CC BY
73
2. Материалы международного Institute of Internal Auditors (IIA) на сайте www.theiia.org и российского Института внутренних аудиторов на сайте www.iia-ru.ru.
3. Enterprise Risk Management Framework проходит этап публичного обсуждения и планируется к публикации в 2004 г. (см. www.erm.coso.org).
УДК 336
И.Г. Горловская
Омский государственный университет
ВЛИЯНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ НА ФИНАНСОВЫЙ РЫНОК СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
The changes in sphere state and municipal finance of Russia at the beginning of 21 sentury include: mechanisms of the intercoupling, providing redistribution financial resource between sphere of the system financial relations; sources financial resource; directions and amounts of money flow; rules of the shaping and using target money funds. They influence upon qualitative, and quantitative descriptions of the Russian financial market.
Система финансовых отношений включает совокупность экономических денежных отношений, обеспечивающих формирование и использование целевых денежных фондов макро- и микроуровня. Несмотря на разнообразие подходов к рассмотрению указанной совокупности элементов и взаимосвязей между ними в отечественной экономической литературе, можно выделить следующие основные сферы финансовых отношений:
• государственные и муниципальные финансы,
• финансы организаций (предприятий),
• финансы домохозяйств.
Финансовые отношения, функционирующие в рамках каждой сферы, связаны между собой, поэтому изменения, происходящие в одной из сфер, влияют на другие. Наиболее подвижной сферой являются государственные финансы, характеризуемые императивностью. Часто меняющееся законодательство в финансовой сфере приводит к тому, что меняются:
• механизмы взаимосвязей, обеспечивающие перераспределение финансовых ресурсов между сферами системы финансовых отношений;
• источники финансовых ресурсов;
• направления и объемы денежных потоков;
• правила формирования и использования целевых денежных фондов;
• методы контроля за образованием и использованием фондов, а также за поведением субъектов, участвующих в этих процессах.
Рассмотрим изменения в сфере государственных и муниципальных финансов, происшедшие в период конца ХХ - начале XXI в.
В развитии и регламентации сферы государственных и муниципальных финансов в постперестроечный период, на наш взгляд, можно выделить четыре этапа.
Первый этап начался в конце 1980-х гг. и длился по 1998 г. Этот период можно назвать этапом становления государственных и муниципальных финансов, в том числе бюджетной системы страны. На этом этапе были:
• сформулированы принципы бюджетного устройства РФ,
• заложены основы бюджетного процесса,
• созданы четыре внебюджетных фонда социального назначения,
• сформированы основы системы финансовой помощи субъектам Российской Федерации,
• воссоздана казначейская система исполнения бюджетов.
Апробация принятых положений привела к необходимости внесения изменений в действующее законодательство. Итогом первого этапа и началом второго явилось принятие основного документа бюджетной сферы - Бюджетного кодекса в июле 1998 г. Однако введение этого документа было отложено до 1 января 2000 г. Таким образом, в течение второго этапа (с 1998 по 2000 г.) действовали правила формирования и использования бюджетов разных уровней, сформированные на первом этапе. В
© И.Г. Г орловская, 2004
течение полутора лет, до момента введения в действие Бюджетного кодекса, многие его положения устарели. Поэтому в августе 2000 г. в кодекс были внесены существенные изменения.
Для третьего этапа (с 2000 по 2004 г.) характерно противоречие между действующим законодательством и практикой формирования и использования бюджетных фондов. Это выражалось в нарушении принципа сбалансированности при принятии бюджетов разных уровней, принципов взаимоотношений местных бюджетов с бюджетами других уровней бюджетной системы, наличия профицита бюджетов.
Четвертый этап связан с принятием новой редакции Бюджетного кодекса в августе 2004 г., вступающего в действие с 1 января 2005 г.
Все изменения в области государственных и муниципальных финансов можно сгруппировать в следующие блоки:
1) изменения, касающиеся структуры бюджетной системы РФ и бюджетного устройства;
2) изменения, касающиеся взаимосвязей внутри сферы государственных и муниципальных финансов;
3) изменения, касающиеся способов формирования целевых централизованных (бюджетных) фондов.
Рассмотрим первый блок изменений. Если до 2004 г. бюджетная система Российской Федерации включала 3 уровня: федеральный, региональный и муниципальный, то, начиная с 2005 г., в рамках муниципальных финансов в отдельные уровни выделяются не только бюджеты самих муниципалитетов, но и бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Таким образом, бюджетная система России фактически становится многоуровневой, увеличивается количество централизованных денежных фондов. При этом каждый уровень сферы государственных и муниципальных финансов должен функционировать на базе уточненных принципов. В Бюджетном кодексе изменено законодательно закрепленное содержание принципов построения бюджетов и бюджетной системы. Например, органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках принципа самостоятельности бюджетов получили право:
• устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;
• определять формы и направления расходования средств бюджетов, кроме расходов, финансируемых за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней.
До 2004 г. в рамках этого принципа акцент делался на праве самостоятельного определения источников финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. Ныне в этом принципе фактически заложена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективно использовать бюджетные средства.
Изменения в этом блоке косвенно влияют на финансовый рынок, усложняют его структуру в связи с увеличением количества субъектов финансовых отношений.
Второй блок связан с изменениями в сфере межбюджетных отношений. Новый этап их развития в России характеризуется более четким разделением расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ с одновременным закреплением источников финансовых ресурсов. Под расходными полномочиями понимаются обязанности каждого уровня бюджетной системы предоставления физическим, юридическим лицам, другим государствам, другим уровням бюджетной системы средства соответствующего бюджета. Расходные полномочия возникают в результате принятия определенных правовых актов (см. таблицу 1).
Исполнение расходных обязательств осуществляется за счет собственных доходов бюджетов и разрешенных источников покрытия дефицита соответствующих бюджетов. В некоторых случаях расходные обязательства Российской Федерации и субъектов РФ могут исполняться за счет средств государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов. Четкое определение источников расходных обязательств должно привести либо к отмене законов, принятых без финансового обеспечения их исполнения, либо к определению источников их финансирования и закрепления за конкретным уровнем бюджетной системы. Это касается законов, регламентирующих восстановление сбережений граждан, сделанных в Сбербанке РФ до 20 июня 1991 г., нормативно-правовых актов по созданию учетной системы рынка ценных бумаг.
Таблица 1
Условия и источники расходных обязательств в Российской Федерации
Условия возникновения расходных обязательств Источники расходных обязательств
обязательств РФ субъекта РФ муниципального образования
При осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий по предметам ведения соответствующего уровня бюджетной системы и (или) полномочий по предметам совместного ведения • федеральные законы РФ, • нормативные правовые акты Президента РФ, • нормативные правовые акты Правительства РФ, • договоры и соглашения от имени РФ • законы субъектов РФ, • иные нормативные правовые акты субъектов РФ, • договоры и соглашения от имени субъектов РФ • нормативные правовые акты органов местного самоуправления, • договоры и соглашения от имени муниципальных образований
При предоставлении межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, в том числе субвенций бюджетам на исполнение расходных обязательств в связи с наделением субъектов РФ и органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ • федеральные законы РФ, • нормативные правовые акты Президента РФ, • нормативные правовые акты Правительства РФ • законы субъектов РФ, • иные нормативные правовые акты субъектов РФ -
При осуществлении отдельных государственных полномочий - • нормативные правовые акты субъектов РФ • нормативные правовые акты органов местного самоуправления
С 2005 г. бюджетное регулирование в России протекает с использованием межбюджетных трансфертов, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету (см. таблицу 2). Они включают как денежные средства, передаваемые в безвозмездном и безвозвратном порядке из одного бюджета другому (субсидии, субвенции, дотации), так и средства, передаваемые на определенный срок на возмездной основе (бюджетные кредиты). Из состава межбюджетных трансфертов исключены бюджетные ссуды на покрытие кассовых разрывов, что связано с ужесточением правил расходования бюджетных средств. Бюджетные кредиты, предоставляемые другим уровням бюджетной системы, теперь не рассматриваются как форма финансовой помощи. Они представляют источник покрытия дефицитов бюджетов и выступают формой межбюджетных трансфертов. Формами финансовой помощи нижестоящим бюджетам признаются:
• дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;
• дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений и из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• субсидии из Федерального фонда регионального развития и фондов муниципального развития субъектов РФ для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры;
• субсидии из Федерального фонда софинансирования социальных расходов и региональных фондов софинансирования социальных расходов для финансирования приоритетных социально значимых расходов.
На новом этапе развития системы финансов РФ финансовая помощь, полученная от других уровней бюджетной системы, включается в состав собственных доходов бюджета-получателя помощи, тогда как полученные субвенции из Федерального или региональных фондов компенсаций собственным доходом не являются. Эти субвенции также не относятся к финансовой помощи нижестоящим бюджетам, поскольку предназначены для финансирования расходов по выполнению государственных полномочий.
Таблица 2
Формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации
Финансовая помощь Формы межбюджетных трансфертов
Из федерального бюджета Из бюджетов субъектов РФ Из местных бюджетов
Дотации и субсидии нижестоящим бюджетам Финансовая помощь бюджетам субъектов РФ (дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и иные дотации и субсидии) Дотации из региональных фондов поддержки муниципальных образований Субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера
Субвенции из фондов компенсаций Субвенции бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций и иные субвенции Субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ Субвенции, перечисляемые в региональные фонды финансовой поддержки поселений и региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)
Средства, перечисляемые в связи с погашением и (или) обслуживанием долгов - Средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта РФ перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта РФ перед федеральным бюджетом Средства, перечисляемые в федеральный бюджет или в бюджет субъекта РФ в связи с погашением и (или) обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта РФ и (или) исполнением иных обязательств органов местного самоуправления перед органами государственной власти
Иные перечисле- ния Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления
Бюджетные кредиты Бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ Бюджетные кредиты местным бюджетам -
Для развития финансового рынка наибольший интерес представляет отмена бюджетных ссуд и расширение сферы использования бюджетных кредитов, что позволяет выделить особый сегмент финансового рынка - рынок кредитов, предоставляемых внутри бюджетной системы. Кроме того, передача финансовых ресурсов нижестоящим бюджетам в форме субвенций для реализации полномочий органов государственной власти федерального уровня в финансовой сфере может ускорить выравнивание региональных финансовых рынков в целях создания единого пространства для обращения финансовых инструментов, например акций и облигаций.
Третий блок связан с изменениями в составе доходных и расходных механизмов, способов привлечения финансовых ресурсов в бюджетные фонды. Во-первых, модифицирована классификация доходов бюджетов. Часть финансовой помощи нижестоящим бюджетам в форме дотаций, субсидий отнесена к собственным доходам бюджетов, а субвенции из специальных фондов компенсации не отнесены ни к собственным, ни к регулирующим доходам (см. таблицу 3). Несмотря на изменение терминологии (упразднения понятия «регулирующих доходов»), наделение «бедных» субъектов РФ необходимыми доходами за счет субъектов-доноров будет происходит в рамках межбюджетного выравнивания, из чего можно сделать вывод о том, что финансовая помощь по-прежнему будет носить регулирующий характер.
Состав доходов бюджетов в Российской Федерации
Таблица 3
Доходы Старая редакция Бюджетного кодекса Новая редакция Бюджетного кодекса
Собственные Налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством РФ. Неналоговые доходы. Безвозмездные перечисления, за исключением финансовой помощи Налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах. Неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из федерального или региональных фондов компенсаций
а Федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливают- Нет
ся нормативы отчислений (в процентах) в
S' S бюджеты субъектов РФ или местные бюд-
жеты на очередной финансовый год, а
1 также на долговременной основе (не менее
чем на 3 года).
Финансовая помощь
Нет Субвенции из федерального или региональ-
1 ных фондов компенсаций
В структуре доходов бюджетов регионального и муниципального уровня также произошли существенные изменения. Из состава неналоговых доходов исключена финансовая помощь от бюджетов других уровней, которая теперь отнесена к безвозмездным перечислениям, что отражает фактически сложившиеся отношения по передаче финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы на другой на безвозвратной основе. Уточнен состав неналоговых доходов (например, к доходам региональных бюджетов дополнительно отнесена плата за негативное воздействие на окружающую среду; платежи за пользование лесным фондом в части, превышающей минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню). Законодательные органы субъектов Федерации дополнительно получили право устанавливать размер части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Российской Федерации, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет субъекта РФ. Таким образом, расширяется возможность формирования дополнительных неналоговых доходов бюджетов, в том числе за счет использования пакетов акций акционерных обществ, закрепленных в собственности государства (муниципалитетов), передачи государственного и муниципального имущества в доверительное управление.
Параллельно за каждым уровнем государственных и муниципальных финансов четко закреплены расходные бюджетные полномочия, в результате чего в бюджетах формируется блок расходов, финансируемых за счет собственных доходов, и блок расходов на выполнения государственных полномочий за счет субвенций из фондов компенсаций. Это нововведение позволяет исключить нефинансируемые мандаты и ужесточить контроль за расходованием средств, поступающих из вышестоящих бюджетов.
Существенные изменения произошли также в структуре источников финансирования дефицитов бюджетов (см. таблицу 4).
Из источников финансирования дефицитов бюджетов исключены кредиты, получаемые от коммерческих банков. В связи с этим для регионов и муниципалитетов основными источниками становятся бюджетные кредиты от других уровней бюджетной системы и выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. Это означает, с одной стороны, переход к более цивилизованным способам финансирования дефицита бюджетов, с другой стороны, ужесточение условий получения заемных средств нижестоящими бюджетами.
Источники финансирования дефицита бюджета
Таблица 4
Источ- ники Старая редакция Бюджетного кодекса Новая редакция Бюджетного кодекса
Кредиты, полученные от кредитных организаций в валюте РФ Нет
Государственные и муниципальные Государственные и муниципальные займы,
займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг осуществляемые путем выпуска ценных бумаг
Бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ Нет
Бюджетные кредиты, полученные от Бюджетные кредиты, полученные от бюдже-
бюджетов других уровней бюджетной системы РФ тов других уровней бюджетной системы РФ
Поступления от продажи имущества, Поступления:
находящегося в государственной и му- - от продажи акций, находящихся в государст-
ниципальной собственности венной и муниципальной собственности; - от продажи земельных участков, находящихся в
а к государственной собственности и права на за-
к ключение договоров аренды этих земельных уча-
1 стков
К) Нет Приобретение акций в государственную и муниципальную собственность
Нет Исполнение государственных или муниципальных гарантий, это не ведет к возникновению эквивалентных требований к должнику, не исполнившему обязательство
Нет Перечисление коммерческими банками сумм процентов, полученных в ходе проведения аукционов по продаже акций, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Сумма превышения доходов над рас- Государственные запасы драгоценных метал-
ходами по государственным запасам и резервам лов и драгоценных камней
Изменение остатков средств на счетах Изменение остатков средств на счетах по уче-
по учету средств соответствующего бюджета ту средств соответствующего бюджета
Г осударственные займы, осуществ- Государственные займы, осуществляемые в
ляемые в иностранной валюте путем вы- иностранной валюте путем выпуска ценных бу-
пуска ценных бумаг от имени РФ маг от имени РФ
а Кредиты правительств иностранных Кредиты правительств иностранных госу-
к государств, банков и фирм, международ- дарств, банков и фирм, международных финансо-
к ных финансовых организаций, предос- вых организаций, предоставленные в иностран-
К) тавленные в иностранной валюте ной валюте
Нет Получение финансовых и нефинансовых кредитов от международных финансовых организаций, правительств иностранных государств
Рассмотренные выше изменения в сфере государственных и муниципальных финансов в разной степени могут повлиять на финансовый рынок в Российской Федерации.
Во-первых, коммерческие банки перестают играть роль кредиторов государства и органов местного самоуправления. Сокращается объем бюджетных денежных средств, аккумулируемый банковской системой, изменяется направление движения денежных потоков в сфере государственных и муниципальных финансов. В то же время увеличивается объем перераспределения денежных средств на возвратной и возмездной основе между бюджетами за счет использования бюджетных кредитов.
Во-вторых, до тех пор, пока в России будут действовать параллельно казначейская и банковская системы кассового исполнения бюджетов, коммерческие банки, обслуживающие бюджетные счета, могут предлагать дополнительные услуги, компенсирующие отмену кредитов, как источников финансовых ресурсов бюджетов.
В-третьих, рост количества местных бюджетов в Российской Федерации может привести к увеличению эмиссий муниципальных ценных бумаг как одного из основных источников финансирования дефицитов бюджетов, а следовательно, к изменению доли рынка муниципальных ценных бумаг.
В-четвертых, изменения в составе налоговых доходов федерального уровня (отмена налога на операции с ценными бумагами) ведут к удешевлению эмиссий корпоративных ценных бумаг, что носит стимулирующий характер.
В-пятых, четкое закрепление расходных полномочий за уровнями бюджетной системы и необходимость финансирования их из собственных источников и источников покрытия дефицитов бюджетов дает возможность четко определить сегменты взаимодействия сферы государственных и муниципальных финансов и финансового рынка. Таким сегментом является рынок государственных и муниципальных ценных бумаг, где государство и муниципалитеты выступают заемщиками. Рынок банковских кредитов, где коммерческие банки выступали кредиторами исполнительной власти, фактически прекращает свое существование.
Таким образом, изменения, происходящие в сфере государственных и муниципальных финансов, влияют на качественные и количественные характеристики финансового рынка России.
УДК 336.717
С.А. Гаранина, А. О. Кривозубова
Омский государственный университет
ПРОБЛЕМЫ ДЕПОЗИТНОЙ ПОЛИТИКИ КОММЕРЧЕСКИХ БАНКОВ
(на примере Сбербанка РФ)
In this article the problems of deposits politics of the commercial banks, in particular absence of the mechanism of protection of the bank contributions are examined, the law “About insurance of the contributions of the citizens in banks of Russian Federation” is analyzed.
Банковские операции обычно характеризуются как активные и пассивные. Пассивные операции - это операции, посредством которых формируются банковские ресурсы. Пассивные операции позволяют привлекать в банки денежные средства, уже находящиеся в обороте, новые ресурсы создаются банками в результате проведения активных операций. Одна из форм пассивных операций - это формирование заемных средств банка, т. е. привлечение депозитов. Привлеченные депозиты используются банком для проведения активных операций (например, операций по кредитованию). На сегодняшний день на осуществление активных операций банк использует около 90 % привлеченных средств и лишь 10 % собственных, поэтому можно говорить о важности формирования депозитных ресурсов.
Сегодня уже можно говорить о положительной динамике в банковской сфере по привлечению депозитных ресурсов. Так, на 1 октября 2003 г. общая сумма вкладов во всех банках на рублевых и валютных счетах составляла 949,7 млрд руб. Это на 35,2 % больше по сравнению с 1 января 2003 г., причем вклады физических лиц составляют около 655,7 млрд руб. На начало 2004 г. депозиты составили свыше 1,5 трлн руб. На долю Сбербанка приходится около 655,3 млрд руб. из всех привлеченных вкладов, это около 70 % всех привлекаемых банками вкладов. Положительная динамика наблюдается и внутри Сбербанка, так, на 1 октября 2003 г. прирост по рублевым вкладам составил 27,2 %, а по валютным - 41,5 %.
Любой банк, привлекающий денежные средства, формирует депозитную политику. Депозитная политика банка - это огромный комплекс, использующий инструменты маркетинга для привлечения денежных средств юридических или физических лиц путем прямой или скрытой рекламы. Также депозитная политика банка строится на основании возможностей банка выгодно разместить привлеченные средства.
Депозитная политика любого банка зависит от множества факторов. Отдельные банки могут прилагать усилия по привлечению средств на депозиты юридических лиц, а другие, наоборот, привл екают средства физических лиц.
