CC BY
72
■ ■ ■ ВЛИЯНИЕ КАДРОВОЙ КОРРУПЦИИ НА ПРОЦЕССЫ КОММУНИКАЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Авторы: МАГОМЕДОВ К.О., ПОНОМАРЕНКО Б.Т.
МАГОМЕДОВ Керем Османович — доктор социологических наук, профессор кафедры управления персоналом факультета управления персоналом и государственной службы Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (ИГСУ РАНХиГС), руководитель социологической группы.
Адрес: 119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 84. Тел.: +7 (903) 524-73-41. E-mail: [email protected].
ПОНОМАРЕНКО Борис Тимофеевич — доктор исторических наук, профессор кафедры управления персоналом факультета управления персоналом и государственной службы Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (ИГСУ РАНХиГС). Адрес: 119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 84. Тел.: +7 (910) 443-81-92. E-mail: [email protected].
Аннотация: Коррупция в органах государственной власти и управления в последние годы занимает большое место в предметном поле социологических исследований российских ученых. Это можно считать научным ответом на возрастающую потребность выработки эффективных мер противодействия различным видам коррупции, оценки уровня их опасности для государства и общества. Среди причин недостаточной результативности проводимых в стране административных реформ выделяется кадровая коррупция как особый вид коррупционных отношений, деформирующих демократические принципы кадрового обеспечения органов государственного и муниципального управления, отрицательно сказывающихся на системе социальных и профессиональных взаимодействий в среде государственных и муниципальных служащих. В статье с использованием материалов социологического исследования (мониторинга) по вопросам кадровой коррупции в органах государственного и муниципального управления Российской Федерации, проведенного социологической группой ИГСУ РАНХиГС в 2014 году, рассматриваются вопросы негативного воздействия коррупции, в целом, и ее кадрового типа, в особенности, на процессы коммуникации в системе государственной власти и муниципального управления.
Ключевые слова: коррупция, кадровая коррупция, органы государственной власти и муниципального управления, коммуникационные процессы, государственные и муниципальные служащие.
Проблема коррупции в органах государственной власти и муниципального управления в каждой конкретной социальной системе имеет свои исторически обусловленные корни, пути развития, формы проявления и опыт противодействия этому пагубному, с точки зрения общественной пользы и угрозы государственным устоям, явлению. Социологические наблюдения показывают, что увеличение коррупционной составляющей в деятельности органов государственного и муниципального управления создает реальную угрозу их эффективному функционированию, нарушает демократические принципы взаимодействия государства с институтами и структурами гражданского общества. Тем самым наносится ущерб и международному имиджу российского государства и общества. Особое место в ходе проводимой административной реформы уделяется проблеме кадровой коррупции.
Противодействие кадровой коррупции объявлено одной из важнейших стратегических задач деятельности российского государства и гражданского общества. В теоретико-методологическом плане кадровая коррупция в сфере государственного и муниципального управления является одной из разновидностей коррупции, она основана на корыстных интересах взаимодействующих между собой субъектов — одного, обладающего правом назначения на должность, и второго, заинтересованного в получении этой должности. При этом возникает опасность критического падения уровня профессионализма управленческого аппарата и основного персонала органов государственного и муниципального управления, деформации наиболее значимых профессиональных и социальных (психологических, моральных, культурных) характеристик кадрового потенциала государственной и муниципальной службы, снижения порога сопротивляемости государственных и муниципальных служащих коррупционным рискам. Все это свидетельствует о том, что кадровая коррупция вызывает множество негативных последствий, которые оказывают деструктивное влияние на систему государственного и муниципального управления в Российской Федерации.
Влияние коррупции на сферу государственной власти и муниципального управления в последние годы вызывает повышенный научный интерес правоведов, экономистов, социологов, политологов, культурологов и т.д. Активно разрабатывается теоретическая и прикладная основа исследования проблем, связанных с коррупцией, и их влиянием на власть. [1; 2; 4; 5; 6]. В частности, в этих исследованиях определено, что при проявлении кадровой коррупции возникает опасность критического падения уровня профессионализма и нравственности не только субъектов кадровой политики, но и государственных и муниципальных служащих.
Одно из таких негативных последствий можно прямо связать с влиянием кадровой коррупции на коммуникационную среду и коммуникационные процессы в государственных органах власти и муниципально-
го управления. В коммуникологии рассматривается такое понятие, как «коммуникативный потенциал личности» и различные его производные, в том числе и интегративное по своему содержанию понятие «потенциал коммуникативной компетенции государственного служащего», относительно которого Л.И. Левкина, в частности, отмечает: «... накопление и эффективная реализация потенциала коммуникативной компетенции государственного служащего должна входить в список его профессиональных обязанностей и подвергаться периодической оценке». [3, с. 57-58]. Здесь можно выделить три основания, по которым кадровая коррупция может негативно влиять на коммуникацию в сфере государственного и муниципального управления. Во-первых, коммуникативная компетенция выступает в качестве компонента профессионализма государственных и муниципальных служащих, который подлежит оценке, а кадровая коррупция может проявляться и в виде искажения, или отмены объективности такой оценки. Во-вторых, кадровая коррупция наносит прямой ущерб нормальному процессу развития коммуникативного потенциала личности государственного и муниципального служащего, негативно влияя на систему мотивации. В-третьих, нарушаются коммуникативные связи в системе отношений власти и общества на всех уровнях: граждане и другие социальные субъекты взаимодействий с государственными и муниципальными органами власти и управления непосредственно ощущают и реагируют на снижение потенциала коммуникативной компетенции государственных и муниципальных служащих, к которым они обращаются по поводу решения своих проблем, а также видят причину этого в кадровой коррупции, то есть назначении чиновников «по назначению», а не «по заслугам».
Социологические данные1 показывают, к чему ведет слабость, или отсутствие эффективных механизмов противодействия кадровой коррупции. В первую очередь, участники исследования отмечают, что наибольшая опасность кадровой коррупции в органах государственного и
1 В 2014 году в рамках НИР РАНХиГС «Социологический мониторинг кадровой коррупции в системе государственного и муниципального управления» социологической лабораторией Института государственной службы и управления (ИГСУ) проведено исследование по изучению современного состояния кадровых проблем коррупции в органах государственного и муниципального управления. Исследование проводилось методом социологического опроса представителей референтных групп: 1) государственных гражданских служащих; 2) муниципальных служащих; 3) работников государственного и негосударственного сектора экономики; 4) широкого круга специалистов из сферы науки, культуры, образования, общественных и других организаций, СМИ, отражающих, в совокупности, мнение гражданского общества. Такой метод дает возможность глубокого сравнительного анализа исследуемых проблем, выделение общего и особенного в распределении мнений представителей референтных групп.
муниципального управления проявляется в падении уровня профессионализма государственных и муниципальных служащих. Так считает половина (50,3%) участников исследования, снижении авторитета государственного и муниципального управления в глазах населения (49%). На отток квалифицированных специалистов из государственных и муниципальных органов указали 47,6% участников исследования, а на повышение степени рисков противозаконных действий должностных лиц (взяточничество, коррупция) 44,1%. Такую опасность, как препятствие для свободного конкурентного трудоустройства квалифицированных специалистов в органы государственного и муниципального управления выделили 32,9% участников исследования, а каждый четвертый из них (25,9%) указал на нарастание отчуждения интересов чиновничества от интересов населения, равно как и на нарастание уровня бюрократизации органов государственного и муниципального управления. Все это достаточно значимые опасности, которые могут существенно повлиять на эффективность всей системы государственного и муниципального управления.
Анализ мнений участников исследования — представителей референтной группы «государственные служащие» указывает на системный характер проблемы кадровой коррупции в органах государственного и муниципального управления. При этом решение проблемы требует тщательного изучения различных, связанных с ней вопросов. Это актуализирует необходимость постоянного отслеживания процессов в кадровой сфере государственного и муниципального управления, выявления их коррупционных составляющих, т.е. мониторинга кадровой коррупции в органах государственного и муниципального управления.
Управленческой практикой доказана необходимость расширения диапазона и систематизации социологических исследований, в том числе мониторинга, в целях выработки научно обоснованных направлений и технологий профилактики коррупционных проявлений в кадровой сфере. Это тем более важно, если учесть, что проявления кадровой коррупции чреваты опасностью снижения уровня профессионализма и нравственности не только субъектов кадровой политики, но и самих государственных и муниципальных служащих. На этом направлении подвержены деформации профессиональные и социальные (образовательные, компетентностью, психологические, коммуникативные, моральные, культурные) характеристики кадрового потенциала государственной и муниципальной службы. Социологический мониторинг коррупции, включающий регулярное наблюдение, анализ, оценку и прогноз проявлений коррупции, факторов, способствующих её распространению, создает основу для повышения эффективности мер по реализации государственной политики противодействия коррупции. Социологический мониторинг дает возможность оперативного анализа вопросов кадро-
вой коррупции в системе государственного и муниципального управления и определения основных тенденций в развитии ситуации, эффективности антикоррупционных мер в этой области, проблем взаимодействия государства и гражданского общества в обеспечении кадровой безопасности в сфере государственного и муниципального управления.
В процессе разработки методики социологического мониторинга проблем кадровой коррупции в системе государственного и муниципального управления к числу ключевых параметров изучения относится актуальность выяснения не только факторов роста кадровой коррупции, но и наиболее эффективно действующих механизмов противодействия коррупции в государственных органах власти. К таковым относим:
• административно-организационные механизмы противодействия коррупции;
• правовые механизмы противодействия коррупционным проявлениям в кадровой сфере имеют наиболее важное значение;
• экономические механизмы предупреждения коррупции в государственных органах, по мнению респондентов, способствуют противодействию распространения этого явления в кадровой сфере;
• в кадровых механизмах противодействия коррупции следует обращать особое внимание на повышение статуса и укрепление кадрового состава служб управления персоналом, устранение формализма в работе с кадрами государственной службы (выдвижение на должность, оценка и аттестация, зачисление в резерв и др.), налаживание эффективной работы с резервом руководящих кадров, включая их антикоррупционную подготовку;
• к социальным механизмам противодействия коррупции в государственных органах следует отнести повышение значимости социальных гарантий госслужащих в период работы и после выхода на пенсию как стимула антикоррупционного поведения, соблюдение кодекса этики и служебного поведения, совершенствование методов социального контроля и социального взаимодействия по вопросам противодействия коррупции («горячая линия», «телефон доверия» и др.).
Включение выделенных механизмов в программу мониторинга кадровой коррупции в системе государственной и муниципальной службы будет способствовать ее результативности и социальной полезности. При этом следует обратить внимание на то, что одной из наиболее коррумпированных ветвей власти являются структуры исполнительной власти. Своекорыстие государственных служащих, факты разбазаривания и присвоения государственных средств, значительное количество должностных и моральных нарушений оказывают деструктивное влияние на правовое пространство государства, на правосознание и поведение граждан, на моральные устои общества в целом. Отсутствие честности и неподкупности государственных служащих создает пита-
тельную среду для коррумпированности всего государственного аппарата в целом. Все это дает основания для вывода, что в психологии современного российского чиновничества работа в государственном аппарате представляет собой не служение обществу, а получение привилегий и удовлетворение личных интересов за счет интересов общества. Поэтому так актуально и важно проведение всеобъемлющего мониторинга различных форм коррупционных нарушений, относящихся к кадровой коррупции. Как следует из результатов социологических исследований проблемы проявляются в использовании методов оценки применения современных кадровых технологий, создании «вертикалей власти» под конкретных руководителей, формировании различного рода управленческих команд на основе субъективизма многих руководителей структур государственного и муниципального управления, что можно отнести к возможному негативному влиянию на коммуникативную среду и коммуникационные процессы в системе государственного и муниципального управления.
Мнения различных категорий участников исследования показали, что в той, или иной степени распространенность коррупции отмечается большинством опрошенных. При этом 39,4% назвали ее чрезвычайно распространенной, 43,9% — что коррупция распространена отчасти, а 4,5% — что практически не распространена (12,2% затруднились с ответом). Это показывает, что проблема коррупции в системе государственного и муниципального управления не только существует, но и проявляется довольно заметно и становится предметом всестороннего научного анализа. Также было определено, что наибольшая угроза исходит от кадровой коррупции и сращивания бизнеса и власти (что можно, по существу, рассматривать как экономическую коррупцию), причем, если в оценках кадровой коррупции представители различных референтных групп практически солидарны, то по другим видам коррупции их точки зрения несколько расходятся, в том числе и в оценке экономической коррупции. Нужно также отметить, что примерно четверть представителей в каждой референтной группе указали на общее равенство угрозы от всех типов коррупции.
В ходе исследования его участникам предлагалось определить, какая часть из состава государственных и муниципальных служащих вовлечена в коррупционные отношения. Анализ полученных ответов по всему массиву на этот вопрос показал (в вопросе отдельно оценивалась вовлеченность в коррупционные отношения государственных и муниципальных служащих), что в коррупционные отношения, по мнению значительного количества респондентов, вовлечено не менее половины государственных и муниципальных служащих, причем вовлеченность последних оценивается несколько выше.
В референтных группах имеются характерные особенности субъективного восприятия проблемы вовлеченности государственных и му-
ниципальных служащих в коррупционные отношения, которые можно сформулировать следующим образом:
• государственные служащие в своем большинстве (почти две трети из них) не отмечают массового вовлечения своих коллег в коррупционные отношения, но при этом почти треть из них видят такую проблему, и это можно считать очень тревожным симптомом;
• муниципальные служащие примерно одинаково оценивают вовлеченность в коррупционные отношения и государственных служащих, и своих коллег — до четверти из них указывают на вовлеченность тех, и других в пропорции от половины и больше их состава, и больше половины считают это явление не массовым, но все же массовая вовлеченность государственных служащих отмечена несколько выше;
• представители гражданской стороны — гражданского общества более определенно отмечают в своей референтной группе (свыше половины мнений) вовлеченность государственных и муниципальных служащих в коррупционные отношения, что, в целом, характеризует мнение гражданского общества по этому вопросу.
Также следует отметить, что пятая часть государственных служащих затруднились определить свое мнение относительно муниципальных служащих, и то же самое не смогли сделать почти четверть муниципальных служащих в отношении государственных служащих и своих «братьев по цеху». Это может указывать на корпоративную замкнутость субъективных интересов представителей этих двух важнейших управленческих и социальных институтов.
Общий вывод, который можно сделать из распределения мнений респондентов, это отмеченное участниками исследования с большей или меньшей степенью выраженности в референтных группах сочетание нескольких факторов, способствующих вовлечению государственных и гражданских служащих в коррупционные действия:
• заинтересованность в материальной выгоде, обусловленная как сравнительно низким уровнем возможно достигаемого уровня благополучия (в сравнении, например, со сферой бизнеса), так и ориентацией на завышенные социальные стандарты;
• несовершенство правовых и административных антикоррупционных барьеров, в том числе мер, делающих коррупцию невыгодной с материальной и социально-статусной позиции — неочевидно в системе государственной и муниципальной службы преимущество следования принципу «честно служишь — больше имеешь»;
• психологические особенности личности должностных лиц, склонных к коррупционным действиям, что можно отнести к недостаткам системы отбора на государственную и муниципальную службу, а также к низкой эффективности применения социально-психологических мето-
дов в профилактике коррупционных проявлений в органах государственного и муниципального управления.
В диапазоне названных угроз выделяются те, которые определяют характер экономической и кадровой типов коррупции. Именно их можно считать определяющими в структуре коррупционных проявлений, оказывающих воздействие на сферу государственной власти и управления, включая муниципальный уровень. Ведь они деформируют систему взаимодействий государства и общества, способствуют распространению аномии, как в гражданском сообществе, так и в среде государственных и муниципальных служащих. Все это определяет необходимость глубоких и систематических (мониторинговых) исследований проблем коррупции, отдельных ее типов (например, таких, как кадровая коррупция и ее влияние на различные социальные процессы в системе государственного и муниципального управления, в том числе, коммуникативные), а также постоянной оценки эффективности мер и механизмов противодействия коррупции.
Приведенные материалы социологических исследований — это не только фиксация складывающегося положения в области оценки негативного воздействия противодействия коррупции, отношения к связанным с этим явлением проблемам со стороны представителей различных сфер деятельности, в том числе и государственного управления, слоев и групп населения, научного сообщества и др., но и формирование научной и прикладной основы изучения этого явления, построения методик его анализа, оценки эффективности механизмов противодействия и результатов их применения.
Общий вывод о степени эффективности различных видов механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти и управления: ни один из них пока не может быть признан удовлетворительным в практике применения, и действие этих механизмов необходимо существенно улучшать. Наиболее приближаются к удовлетворительным оценкам действия правовых и административно-организационных механизмов, что можно признать следствием развития нормативной базы противодействия коррупции, в которой именно эти направления обеспечены в первую очередь. Что касается непосредственно воздействия кадрового типа коррупции на процессы коммуникации в органах государственной власти и муниципального управления, то следует отметить, что этой проблеме пока уделяется очень мало внимания и в научных исследованиях, и в практике государственного и муниципального управления. Поэтому, при разработке и совершенствовании механизмов противодействия коррупции всех типов в сфере государственной власти и управления на всех уровнях необходимо учитывать все актуализирующиеся аспекты негативного воздействия коррупции, в том числе, и в коммуникативных вопросах.
Литература
1. Андрианов В. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. М., 2011. 278 с.
2. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция: Монография / Под ред. М.В. Костенникова: Московский университет МВД России; Российская таможенная академия. М., 2009. 320 с.
3. Левкина Л.И. Потенциал коммуникативной компетентности представителей органов государственной власти // Коммуникология. Том 7. №5. 2014. С. 54 — 60.
4. Магомедов К.О. Об эффективности противодействия коррупции в государственных органах власти // Вестник государственного и муниципального управления. 2014. № 3. С. 201-212.
5. Магомедов К.О., Пономаренко Б.Т., Лобанов П.А. Противодействие коррупции в системе государственной службы: Учебное пособие. — Курск, Академия госслужбы. — 2011. 265 с.
6. Шедий М.В. Коррупционные отношения в современном обществе: социологический анализ. Монография. Орел, 2013. 152 с.
■ ■ ■ THE IMPACT OF PERSONNEL CORRUPTION ON COMMUNICATION PROCESSES IN PUBLIC AUTHORITIES AND MUNICIPAL MANAGEMENT
Authors: MAGOMEDOV K. O., PONOMARENKO. B. T.
MAGOMEDOV Kerem Osmanovich, Doctor of Social Sciences, Professor of the Chair of Personnel Management, Department of Personnel management and Public service, Institute of Public Administration and Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA). Address: 119571, Russia, Moscow, prospect Vernadskogo, 84. Phone: +7 (903) 524-73-41. E-mail: [email protected].
PONOMARENKO Boris Timofeevich, Doctor of Historical Sciences, Professor of the Chair of Personnel Management, Department of Personnel management and Public service, Institute of Public Administration and Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA). Address: 119571, Russia, Moscow, prospect Vernadskogo, 84. Phone: +7 (910) 443-81-92. E-mail: [email protected].
Abstract: Corruption in bodies of state power and administration in recent years occupies a large place in the subject field of sociological research of Russian scientists. This can be considered a scientific answer to the growing need of effective responses to corruption, assessment of level of its danger to state and society. Among the reasons for the lack of impact of conducted in the country administrative reforms can be personnel corruption as a special kind of corrupt relationships, which distorts the democratic principles of staffing the organs of
federal and municipal management, negatively affects social and professional interactions in the environment of state and municipal employees. The article with the use On the basis of materials of sociological research (monitoring) of the problems of corruption in bodies of state and municipal management of the Russian Federation, conducted by the sociological group of RANEPA in 2014 (head, prof. Magomedov K.O.), the article considers the issues associated with the negative impact of corruption, in general, and its personnel type, in particular, on the processes of communication in governance and municipal management.
Keywords: corruption, personnel type of corruption, state authorities and municipal management, communications processes, state and municipal officials.
References
1. AndrianovV. Bjurokratija, korrupcija i jeffektivnost' gosudarstvennogo upravle-nija. — M., 2011. 278 s. [Andrianov V. Bureaucracy, corruption and the effectiveness of state governance. M., 2011. 278 p.].
2. Kurakin A.V. Gosudarstvennaja sluzhba i korrupcija: Monografija / Pod red. M.V. Kostennikova: Moskovskij universitet MVD Rossii; Rossijskaja tamozhennaja akade-mija. — Moskva, 2009.-320 s. [Kurakin, A. V. Public service and corruption: Monograph / Under the editorship of M. V. Kostennikova: Moscow University of the MIA of Russia; the Russian customs Academy-MIA. — Moscow, 2009.-320 p.].
3. Levkina L.I. Potencial kommunikativnoj kompetentnosti predstavitelej organov gosudarstvennoj vlasti // Kommunikologija. Tom 7. №5. 2014. — s. 54 — 60. [Levkina L. I. 'The potential of communicative competence of the representatives of public authorities' // Communicology. Volume 7. No. 5. 2014. — p. 54 — 60].
4. Magomedov K.O. Ob jeffektivnosti protivodejstvija korrupcii v gosudarstvennyh organah vlasti // Vestnik gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. — 2014. — № 3. — s. 201-212. [Magomedov K. O. On effectiveness of corruption counteraction in public administration.// Public Administration Issues — 2014. — No. 3. P. 201-212].
5. Magomedov K.O., Ponomarenko B.T., Lobanov P.A. Protivodejstvie korrupcii v sisteme gosudarstvennoj sluzhby. — Kursk, Akademija gossluzhby. — 2011. — 265 s. [Magomedov K. O., Ponomarenko, B. T., Lobanov, P. A. Corruption in the public service. — Kursk Academy of state service. — 2011. — 265 p.].
6. ShedijM.V. Korrupcionnye otnoshenija v sovremennom obshhestve: sociologicheskij analiz. Monografija. — Orel, 2013. 152 s. [Shedij M. V. Corruption relations in modern society: a sociological analysis. Oryol, 2013. 152 p].
