 и 2016 годах партийные списки ВПП «Единая Россия» набрали по 64 и 54 % голосов избирателей, в 2003 и 2011 годах поддержка партии составила соответственно 37 и 49 %.
4 См.: Дюверже М. Политические партии : пер. с фр. М. : Академический Проект, 2002. С. 351.
5 См.: House of Commons Library. UK Election Statistics: 1918-2017. URL: https://researchbriefings.parliament. uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7529 (дата обращения: 20.11.2018).
6 Несмотря на наличие широкого круга действующих
политических партий, Республиканская и Демократи-
ческая партии остаются единственными, чьи кандида-
ты попадают в избирательные бюллетени на выборах разного уровня. «Третьи» партии практически не пред-
Иными словами, в политических системах, в которых как минимум три партии имеют объективную возможность получить весомое представительство, парламентское большинство, столь необходимое для реализации функций парламента, формируется при помощи разных политических и правовых инструментов.
Одним из важнейших и наиболее применимых инструментов является коалиционное соглашение, за счёт которого парламентское большинство достигается вне зависимости от того, что избиратели своим волеизъявлением не предоставляют его ни одной из партий. С точки зрения конституционного права, важно проанализировать влияние этого процесса на реализацию принципа народовластия.
Институт коалиционных соглашений достаточно распространён в парламентских и смешанных системах, однако и в президентской республике для принятия законов и формирования бюджета требуется парламентское большинство. Соглашения характерны прежде всего для парламентов, формируемых на основе пропорционального представительства, однако они могут оказаться востребованными и при мажоритарной системе7.
Одной из целей соглашения выступает формирование коалиционного правительства. В. Мюллер и К. Стром исследовали процессы формирования 262 коалиционных правительств в 15 странах Западной Европы в период с 40-х годов XX века по 1999 год.
ставлены в Конгрессе: с 1949 года только 6 членов Палаты представителей не были членами одной из двух основных партий. Примечательно, что именно из-за отсутствия популярных третьих партий распределение мандатов в той или иной степени адекватно пропорционально поданным голосам. См.: Bowler S., Donovan T., van Heerde J. The United States of America: Perpetual Campaigning in the Absence of Competition // The Politics of the Electoral System / ed. by M. Gallaher, P Mitchel. New York : Oxford University Press, 2005. P. 185-205, 192-194.
7 Первое за 70 лет коалиционное правительство в Великобритании было сформировано в 2010 году, второе -в 2017 году. Cм.: In full: the Conservative Liberal Democrat coalition agreement, 12 May 2010. URL: https:// www.telegraph.co.uk/news/politics/7715166/ln-full-the-Conservative-Liberal-Democrat-coalition-agree ment.html (дата обращения: 20.11.2018); Tory-DUP deal: The agreement in full, 26 June 2017. URL: https://www.telegraph.co.uk/politics/0/tory-dup-deal-agreement-full (дата обращения: 20.11.2018).
Фактически можно утверждать, что каждый электоральный цикл в государстве с многопартийной системой происходит формирование коалиционного правительства, и в 2/3 случаев оно основано на соглашении.
Коалиционное соглашение может быть заключено в разных формах и иметь различное соде ржание, однако принято выделять следующие элементы8: основы государственной политики в той или иной сфере; распределение постов в правительстве; процедурные вопросы, связанные с порядком принятия решений внутри коалиции.
Особое значение для всего государства имеют первые два пункта, так как решения коалиции, принятые по ним, влияют на содержание прав и обязанностей граждан, на распределение бюджетных средств, систему и порядок формирования государственных органов и другие вопросы, которые относятся к предмету конституционного права.
Коалиционные соглашения могут предусматривать принятие конкретных законов, регулирующих определённую сферу вплоть до детализации отдельных положений. Некоторые коалиции осуществляют целые реформы по совершенствованию системы государственных органов. Так, коалиционное соглашение между Консервативной и Либерально-демократической партиями, заключённое в 2010 году, содержало такие важные пункты, как закрепление пятилетнего срока полномочий парламента, проведение референдума по изменению избирательной системы, введение института отзыва депутата Палаты общин избирателями9. Вышеупомянутый Акт о фиксированном сроке полномочий парламента своим появлением обязан именно тому обстоятельству, что Консервативная партия не смогла набрать абсолютного большинства в Палате общин.
Коалиционное соглашение 2010 года в Чехии между партиями «Традиции. Ответственность. Процветание. 09» и «Обществен-
8 См.: Заикин С.С. Коалиционные соглашения между политическими партиями: зарубежный опыт и российские перспективы // Lex Russica. 2017. № 1 (122). С. 172-185, 177.
9 См.: In full: the Conservative Liberal Democrat coalition agreement, 12 May 2010. URL: https://www.telegraph. co.uk/news/politics/7715166/ln-full-the-Conservative-Liberal-Democrat-coalition-agreement.html (дата обращения: 20.11.2018).
ные дела» содержало положения о внесении изменений в Конституцию, устанавливающие прямые президентские выборы. Кроме того, партии декларировали намерения принять новый Гражданский кодекс, новые законы о международном частном праве, о хозяйственных компаниях, а также закон о лоббизме10.
Соглашения между партиями в ФРГ занимают свыше сотни страниц и могут содержать достаточно детализированное описание предстоящих реформ. Например, в 2009 году было заключено соглашение между партиями ХДС/ХСС и «Свободная партии Германии» (далее — СвДП), в котором довольно подробно излагались предстоящие изменения уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Некоторые положения соглашения являются результатом уступок, непосредственно отражающихся на федеральном бюджете. В 2013 году ХДС/ХСС пришлось удовлетворить требование Социал-демократической партии Германии (далее — СДПГ) об установлении минимальной почасовой оплаты труда, что стоило бюджету 20 миллиардов евро11.
Значение института коалиционных соглашений для политической и правовой жизни страны трудно переоценить. Причинами этому является то обстоятельство, что именно соглашения позволяют сформировать столь необходимое абсолютное парламентское большинство, а также само содержание документа, в котором наличествуют конкретные дальнейшие шаги государственной власти.
3. Побочные эффекты
коалиционных соглашений
Участие граждан в управлении делами государства может быть как непосредственным, так и опосредованным, причём вторая форма задействована регулярно и применяется для формирования важнейших органов государственной власти. Посредством выборов граждане определяют состав законодательного органа, реализуя тем самым принцип народовластия.
10 См.: Заикин С. С. Указ. соч. С. 177—179.
11 См.: Стрелец М.В., Морозова Н.Н. Германия после парламентских выборов 2013 года // Современная Европа. 2014. № 3 (59). С. 77 — 89, 84—85.
3.1. Непропорциональное влияние политических партий на политику государства
Практика заключения коалиционного соглашения приводит к непропорциональному влиянию некоторых политических объединений на государственную политику.
Показательные примеры формирования правящих коалиций предоставляет для исследования Бундестаг ФРГ.
За 18 парламентских выборов, проведённых в период 1949—2017 годов, абсолютное большинство было достигнуто одной партией лишь один раз в 1957 году. Во всех остальных случаях было сформировано коалиционное правительство.
В ФРГ на протяжении многих десятилетий основными партиями, участвующими в формировании правительства, являются ХДС/ ХСС, СДПГ и СвДП. Примечательна ситуация, возникшая в 1980 году, когда в очередной раз ни одна из партий не набрала абсолютного большинства мест и было образовано коалиционное правительство из СДПГ и СвДП. Однако уже в 1982 году наступил правительственный кризис, в результате которого была сформирована новая коалиция из ХДС/ХСС и СвДП.
До объединения Германии в 1990 году предсказуемость относительно состава будущего правительства была довольно высока. Коалиционное соглашение заключалось между СвДП и одной из двух крупных партий.
Однако на вторых после объединения Германии выборах стали возникать явления, демонстрирующие некоторые побочные эффекты формирования коалиций.
В 1994 году партийный список ХДС/ХСС набрал 41,43 % голосов, что преобразовалось в 294 мандата из 672. Две «малые» партии — СвДП и «Зелёные» — получили почти равную поддержку избирателей: 6,92 и 7,27 % соответственно. В результате распределения мандатов итоговое количество мест было также сопоставимым: 47 у СвДП и 49 у «Зелёных». Сугубо математически для формирования коалиции ХДС/ХСС подходила любая фракция, имеющая 43 мандата, иными словами, любая из вышеуказанных «малых» партий теоретически обладала возможностью принять участие в формировании правительства и оказать впоследствии существенное влияние на законодательство и политику.
Разница в голосах, поданных за партийные списки этих партий, составляла около 166 тысяч голосов в пользу «Зелёных». Однако в качестве партнёра по правительству руководством ХДС/ХСС была традиционно выбрана СвДП. Таким образом, одна из двух «равных» партий была наделена непропорционально высокой возможностью влиять на принятие ключевых решений в государстве.
Схожая ситуация имела место в 1998 году, однако первое место занял список СДПГ, и в качестве стороны коалиционного соглашения была выбрана фракция «Зелёных». По результатам этих выборов СвДП и «Зелёные» вновь набрали схожее количество голосов и мест, позволяющее претендовать на коалиционное соглашение. Разница в голосах составила 220 тысяч в пользу «Зелёных», и на этот раз правительство было сформировано с участием этой партии.
В 2005 году неопределённость достигла таких масштабов, что руководство каждой из двух «больших» партий объявило о победе на выборах. При относительно равной поддержке избирателей ХДС/ХСС и СДПГ получили по 226 и 222 места соответственно. Однако число «малых» партий, претендующих на коалицию, увеличилось с двух до трёх: СвДП, «Зелёные» и «Левые» получили по 61, 51 и 54 места соответственно. По заявлениям руководства ХДС и СДПГ лидеры партии «Левые» отклонили предложения о формировании коалиции, вследствие чего возникло три возможных варианта нового правительства: СДПГ, СвДП и «Зелёные»; ХДС/ХСС, СвДП и «Зелёные»; ХДС/ХСС и СДПГ.
Таким образом, один и тот же результат волеизъявления избирателей может привести к формированию совершенно разных позиций в правительстве. При разрешении данной неопределённости чрезмерно большое значение могут иметь как решения руководства партий, так и личные интересы определённых лидеров. Кроме того, избиратели, которые в равной степени высказали поддержку трём «малым» партиям, оказались в разном положении с точки зрения удовлетворения их электоральных ожиданий. Например, избиратели партии «Левых», даже солидаризируясь с решением руководства, тем не менее не будут видеть своих представителей в правительстве и не смогут существенно влиять на законодательную повестку. В то же время из-
биратели СвДП и «Зелёных» могут ожидать как участия данных партий в коалиционном соглашении, так и исключения из процесса договорённостей.
Примечательной является картина, имевшая место после выборов в австрийский парламент в 1999 году. На протяжении всех послевоенных лет, за исключением одного случая, в Австрии формировались коалиции из двух больших партий: Социал-демократической партии (далее — СДП) и Австрийской народной партии (далее — АНП). Третьей партией выступала Австрийская партия свободы (далее — АПС), считающаяся крайне правой партией, которая до 90-х годов XX столетия едва ли набирала свыше 10 % поддержки избирателей.
Однако к 1999 году число граждан, решивших проголосовать за эту партию, возросло до 26,9 % пришедших на выборы избирателей. Две большие партии — СДП и АНП — набрали 33,2 и 26,9 % соответственно. Заметим, что АНП и АПС получили одинаковое число голосов и, как следствие, одинаковое число мандатов. С одной стороны, каждая из партий имела равные шансы на коалицию с СДП. С другой стороны, по своим политическим программам СДП и АПС находились слишком далеко, будучи партиями разных направлений.
Но коалиционное соглашение было заключено между АНП и АПС, что повлекло за собой формирование правого коалиционного правительства. Несмотря на то что третья партия несколько обошла АНП, получив на 415 голосов больше, канцлером правительства был избран председатель именно умеренно правой партии. Иностранные государства, входящие в Европейский Союз, отрицательно восприняли формирование подобной коалиции: 14 стран ввели санкции в отношении Австрии. Позднее санкции были отменены благодаря усилиям австрийского правительства, которому удалось показать, что АПС не представляет угрозы для демократии12.
На протяжении всей послевоенной истории Великобритании было сформировано всего два коалиционных правительства, однако в ходе формирования соглашений проявились те же эффекты, что и в ФРГ.
12 Cm.: Nohlen D, Stover P. Elections in Europe: A Data
Handbook. Baden-Baden : Nomos, 2010. P. 179.
В 2017 году были проведены досрочные выборы членов Палаты общин, по результатам которых Консервативная партия утратила парламентское большинство.
Результаты выборов 2017 года следующие: Консервативная партия — 318 мест; Лейбористская партия — 262; Шотландская национальная партия — 35; Либерально-демократическая партия — 12; Демократическая юнионистская партия — 10; «Шинн Фейн» — 7; «Партия Уэльса» — 4; «Зелёные» — 1; другие — 1.
Для формирования коалиции консерваторам необходимо было достичь компромисса с любой партией, обладающей представительством не менее 8 из 650 мест палаты.
Стоит отметить, что в Великобритании нет запрета на создание региональных партий, равно как и на их участие в общенациональных выборах, в связи с чем в британский парламент регулярно проходят партии, представляющие интересы избирателей, проживающих в определённых частях страны.
Как видно из результатов распределения мест, вариантов коалиционного соглашения довольно много, однако наиболее вероятными представляются три: альянс консерваторов либо с Шотландской национальной партией, либо с либералами, либо с юнионистской партией.
В 2010 году, когда Консервативной партии впервые за 13 лет удалось получить больше мандатов, чем лейбористам, коалиционное соглашение было заключено с либерал-демократами. Однако в 2017 году выбор пал на юнионистскую партию. И это несмотря на то, что юнионистская партия получила свои 10 мандатов примерно за 292 тысячи голосов, в то время как 12 мест либерал-демократов стоили им порядка 2,9 миллиона голосов.
Иными словами, в процессе формирования коалиционного правительства не было учтено, что значительно большее число избирателей поддерживает другую партию. Более того, кандидаты от Демократической юнионистской партии не получили ни одного голоса на территории Англии, Уэльса и Шотландии. Эта партия функционирует только в Северной Ирландии, и особенности мажоритарной избирательной системы позволяют её членам получать сопоставимое с общенациональными партиями представительство в Парламенте.
Таким образом, коалиционное соглашение 2017 года было достигнуто между большой общенациональной партией и малой региональной партией, представляющей интересы 0,6 % избирателей.
Вышеописанная проблема наиболее ярко продемонстрирована при формировании правительства в Ирландии в 1981 году, когда независимый парламентарий своим участием помог становлению парламентского большинства в обмен на существенную программу инвестиций в его избирательный округ13.
3.2. Межпартийные переговоры как дополнительный этап формирования правительства
Вторым побочным эффектом коалиционных соглашений является включение в механизм реализации народовластия дополнительного элемента: переговорного процесса между партиями.
Переговоры — это неотъемлемый этап формирования коалиционных правительств, который является настоящим «чёрным ящиком», и происходящее внутри него остаётся скрытым от глаз наблюдателей. Исход переговоров может быть неожиданным даже в политических системах с тремя парламентскими партиями, как это было в Австрии. В ФРГ формирование коалиционного правительства может протекать в условиях обсуждения сразу трёх альтернативных вариантов с участием четырёх партий. В 2018 году переговоры между руководством партий заняли 4,5 месяца с момента объявления результатов выборов.
Политологическая наука предлагает набор факторов, оказывающих влияние на результат коалиционного процесса. Одной из теорий является принцип минимального размера коалиции, предполагающий, что партия, нуждающаяся в партнёре, остановит свой выбор на партии, обладающей минимальным представительством в парламенте, но достаточным для формирования большинства14. Партиям
13 См.: Эллис Э. Новые коалиции, новые парламенты // Полис. Политические исследования. 1993. № 6. С. 81—86, 82.
14 См.: Сидоров В.В. Динамика коалиционных правительств в парламентских демократиях // Учёные записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. № 1. С. 191 — 198, 193 — 194.
выгодно найти менее популярного партнёра по коалиции, чтобы иметь больше веса или как минимум больше мест в правительстве. Иными словами, влияние предпочтений избирателей опосредовано рационализированным подходом партийного руководства, которое не намерено делить власть с более популярным конкурентом. И проблема заключается именно в том, что популярность партии определяется голосованием избирателей.
Однако данная теория, обладая довольно низким прогнозным потенциалом, вынуждает обратиться к иным факторам, влияющим на переговорный процесс.
Теория, предложенная М. Леерсоном, предполагает, что коалиция будет сформирована с участием как можно меньшего количества партий, так как двум партиям легче достичь договорённости и поддерживать в силе соглашение, нежели трём и более15.
Помимо факторов, связанных с количеством фракций и их размером, существуют те, что принимают во внимание политические программы партий и их идеологию.
Теория минимального диапазона исходит из того, что легче сформировать и поддерживать коалицию между партиями с близкими политическими программами, чем между партиями, находящимися на разных политических полюсах16.
Р. Асельродом и А. Де Свааном предложен подход, согласно которому основным фактором, влияющим на формирование коалиций, является расположение партий на идеологической шкале17. Численного перевеса в парламенте, необходимого для реализации политической программы, можно достичь при солидаризации двух или более партий, сходных по своим позициям.
Таким образом, можно выделить две значимые группы факторов, действующих кумулятивно: размеры и количество фракций и их политическая близость. Коалиционное соглашение зачастую формируется с идеологически близкой партией, обладающей достаточным для достижения абсолютного большинства числом представителей.
15 См.: Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven, CT : Yale University Press, 2012. P 83.
16 См.: Ibid.
17 См.: Сидоров В.В. Указ. соч. С. 193-194.
Предлагаются и иные факторы, например: история, особенности взаимоотношений между партиями, взаимоотношения между партийными лидерами и руководством, потенциальные политические последствия коалиционного соглашения. Заметим, что именно потенциальные политические последствия имеют тесную связь с народовластием и электоральным поведением избирателей. Однако, как мы видим, этот фактор не является единственным. Более того, возможность дать императивную конституционно-правовую оценку сформированной коалиции избиратели получат только по истечении срока полномочий созыва палаты.
Также необходимо обратить внимание на то, что смена коалиции может произойти вне связи с прошедшими выборами, примером чему является распад коалиции СвДП и СДПГ, приведший к отставке канцлера ФРГ Г. Шмидта.
В 1982 году, то есть через 2 года после выборов в Бундестаг, партия ХДС/ХСС, заручившись поддержкой СвДП, смогла выдвинуть своего лидера Г. Коля на должность канцлера. Данную ситуацию можно назвать «коалиционным переворотом», хотя она протекала строго в соответствии с Основным законом ФРГ. Новая коалиция, приняв краткосрочную программу дальнейших действий, объявила о своём намерении добиться проведения внеочередных выборов для получения демократической легитимации.
И всё же проявленная партией ХДС добросовестность не отменяет того факта, что смена правящей коалиции произошла не в связи с волеизъявлением народа. Более того, для проведения досрочных выборов членам Бундестага, избравшим Г. Коля на должность канцлера, пришлось пойти на манипуляцию в виде отказа ему же в доверии.
Дело в том, что, согласно статье 68 Основного закона ФРГ, если канцлер не наберёт большинства голосов членов Бундестага при постановке вопроса о доверии, он вправе обратиться к Федеральному президенту с предложением о роспуске парламента. Канцлер Г. Коль, только что избранный новой коалицией, вскоре поставил перед Бундестагом вопрос о доверии, и большинство членов проголосовали против, в результате чего Федеральный президент распустил Бундестаг и назначил досрочные выборы.
Данная ситуация являлась предметом рассмотрения со стороны Федерального конституционного суда ФРГ18. Заявителями по делу являлись члены Бундестага, чьи полномочия были прекращены досрочно в связи с реализованной схемой.
С одной стороны, смена коалиций в некоторой степени лишает легитимности новое правительство, в связи с чем необходимо обратиться к избирателю с вопросом, поддерживает ли он подобную перестановку и изменение курса партий.
С другой стороны, распад коалиции в данном случае привёл к роспуску парламента и досрочному прекращению полномочий всех его депутатов, вопреки тому, что новый канцлер был всё-таки избран большинством голосов.
В решении Федерального конституционного суда ФРГ процитированы слова члена СвДП, противника смены коалиции, утверждавшего, что новая коалиция не обладает политической легитимностью. По его словам, либеральные идеи, использованные его партией для агитации избирателей на выборах в 1980 году, были проигнорированы в 1982 году, в связи с чем новые выборы — единственный выход.
Суд признал роспуск Бундестага конституционным. Тем не менее в резолютивной части были указаны обстоятельства, которые заставили бы усомниться в правомерности применения положений статьи 68 Основного закона. Во-первых, суд не нашёл доказательств того, что кратковременный характер коалиционного соглашения между ХДС и СвДП обусловлен исключительно стремлением провести досрочные выборы. Во-вторых, Федеральный президент, осуществляя роспуск, основывался на своей оценке жизнеспособности действующей коалиции и исходил из того, что кандидатура Г. Коля поддерживается участниками коалиции только на время разрешения кризиса. И в-третьих, суд не нашёл доказательств того, что роспуск Бундестага был направлен против конкретных депутатов или групп.
Вышеописанное решение демонстрирует озабоченность участников конституционных отношений тем, соответствуют ли их действия
18 См.: BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 16. Februar
1983 - 2 BvE 1/83 - Rn. (1-365).
воле народа. Проведение досрочных выборов в целях легитимации нового правительства выступило одним из условий формирования новой коалиции.
Тем не менее Основной закон не препятствовал дальнейшему существованию правительства. Стало быть, нет формальных препятствий для смены коалиции без обращения к волеизъявлению избирателей. Более того, досрочные выборы, хоть и являются в данном случае средством легитимации, могут повлечь прекращение полномочий ряда депутатов, избранных на конституционный срок полномочий.
Связь между участниками коалиции с одной стороны и народом с другой стороны может быть опосредована не только переговорами непосредственно после выборов, но и переговорами на протяжении всего срока полномочий палаты со всеми вытекающими из этого конституционно-правовыми издержками.
Формирование коалиций также тесно связано и с реализацией частных интересов партийных лидеров, выражающихся в стремлении занять какую-либо должность в органах исполнительной власти. Выбор коалиционного партнёра между двумя малыми партиями с относительно одинаковым уровнем поддержки избирателей может быть обусловлен отсутствием компромисса по одной конкретной должности.
Кроме того, несмотря на презумпцию стремления каждой партии к власти, далеко не в каждом случае партия стремится войти в коалицию даже при наличии такой возможности. Партийное руководство может отказаться от участия в коалиционном соглашении, тем самым, не возлагая на себя ответственность за действия будущего правительства. Это может быть электорально выгодно для партии на следующих выборах19.
Таким образом, каждый электоральный цикл избирателям задаётся вопрос: представители какой партии составят большинство в следующем созыве парламента и будут определять пути реализации функций законодательного органа?
Если избиратели отвечают, что одной такой партии не будет, то парламентское большинство будет сформировано из представи-
19 См.: Lijphart A. Ор. еН. Р. 88.
телей двух или более партий. И в этом случае народ находится в состоянии ожидания результатов межпартийных переговоров, некоторым образом устраняясь от дальнейшего принятия решений. Коалиционное соглашение, само существование которого стало возможно благодаря соответствующему волеизъявлению избирателей, будет заключено без их непосредственного участия и будет наполнено положениями, определяющими политическое, правовое и экономическое будущее страны.
Народ будто бы раздаёт игрокам карты, а те — используют их по своему усмотрению. Однако смысл народного представительства в том, что банк в этой игре принадлежит раздающему карты.
Как показывает практика, переговоры могут занять продолжительное время и на их результат оказывает влияние совокупность факторов, имеющих крайне опосредованную связь с народным волеизъявлением. Более того, всегда сохраняется возможность возобновления переговорного процесса в целях формирования новой коалиции, что приближает нас к третьему побочному эффекту коалиционных соглашений: неустойчивость основанных на них правительств.
3.3. Нестабильность коалиционных правительств
Коалиционные правительства уходят в отставку гораздо чаще однопартийных и причина этому в самой природе политического партнёрства нескольких партий. Тем не менее коалиционные правительства более устойчивы, чем кабинеты меньшинства. Поэтому политические партии вступают в соглашения вынужденно, так как у них отсутствует необходимое парламентское большинство. По словам Л. Лоуэлла, чем больше количество разноречивых групп, входящих в коалицию, тем сложнее угодить им всем и тем слабее и нестабильнее правительства20.
В странах со зрелой и развитой политической системой средний срок работы коалиционных правительств максимально прибли-
20 Цит. по: Сартори Дж. Партии и партийные системы: рамки анализа // Партии и выборы: Хрестоматия / отв. ред. и сост. Н. В. Анохина, Е. Ю. Мелешкина. М. : ИНИОН, 2004. Ч. 1. С. 14-26, 28.
жен к сроку полномочий парламента. Однако государствам с широким многопартийным режимом приходится регулярно сталкиваться с распадом коалиций, формированием новых и досрочными выборами.
В исследовании В. Мёллера и К. Строма содержится классификация политических систем по критерию стабильности правительства в зависимости от среднего количества дней, на протяжении которых в государстве работает один кабинет. При этом под кабинетом понимается администрация под руководством одного и того же лица, представляющая одни и те же партии и находящаяся у власти без перерыва до всеобщих выборов.
Самой высокой средней продолжительностью работы одного правительства является 1 170 дней в Люксембурге. В ФРГ этот показатель составляет 700 дней, а в странах с низкой степенью стабильности правительства средняя продолжительность составляет около одного года: Финляндия (453 дня) и Италия (355 дней)21.
Разумеется, на стабильность правительства во всех исследуемых государствах влияют разные факторы. Однако общая статистика демонстрирует, что коалиционные кабинеты довольно часто распадаются.
Авторами исследования также изучены причины прекращения полномочий коалиционных правительств, которые были классифицированы на технические и дискреционные.
К техническим причинам относятся очередные выборы, иные конституционные причины и смерть главы правительства. К дискреционным: внеочередные выборы, добровольное расширение коалиции, смена кабинета парламентской оппозицией, конфликты между участниками коалиции и внутрипартийный конфликт одного из участников.
Даже в таких относительно стабильных с точки зрения средней продолжительности работы правительств государствах, как ФРГ, Австрия и Франция, в более чем половине случаев смена кабинета была вызвана дискреционными причинами. В большинстве случаев изменение конфигурации коалиционного правительства связано с внеочередны-
21 Cm.: Müller W., Strom K. Coalition Governments in Western Europe. New York : Oxford University Press, 2003. P. 584-587.
ми выборами или политическим конфликтом между партиями и внутри них.
В Великобритании в период 1945—2018 годов было сформировано 25 правительств, из них: два — коалиционные, одно — правительство меньшинства с одной партией, остальные — однопартийные. В ФРГ за тот же период сформировано 27 коалиционных правительств, из которых лишь одно было однопартийным и три были кабинетами меньшинства. Коалиционные процессы имеют значение для обеих стран, однако очевидно, что Великобритания встречается с ними гораздо реже.
Дело в избирательной системе, которая позволяет даже при объективной невозможности привлечь на свою сторону абсолютное большинство избирателей получить абсолютное большинство мест в парламенте. Системы пропорционального представительства предполагают тесную взаимосвязь между пропорцией голосов и распределением мест и столь же тесную связь парламента и коалиционных соглашений со всеми вытекающими из этого последствиями.
4. Заключение
Коалиционные соглашения производят эффект, который может вызывать сомнения с точки зрения соответствия его принципу народовластия.
При заключении коалиционного соглашения и формировании коалиционного правительства возникает ряд проблем, как политических, так и правовых.
Во-первых, при одинаковой доле поддержки избирателей две разные партии могут иметь диаметрально противоположное влияние на реализацию полномочий парламента: одна, являясь стороной соглашения, будет иметь своих членов в исполнительной власти и оказывать решающее влияние на разработку и принятие законов, другая останется в оппозиции. В некоторых случаях коалиционное соглашение создаёт эффект, будто бы безоговорочную победу на выборах одержала именно «малая» партия.
Во-вторых, при формировании коалиционного правительства возникает промежуточное звено между непосредственным волеизъявлением народа и формированием органов власти — переговоры между руководством
партий. Именно на этот процесс широкое влияние оказывают факторы, не имеющие прямого отношения к предпочтениям избирателей.
В-третьих, коалиционные правительства являются менее устойчивыми и стабильными. При значительной политической фрагментации довольно часто имеет место формирование широких коалиций, состоящих из нескольких партий, может быть близких по своей ориентации, но представляющих собой всё-таки разные структуры идеологически и организационно.
Когда ни одна партия не достигает абсолютного большинства, такое большинство зачастую приходится формировать с участием представителей других политических сил, что выражается в заключении коалиционного соглашения и формировании коалиционного правительства. Таким образом, центр принятия решений несколько смещается от одной партии в сторону другой. От того, какие партии войдут в коалицию, зависит государственная политика во всех сферах, зависит состав правительства, в некоторых случаях состав судебных органов и вообще реализация всех полномочий парламента. При этом иногда решения о заключении коалиционного соглашения могут быть запрограммированы не какими-либо публичными интересами, а вполне личными интересами конкретных партийных лидеров.
Довольно часто стороной коалиционного соглашения выступает партия, имеющая низкую поддержку избирателей и, как следствие, скромное представительство в законодательном органе. Когда «большая» партия, не достигнув большинства, вынуждена прибегнуть к соглашению, она становится заложником требований «малой» партии, так как без поддержки её депутатов не будет способна сформировать кабинет и принять необходимые законодательные инициативы. Это влечёт за собой ряд последствий, которые требуют изучения не только политологией, но и конституционным правом.
Стоит отметить, что далеко не во всех случаях недостижение какой-либо партией парламентского большинства приводит к формированию коалиции между двумя партиями.
В исследовании Лейвера и Скофилда анализируются 196 правительств, сформированных в 12 европейских странах в период с 1945
по 1987 год в отсутствие у какой-либо из партий большинства. Из них лишь были основаны на соглашении, достигнутом между минимально необходимым количеством партий, в то время как 73 являлись правительствами меньшинства, а 46 — «негабаритными» правительствами22. К последним относятся коалиции, объединяющие несколько большее количество партий, чем требуется для парламентского большинства.
Тем не менее подавляющее большинство правительств были сформированы либо одной партией, либо в результате заключения коалиционного соглашения.
Вышеописанные побочные эффекты имеют наибольшее значение для ситуаций, когда две партии формируют коалицию для достижения минимально необходимого большинства. Однако они в той или иной степени сохраняются и в других случаях.
Например, если сформировано однопартийное правительство меньшинства, снижается эффект от переговорного процесса между партиями и непропорционального влияния малой партии. В то же время значительно ослабевает устойчивость такого правительства и его способность проводить свою политическую программу.
При формировании коалиционного правительства меньшинства более активную роль начинает играть процесс переговоров, возникает некое влияние малой фракции, непропорциональное её размерам, но у такого кабинета всё так же отсутствует поддержка большинства в парламенте.
Устойчивость «негабаритного» правительства и его способность реализовать политическую программу довольно высоки, что обусловлено наличием более чем достаточного уровня поддержки в законодательном органе. Однако на процесс формирования такой коалиции и на её работу в дальнейшем будет оказано сильное влияние переговорного процесса между партиями, так как велико само количество участников соглашения.
Деятельность партий в составе коалиции оборачивается не только вышеуказанными явлениями. Учёные полагают, что коалиционные правительства, в отличие от однопар-
22 Cm.: Laver M., Schofield N. Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe. Oxford : Oxford University Press, 1990. P 70-71.
тийных, более способны обеспечить устойчивое центристское формирование политики. По словам А. Лейпхарта, политика, опирающаяся на консенсус, с большей вероятностью будет успешной и продолжительной, чем политика, навязанная «решительным» правительством вопреки пожеланиям значительных слоев общества23.
Институт коалиционных соглашений актуален не только для парламентских и смешанных форм правления, но и для президентских республик. В странах Латинской Америки (Бразилия, Аргентина, Чили) отдельные партии не достигают абсолютного большинства в парламентах, в связи с чем вынуждены формировать коалиции. Это необходимо для реализации законодательных полномочий парламента, требующих большинства голосов депутатов.
Коалиционные соглашения не являются актуальным институтом для такой президентской республики, как США. Как отмечалось выше, одна из двух наиболее популярных партий достигает абсолютного большинства мест на выборах в Палату представителей и Сенат на каждых выборах, в связи с чем необходимость в коалиционных соглашениях отпадает. Однако дело не в форме правления, ведь законодательные полномочия закреплены именно за Конгрессом, а в применяемой мажоритарной избирательной системе.
Тем не менее в истории США довольно редко Президент, большинство в Палате представителей и большинство в Сенате одновременно принадлежали к одной партии, однако это не вынуждает партии вступать в коалиции. Взаимодействие между двумя палатами и президентом в различной конфигурации затрагивает вопросы разделения властей, федерализма, но выходит за пределы коалиционных процессов. Необходимость заключения коалиционных соглашений является одним из следствий применения пропорциональной избирательной системы, так как она повышает уровень фрагментации политической системы и, как следствие, приводит к фактической невозможности достижения парламентского большинства одной партией. Таким образом, при оценке её конституционно-правовых достоинств необходимо учитывать как положительные стороны коалицион-
23 См.: Lijphart A. Op. cit. P. 257.
ных соглашений, так и их побочные эффекты. Представляется, что, несмотря на способность пропорционального представительства адекватно выразить волю граждан о составе парламента, его применение в определённых социально-политических условиях может содействовать явлениям, не менее сомнительным с точки зрения народовластия, чем искажение пропорциональности при мажоритарной системе.
Библиографическое описание: Киреев Д. Влияние коалиционных соглашений на реализацию народовластия // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 6 (127). С. 36— 48.
The impact of coalition agreements on the implementation of democracy
Dmitry Kireev
Postgraduate student, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia (email: [email protected]).
Abstract
One of the side effects of the application of plurality voting systems is the distortion of the proportionality between the votes cast for the party and the number of seats in parliament that the party receives as a result of the elections. However, the use of the proportional representation in democratic countries with a multi-party political system is closely linked to the institutions of coalition governments and coalition agreements. Decisions of the parliament of any state are made by a majority of the votes. The practice of foreign countries with a developed multi-party system demonstrates that a single party rarely obtains an absolute majority of the votes. Nonetheless, a relatively stable parliamentary majority, which is often achieved through coalition agreements between the parties, is required for the formation of the government, the adoption of laws, and the exercise of other functions of parliament. This article analyzes specific aspects of the conclusion of coalition agreements and the coalition policy of parties in consideration of the principles of democracy. Examples of Great Britain, Germany, and other countries reveal some side effects that should be evaluated in accordance with the principles of constitutional law. One such effect is the disproportionate influence of factions on the functions of parliament. Disproportion is expressed in the fact that two parties with comparable representation could play a fundamentally different role in the formation of the government and the adoption of legislation, depending on whether they are a party to the coalition agreement. The formation of the coalition is preceded by a negotiation process between the parties, which is an additional stage between the will of the people and the formation of a parliamentary majority. This crucial stage of the coalition process could have an impact on the activities of the legislative and executive branches, on the content of the constitutional rights of citizens, the distribution of the budget, and the constitution. The third effect is the instability of coalition governments and the possible change of configuration in parliament and government without recourse to the will of the people. It seems that the effects of coalition agreements are
directly related to the proportional electoral system and could be considered to be consequences of its application.
Keywords
coalition; coalition agreement; parliament; parliamentary majority. Citation
Kireev D. (2018) Vliyanie koalitsionnykh soglasheniy na realizatsiyu narodo-vlastiya [The impact of coalition agreements on the implementation of democracy]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 27, no. 6, pp. 36-48. (In Russian).
References
Bowler S., Donovan T., van Heerde J. (2005) The United States of America: Perpetual Campaigning in the Absence of Competition. In: Gallaher M., Mitchel P. (eds.) The Politics of the Electoral System, New York: Oxford University Press, pp. 185-205. Dyuverzhe M. (2002) Politicheskiepartii [Political parties], Moscow: Aka-
demicheskiy Proekt. (In Russian). Laver M., Schofield N. (1990) Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe, Oxford: Oxford University Press. Lijphart A. (2012) Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven, CT: Yale University Press. Muller W., Strom K. (2003) Coalition Governments in Western Europe, New
York: Oxford University Press. Nohlen D., Stover P. (2010) Elections in Europe: A Data Handbook, BadenBaden: Nomos.
Sartori Dzh. (2004) Partii i partiynye sistemy: ramki analiza [Parties and party systems: A framework for analysis]. In: Anokhina N. V., Meleshki-
na E. Yu. (eds.) Partii i vybory: Khrestomatiya. Chast' 1 [Parties and elections: chrestomathy. Part 1], Moscow: INION, pp. 14-26. (In Russian).
Ellis E. (1993) Novye koalitsii, novye parlamenty [New coalitions, new parliaments]. Polis. Politicheskie issledovaniya, no. 6, pp. 81-86. (In Russian).
Ovsepyan Zh. (2007) Parlament kak osnova demokraticheskogo konstitutsi-onnogo stroya (problemy i perspektivy razvitiya v Rossiyskoy Federatsii) [Parliament as the basis of a democratic constitutional system (problems and prospects of development in the Russian Federation]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 16, no. 2, pp. 9-17. (In Russian).
Rumyantsev A. (2016) Printsip effektivnoy oppozitsii okazalsya maloeffek-tivnym: Kommentariy k resheniyu Federal'nogo konstitutsionnogo suda Germanii ot 3 maya 2016 goda 2 BvE 4/14 [The principle of effective opposition proved to be ineffective. Commentary on the decision of the German Federal constitutional court of 3 May 2016, 2 BvE 4/14]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 25, no. 3, pp. 114-120. (In Russian).
Sidorov V. V. (2011) Dinamika koalitsionnykh pravitel'stv v parlamentskikh demokratiyakh [Dynamics of coalition governments in parliamentary democracies]. Uchyonyezapiski Kazanskogo universiteta. Seriya: Guma-nitarnyenauki, no. 1, pp. 191-198. (In Russian).
Strelets M. V., Morozova N. N. (2014) Germaniya posle parlamentskikh vy-borov 2013 goda [Germany after parliamentary elections in 2013]. Sovremennaya Evropa, no. 3, pp. 77-89. (In Russian).
Zaikin S. S. (2017) Koalitsionnye soglasheniya mezhdu politicheskimi par-tiyami: zarubezhnyy opyt i rossiyskie perspektivy [Coalition agreements between political parties: foreign practice and Russian prospects]. Lex Russica, no. 1, pp. 172-185. (In Russian).
