CC BY
25
УДК 321
Е. А. Юрескул
ВЛИЯНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В статье рассматривается актуальный теоретический подход к определению и измерению эффективности государственной власти. Предложено сочетание системного и неоинституционального подходов для определения эффективности как количественной характеристики политической системы. На основе данных за 2005-2010 гг. проводится измерение эффективности власти методом Data Envelopment Analysis. С помощью корреляционного и регрессионного анализа определяются институциональные факторы, влияющие на эффективность.
Ключевые слова: эффективность государственного сектора, оценка эффективности, Data Envelopment Analysis, корреляционный анализ, регрессионный анализ.
Понятие «эффективность власти» имеет непосредственное отношение к любой политической деятельности: происходящие в обществе и государстве процессы связаны с определенным уровнем ожиданий со стороны их участников. При этом само понятие «эффективность» является сложной и многоаспектной характеристикой любой деятельности, в том числе в сфере политики. Однако в настоящее время в политической науке отсутствует общепринятое определение эффективной власти, что затрудняет исследования в данной области.
Более того, современные исследования эффективности власти, как правило, отходят от задач теоретически обоснованного определения данного понятия, используя интуитивные представления об эффективности. Альтернативой является использование достаточно широких определений эффективности. Внимание исследователей при этом концентрируется на поиске взаимосвязей между проявлениями эффективности и теми или иными характеристиками государства.
Многие авторы связывают эффективность власти с низким уровнем вмешательства в экономические процессы и низким уровнем налогообложения (Knack, Keefer, 1995, p. 210), качеством бюрократического аппарата (Rauch, 1995, p. 972) и отсутствием коррупции (Schleifer, Vishny, 1993, p. 605), а также с низкими расходами на обеспечение госслужащих (Barro, 1991, p. 411). Целый ряд исследований связывает эффективность государственного управления: с наличием в обществе социального капитала, обеспечивающего коллективное действие, т. е. предоставление общественных благ (Knack, Keefer, 1997, p. 1252); с уровнем социально-экономической дифференциации в обществе (Easterly, Woolcock, 2006, p. 5); со степенью подотчетности государства обществу (Adsera, Boix, Payne, 2003, p. 452); с характеристиками правовой системы (La Porta et al., 1999, p. 228). Исследователями Гётебургского университета была проведена
© Е. А. Юрескул, 2013
связь между беспристрастностью государственных институтов и эффективностью власти (Rostein, Teorell, 2008, p. 185). Также популярным является подход, приравнивающий эффективность к достигнутому уровню развития государства в сфере экономики или в сфере социального благосостояния (Kervasdoue, 2008, p. 333).
Несмотря на популярность подобных прикладных исследований, они не решают фундаментальной задачи понимания эффективной власти. В конечном счете это затрудняет дальнейшие научные разработки в данной области, поскольку большое количество разноплановых представлений об эффективности не позволяет выстроить единой теоретической модели, способной стать основой для исследований.
Современные подходы к пониманию эффективности власти являются, как правило, нормативными, поскольку предполагают соответствие исследуемой организации или института определенным правилам, понимаемым исследователем как «хорошие» или «верные». В рамках таких подходов возможно сформулировать ряд обобщенных определений эффективности власти, однако интерес также представляет позитивный подход к пониманию эффективности власти, предполагающий исследование с точки зрения количественных характеристик процесса ее функционирования. Позитивный подход предполагает исследование «технической» эффективности власти с точки зрения количественных характеристик процесса ее функционирования.
Теоретической основой для исследований в данном направлении стали работы Д. Истона, сформулировавшего концептуальные рамки системного анализа в политической науке. Модель, предложенная Д. Истоном, предполагает рассмотрение политической системы как «черного ящика», потребляющего «входы» (ресурсы общества и общественную поддержку) и производящего «выходы» (управленческие решения и политический курс). При этом уровень «входа» через устройство политической системы определяет уровень «выхода», а «выход», в свою очередь, влияет на «вход» с помощью механизма обратной связи. Сама политическая система является частью общественной системы и, следовательно, функционирует в определенных условиях (рис. 1).
Внешняя среда
ы
Д Поддержка
Политическая система
Решения,
политический
курс
В
ы
X
о
д
ы
Обратная связь
Рис. 1. Модель политической системы Д. Истона. Источник: Еав1оп, 1957.
Теоретические рамки, предложенные Д. Истоном, позволяют решить наиболее важную проблему, с которой сталкивается исследователь эффективности власти: если эффективная власть выполняет свои задачи хорошо, то каковы характеристики идеальной модели эффективной власти? В рамках системного анализа эффективность можно определить как набор количественных характеристик политической системы. При этом появляется возможность рассматривать функционирование тех или иных частей политической системы отдельно (разумеется, принимая во внимание их связь с другими частями системы и с окружающей средой). С одной стороны, это создает проблему формализации политических процессов: для исследования количественных характеристик требуются наличие определенного уровня знаний о работе системы и построение формальной математической модели, описывающей ее работу; само исследование будет заключаться в настройке модели с помощью эмпирических данных и поиске зависимостей между параметрами модели и «политическими» показателями. При этом возможно использовать теоретические и прикладные разработки других наук для построения такой модели. С другой стороны, полностью решается проблема эталона эффективной власти: можно говорить о наличии объективной взаимосвязи между определенными свойствами политической системы и результатом или характеристиками ее работы; оценки такой взаимосвязи, несущие ценностную нагрузку, можно выдавать уже после измерения.
Рассматривая модель политической системы Д. Истона с точки зрения анализа эффективности власти, необходимо задать рамки исследования. Теоретически возможным является рассмотрение системы в целом, формальных характеристик процесса формирования политического курса и принятия политических решений на основе требований и поддержки общества, а также механизма обратной связи государства с обществом и параметров взаимодействия системы с внешней средой. Однако подобное исследование потребовало бы формализации всех политических процессов, происходящих в государстве, в рамках единой математической модели: задача на данный момент крайне трудная для реализации.
Тем не менее возможно сформировать целостное представление об эффективности власти, позволяющее проводить политологический анализ данного понятия. Обозначим теоретические рамки авторского комплексного определения эффективности власти, основанного на использования институционального и системного подходов политической науки, а также представлений об эффективности, рассмотренных выше.
Объектом рассмотрения является одна из подсистем политической системы, понимаемой в духе модели Д. Истона. Эффективность политической системы в целом не рассматривается из-за трудностей формализации всех политических процессов одновременно. Рассматриваемая система является частью общественной системы в целом и находится с ней во взаимосвязи. Таким образом, эффективность власти является общественно-политическим по своей природе понятием и должна рассматриваться в контексте взаимодействия государства и общества.
230 -
ПОЯЖЮКС 2013. Том 9. № 3
Предметом рассмотрения являются объективные характеристики политической системы, определяющие одну из сторон ее функционирования. Функционирование политической системы понимается в духе институционального подхода как процесс преобразования ресурсов общества («поддержка» в модели Д. Истона) в общественно значимый результат (социальные блага), а также установление «правил игры» для этого процесса и контроль за их выполнением. Важно отметить, что указанные задачи соотносятся с тремя ветвями государственной власти: законодательная власть устанавливает институциональные рамки; судебная власть контролирует соблюдение правил; исполнительная власть отвечает за производство общественных благ. При этом наиболее перспективным представляется изучение именно исполнительной власти, поскольку для нее возможно наиболее четкое выделение основных составляющих модели: «входов», «выходов» и механизма работы (рис. 2).
Рис. 2. Рассматриваемая подсистема политической системы в рамках модели Д. Истона.
Учитывая опыт исследования эффективности власти, выделяются следующие типы факторов, влияющих на функционирование политической системы: внешние по отношению к политической системе — фундаментальные характеристики общественной системы, такие как культура и история; внешние по отношению к отдельным процессам внутри политической системы — формальные характеристики политической системы, такие как форма государственного устройства, степень развитости тех или иных институтов; внутренние — квалификация сотрудников государственных организаций, структура управления.
Таким образом, можно дать следующее определение эффективности исполнительной власти: эффективность исполнительной власти — это характеристика системы «государство—общество», управляющая процессом предоставления государственными организациями общественных благ населению.
В свою очередь, предлагаемая автором модель исследования эффективности исполнительной власти включает в себя следующие компоненты (рис. 3). «Входом» модели являются ресурсы общества, затраченные на производство государством общественных благ. «Выходом» модели являются произведенные
государственными организациями общественные блага. Внешними по отношению к модели будут другие политические процессы, происходящие в политической системе, более фундаментальные процессы, происходящие в обществе в целом, а также механизмы обратной связи, отвечающие за преобразование «выходов» модели в дальнейшую поддержку. При этом обратная связь в данной работе не рассматривается, поскольку ее изучение связано с рядом теоретических и методологических проблем, требующих самостоятельного исследования (основной проблемой в изучении механизмов обратной связи являются временные лаги между предоставлением политической системой социального результата и изменением поддержки; проблема временных лагов практически не изучена в политической науке и требует отдельного рассмотрения). Эффективность исполнительной власти рассматривается как характеристика процесса преобразования ресурсов общества в социально значимый результат. Рассматриваются следующие факторы, влияющие на эффективность исполнительной власти: внешние по отношению к политической системе — культурные особенности населения, уровень социального капитала в обществе, международная обстановка; внешние по отношению к подсистеме исполнительной власти — уровень конфликтности государства, степень развитости государственных институтов; внутренние — квалификация сотрудников государственных организаций, структура управления.
Внешняя часть политической системы: механизмы ооаатнги сеяз,', другие политические процессы
В
X-
л Ресурсы общества
ы 1
Система исполнительной власти
В
ы
Общественные X блага о
д
ы
Внешняя среда
Рис. 3. Модель системы «государство—общество».
Использованный в данной работе подход к измерению эффективности — Data Envelopment Analysis — оперирует понятиями как экономики, так и системного анализа и может быть применен для политических исследований. Данная методика была впервые предложена в работе М. Фаррелла в 1957 г. (Farrell, 1957) и доработана коллективами авторов в 1987 г. (Charnes et al., 1987) и 1984 г. (Banker et al., 1984). Отечественные авторы начали проявлять активный интерес к подходу только в последние годы (Чугумбаев, 2009; Ахременко, 2011; Ахремен-ко, Юрескул, 2013а,в).
В основу исследования положена двухмерная модель Data Envelopment Analysis (DEA), использующая переменные эффекты масштаба при построении границы производственных возможностей. Двухмерная модель используется
для того, чтобы устранить опасность статистических артефактов, возможных при построении многомерной модели, а также для упрощения визуализации результатов. Была выбрана «выходная» ориентация модели, поскольку система исполнительной власти в большей мере контролирует эффективность создания общественных благ нежели экономию бюджетных средств. В качестве «входного» был выбран наиболее подходящий монетарный показатель, доступный для большого количества стран: расходы государства на конечное потребление, включающее в себя все затраты государства на приобретение товаров и услуг, в том числе заработную плату государственных служащих.
В качестве «выходного» показателя было решено использовать авторский индекс социального благосостояния. Данный подход позволяет решить сразу несколько задач: во-первых, модель остается достаточно простой, несмотря на число учитываемых показателей; во-вторых, сохраняется возможность наглядного представления результатов. Принципиальной позицией автора является использование только статистических данных, свободных от ошибок восприятия.
Индекс социального благосостояния оценивает уровень достигнутого в государстве социального результата в 2005-2010 гг. по следующим сферам:
1. Здравоохранение.
2. Безопасность личности.
3. Уровень безработицы.
4. Образование.
5. Уровень развития инфраструктуры связи.
6. Жилищные условия населения.
7. Отсутствие административных барьеров.
Поскольку все использованные показатели имеют разную размерность, данные были преобразованы в безразмерные с помощью процедуры линейного масштабирования:
X _ X
X(ls) _ i min /1 )
i X _X '
X max _ X min
где X(ls) — масштабированное значение величины, полученное в результате деления разности наблюдаемого Xi и минимального значения переменной на ее размах Xmax _ Xmin. В результате получается величина, принимающая значения от 0 до 1 и полностью сохраняющая структуру распределения исходной величины.
Конечный индекс социального благосостояния был получен как среднее арифметическое общих показателей по всем рассматриваемым сферам.
После расчета итоговых индексов социального благосостояния были вычислены DEA-оценки эффективности исполнительной власти в изучаемых странах. Полученные оценки отражают уровень результативности исполнительной власти рассматриваемых государств в производстве общественных благ в 20052010 гг. Для дальнейшего анализа были взяты наиболее поздние показатели эффективности власти — за 2010 г.
_ 233
ПОЯШОКС. 2013. Том 9, № 3
Ключевой задачей проведенного эмпирического исследования является выявление политических факторов, определяющих эффективность предоставления общественных благ исполнительной властью в системе «государство— общество». Уровень эффективности исполнительной власти определяется с помощью двухкомпонентной модели Data Envelopment Analysis, использующей государственные расходы на конечное потребление, скорректированные на численность населения, в качестве входного показателя. «Выходным» показателем является достигнутый уровень развития социального благосостояния, рассчитанный на основе статистических данных Всемирного банка и ООН. Характеристики политической системы измеряются с помощью специализированных индексов, разработанных экспертными группами Всемирного банка, Центра системного анализа, Всемирной организации развития, проекта «Политический атлас современности» и фонда Бертельсмана. Все использованные индексы были разбиты на несколько направлений в соответствии с измеряемыми аспектами политической системы:
• Степень развитости государственных институтов: показатели демонстрируют наличие и качество институтов и организаций в политической системе в целом. Исполнительная власть должна быть более эффективна в странах, где построена лучшая институциональная система. При этом показатели данной группы охватывают фундаментальные качества государства, определяющие работу всей системы в целом.
• Устойчивость государственных институтов: наличие в политической системе устойчивых свойств позволяет выстраивать долгосрочный политический курс, что должно положительно влиять на эффективность исполнительной власти.
• Характеристики процесса государственного управления: показатели данной группы оценивают квалификацию политических элит и государственных служащих. Личные качества участников властного процесса должны быть положительно связаны с эффективностью власти.
• Характеристики взаимодействия государства и общества: связи между изучаемой подсистемой политической системы и внешним по отношению к ней обществом также должны влиять на производство общественных благ.
• Взаимодействие политической системы с внешней средой: показатели фиксируют влияние международных отношений на политическую систему. Рабочей гипотезой является наличие положительной связи между уровнем международного влияния и эффективностью исполнительной власти.
Для анализа взаимосвязей между показателями был использован корреляционный анализ: с помощью программного пакета SPSS был рассчитан коэффициент корреляции Спирмена. Результаты корреляционного анализа представлены в табл. 1. Все корреляции значимы на уровне p < 0,01.
Таблица 1. Результаты корреляционного анализа
Характеристика Показатель Коэффициент корреляции Спирмена
Степень развитости государственных институтов в целом Индекс государственности 0,58
Индекс институциональных основ демократии 0,66
Индекс конкурентоспособности (GCI) 0,66
Институционализация государственной системы (Polity score) 0,57
Институционализация демократии (Democracy score 0,60
Институционализация авторитаризма (Autocracy score) -0,29
Государственность (Stateness) 0,51
Устойчивость государственных институтов Индекс устойчивости государств (State Fragility Index) -0,71
Индекс внутренних и внешних угроз -0,66
Устойчивость режима (Regime Durability) 0,46
Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability/Absence of Violence) 0,55
Сложность управления (Level of Difficulty) -0,57
Характеристики процесса осударствен-ного управления Способность к управлению (Steering Capability) 0,31
Эффективность власти (Government Effectiveness) 0,69
Качество управления (Regulatory Quality) 0,70
Характеристики взаимодействия государства и общества Индекс социальной защиты 0,53
Индекс социальной включенности 0,45
Индекс регулирования бизнес-среды 0,52
Индекс развития человеческих ресурсов 0,40
Демократичность (Democracy Status) 0,33
Индекс качества жизни 0,82
Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) 0,63
Верховенство закона (Rule of Law) 0,69
Контроль над коррупцией (Control of Corruption) 0,63
Взаимодействие политической системы с внешней средой Международное сотрудничество (International Cooperation) 0,29
Индекс потенциала международного влияния 0,43
Корреляционный анализ показал следующие результаты: 1. Исследование продемонстрировало наличие значимых корреляционных связей между эффективностью исполнительной власти в системе «государство—общество» и большинством рассмотренных показателей. Однако сила влияния на эффективность для разных характеристик различна.
_ 235
ПОЛИТЭКС. 2013. Том 9, № 3
2. Уровень развития государственных институтов демонстрирует сильную положительную связь с эффективностью исполнительной власти со значением коэффициента корреляции от 0,5 до 0,7. При этом развитие авторитарных институтов показывает слабую отрицательную связь с эффективностью (г = -0,29).
3. Характеристики устойчивости государственных институтов также показали сильную положительную связь с эффективностью. При этом наличие явных внутренних и внешних угроз и долгосрочных проблем в государстве демонстрирует сильную корреляцию с коэффициентами от 0,6 до 0,7, тогда как уровень политической конфликтности демонстрирует связь средней силы с коэффициентами от 0,4 до 0,5.
4. Характеристики процесса государственного управления: показатели квалификации лиц, принимающих решения, рассчитанные Всемирным банком, демонстрируют сильную положительную связь с эффективностью власти (г = 0,7), тогда как показатель способности к управлению фонда Бертельсмана, измеряющий качество долгосрочного планирования, демонстрирует слабую положительную связь (г = 0,3).
5. Характеристики взаимодействия государства и общества: уровень социальной защиты, социальной вовлеченности, защиты интересов бизнеса и развития человеческих ресурсов показывает положительную связь средней силы с эффективностью власти, коэффициенты корреляции составляют от 0,4 до 0,5. Индекс качества жизни демонстрирует сильную положительную связь (г = 0,82) с эффективностью исполнительной власти, поскольку измеряет схожую характеристику социально-политической системы. Показатели развитости демократических институтов (подотчетность, контроль над коррупцией, верховенство закона), составленные экспертами Всемирного банка, положительно связаны с эффективностью власти (г = 0,6), однако уровень демократии, по оценкам фонда Бертельсмана, показывает только слабую положительную связь (г = 0,33). Разница в силе связи связана с тем, что индекс фонда Бертельсмана целиком основан на данных восприятия, тогда как показатели Всемирного банка учитывают при оценке и статистические данные. Из этого можно сделать вывод, что эффективность власти слабо связана с воспринимаемым уровнем демократии, который может быть занижен, но сильно связана с уровнем развития конкретных демократических институтов.
6. Взаимодействие политической системы с внешней средой: показатель участия в международном сотрудничестве демонстрирует слабую положительную связь с эффективностью власти (г = 0,29), тогда как показатель международного влияния демонстрирует положительную связь средней силы (г = 0,43).
Выявленные в результате корреляционного анализа взаимосвязи между эффективностью исполнительной власти и характеристиками политической системы показывают, что процесс предоставления социальных благ в системе «государство—общество» не может быть поставлен в однозначную зависимость от какой-либо одной группы характеристик. Это подтверждает необходимость использования системного подхода к анализу эффективности исполнительной власти.
При этом можно сказать, что текущие показатели качества государственных институтов и квалификации государственных служащих в значительной мере определяют эффективность власти. На наш взгляд, такой результат согласуется с механизмами предоставления общественных благ: решающее значение в производстве конечного результата имеют организационная структура органов исполнительной власти и способность их сотрудников выполнять поставленные перед ними задачи.
Характеристики, связанные с долгосрочным развитием, такие как устойчивость институтов и параметры взаимодействия общества с государством, влияют на эффективность власти в меньшей степени. Это связано со спецификой развития государственных институтов и организаций: их формальный характер предполагает сложную процедуру изменения и адаптации к внешним условиям. При этом неэффективные стратегические решения в конечном счете оказывают значительное влияние на работу исполнительной власти.
Внешняя по отношению к общественно-политической системе международная среда, в свою очередь, практически не оказывает влияния на эффективную работу исполнительной власти. Действующие на международной арене принципы влияния государства могут быть никак не связаны с эффективностью работы исполнительной власти по предоставлению социальных благ В свою очередь, потенциал международного влияния и международного сотрудничества государства связан с работой органов исполнительной власти, лежащих вне системы предоставления социальных благ. Тем не менее наличие слабых положительных связей с эффективностью исполнительной власти говорит о том, что правила, регулирующие работу системы исполнительной власти в целом, влияют на эффективность функционирования различных ее частей, хотя и в разной степени.
Также было проведено дополнительное исследование зависимости эффективности исполнительной власти от институциональных факторов. Для выполнения данной задачи был выбран метод множественного регрессионного анализа, позволяющий не только учесть силу и направление статистической связи, но и определить уровень вклада тех или иных факторов в формирование эффективности власти. Была использована линейная регрессионная модель, рассчитанная методом наименьших квадратов (OLS-регрессия). В качестве зависимой переменной взята полученная методом DEA оценка эффективности. Было рассмотрено несколько вариантов набора независимых переменных: поскольку использованные в исследовании экспертные оценки характеристик политической системы часто используют схожие методики измерения, необходимо было провести дополнительный анализ независимых переменных на мультиколлине-арность.
В тестовую регрессионную модель в качестве предикторов были включены наиболее подходящие по содержанию показатели из каждого рассмотренного блока факторов, влияющих на эффективность: индекс развития институциональной системы Polity, индекс устойчивости государства SFI, индекс потенциала международного влияния проекта «Политический атлас современности», индекс конкурентоспособности государств (GCI) и три показателя WGI (право
голоса и подотчетность, верховенство закона, эффективность управления). Модель имеет следующий вид (3):
Effectiveness = b ■ pIV+b2■ SFI + Ьз■ ИПМВ + bA■ GCI + b5■ VA+b6■ RoL+b7■ GE + e. (3) Результаты анализа модели (3) приведены в таблице 2.
Таблица 2. Результаты первичного регрессионного анализа
R R"2 Стандартная ошибка оценки
,715 ,511 21,652772
Переменная Коэффициенты Стандартные коэффициенты Значимость Толерантность
B Станд. ошибка в
Константа 41,933 15,453 ,008
pIV ,119 ,188 ,117 ,526 ,151
SFI -,313 ,147 -,312 ,036 ,240
ИПМВ -,494 ,285 -,494 ,086 ,063
GCI -,001 ,234 -,001 ,997 ,094
VA ,302 ,225 ,302 ,183 ,102
RoL ,051 ,095 ,051 ,590 ,574
GE ,530 ,184 ,530 ,005 ,151
Как видно из табл. 2, несмотря на неплохое качество регрессионной модели (R-квадрат, равный 0,51, показывает, что набор предикторов объясняет более 50% распределения зависимой переменной), показатели Polity IV, Voice and Accountability, Rule of Law и индекс потенциала международного влияния не являются значимыми предикторами. Низкие показатели толерантности (Tolerance) также указывают на наличие сильных корреляционных связей между предикторами. В связи с этим было принято решение произвести расчет нескольких регрессионных моделей, обладающих наилучшими качественными характеристиками.
Первая из рассмотренных моделей анализирует связь эффективности власти с качеством государственных институтов в целом и конкурентоспособностью государства в мировой экономике. Для первой характеристики институциональной среды использован индекс Polity, отражающий качество институциональной системы государства в целом. Для второй характеристики выбран индекс конкурентоспособности государства (GCI), рассчитанный специалистами Всемирного экономического форума. Хотя измеряемое индексом понятие конкурентоспособности носит экономический характер, авторы включают в него характеристики, присущие политической системе, такие как развитие институтов
238 -
ПОЛИТЭКС 2013. Том 9. № 3
и уровень социальных благ Регрессионная модель выглядит следующим образом (4):
Effectiveness = bi ■ pIV+b2 • GCI + s. (4)
Результаты анализа модели (4) приведены в табл. 3.
Таблица 3. Результаты анализа влияния качества институтов и развития экономики на эффективность государственной власти
R R"2 Стандартная ошибка оценки
,690 ,476 21,848428
Переменная Коэффициенты Стандартные коэффициенты Значимость Толерантность
B Станд. ошибка в
Константа 41,933 4,782 ,012
pIV ,119 ,091 ,227 ,012 ,660
GCI -,001 ,089 ,532 ,000 ,660
Из табл. 3 можно сделать вывод о том, что оба предиктора являются значимыми. Можно говорить, что институциональное развитие экономики более чем в два раза сильнее оказывает влияние на социальную эффективность государственной власти.
Следующая регрессионная модель рассматривает зависимость эффективности власти от характеристик демократического развития общества — верховенства закона и подотчетности власти обществу. В качестве предикторов взяты два индекса проекта Worldwide Governance Indicators: Rule of Law, показывающий степень уверенности граждан в установленных обществом нормах, и Voice and Accountability, показывающий, насколько граждане страны способны участвовать в выборе органов власти (также учитывается свобода СМИ и их способность контролировать и призывать к ответственности лиц, принимающих решения). Вторая модель имеет следующий вид (5):
Effectiveness = b1 ■ RoL+b2 • VA+s. (5)
Результаты анализа модели (5) показаны в табл. 4.
Таблица 4. Результаты анализа влияния демократических институтов на эффективность государственной власти
R R"2 Стандартная ошибка оценки
,635 ,403 23,320494
_ 239
ПОЛИТЭКС. 2013. Том 9. № 3
Переменная Коэффициенты Стандартные коэффициенты Значимость Толерантность
B Станд. ошибка в
Константа 17,533 4,801 ,000
VA ,237 ,134 ,237 ,082 ,330
RoL ,426 ,134 ,426 ,002 ,330
Из табл. 4 видно, что показатель верховенства закона, во-первых, является более значимым предиктором для эффективности власти, чем право голоса и подотчетность; во-вторых, наличие прозрачных институциональных механизмов взаимодействия власти и общества вдвое сильнее влияет на социальную эффективность государства.
Наконец, в рамках третьей модели было изучено влияние степени развития того или иного режима правления на социальную эффективность. В качестве предикторов использованы компоненты индекса Polity IV: степень развития демократических институтов и степень развития авторитарных институтов.
Effectiveness = b1 ■ democ + b2 • autoc + e. (6)
Результаты анализа модели (6) показаны в табл. 5.
Таблица 5. Результаты анализа влияния развитости институтов государства
на эффективность власти
R R"2 Стандартная ошибка оценки
,571 ,326 24,769033
Переменная Коэффициенты Стандартные коэффициенты Значимость Толерантность
B Станд. ошибка в
Константа 5,196 11,215 ,644
democ ,678 ,106 ,665 ,000 ,618
autoc ,222 ,127 ,182 ,084 ,618
Как видно из табл. 5, степень развития демократических и государственных институтов объясняет не более 30% вариации эффективности власти: установленный в государстве режим правления является далеко не главным фактором результативности исполнительной власти. При этом важно отметить, что и демократические, и авторитарные институты положительно влияют на эффективность, однако действие демократических институтов почти вчетверо сильнее.
ВЫВОДЫ
Использованное в работе сочетание неоинституционального и системного подходов позволило сформулировать теоретическое понимание эффективности власти, независимое от ценностей и культурной ориентации исследователя. Государство представляется как система институтов и организаций, выполняющих задачи создания правил, надзора за их выполнением и производством общественных благ. Исполнительная власть, в свою очередь, отвечает в первую очередь за производство общественных благ государством.
При этом выполнение государством своих задач рассматривается как функционирование политической системы, находящейся во взаимосвязи с общественной системой. Эффективность власти при таком подходе понимается как характеристика процесса работы политической системы. Наиболее перспективным представляется исследование эффективности исполнительной власти, поскольку процесс производства общественных благ может быть формализован с опорой на существующие разработки политической теории, теории государственного управления и экономической теории.
В связи с многообразием предоставляемых государством общественных благ в качестве показателя достигнутого результата в исследовании было решено использовать авторский индекс социального благосостояния. Индекс учитывает уровень жизни населения в государстве в таких областях, как здравоохранение, безопасность личности, уровень занятости, образование, развитие инфраструктуры связи, жилищные условия населения, отсутствие административных барьеров, и опирается на существующие разработки в построении комплексных индексов качества жизни.
С помощью метода Data Envelopment Analysis были получены оценки эффективности исполнительной власти для 120 стран за период с 2005 по 2010 г. Использованная в работе методика коррекции оценок позволила частично нейтрализовать различия между государствами, связанные с достигнутым уровнем развития.
Полученные эмпирические оценки позволили провести дальнейшее исследование факторов, влияющих на эффективность исполнительной власти. Для решения данной задачи были использованы инструменты, разработанные различными экспертными группами, сочетающие эмпирические данные и данные восприятия для измерения формальных характеристик политической системы, влияющих на ее работу и на эффективность исполнительной власти. В качестве методики выявления взаимосвязей были использованы корреляционный и регрессионный анализы.
В ходе корреляционного анализа было выявлено, что эффективность исполнительной власти определяется всем комплексом параметров политической системы. Наибольшее влияние на эффективность оказывают текущие институциональные параметры, такие как качество институтов, организационная структура и квалификация государственных служащих, поскольку они влияют непосредственно на сам процесс производства общественных благ. В меньшей степени влияют на данный процесс параметры долгосрочного развития,
_ 241
ПОЛИТЭКС. 2013. Том 9. № 3
связанные с механизмами обратной связи между государством и обществом и устойчивостью институтов. Такая связь определяется характером работы государственных организаций, не способных оперативно реагировать на внешние условия. Наконец, международная среда практически не оказывает влияния на эффективность исполнительной власти, что в первую очередь согласуется с принципом государственного суверенитета, а также показывает, что государственные организации, предоставляющие социальные блага, в минимальной степени ориентируются на опыт других государств.
Регрессионный анализ факторов, влияющих на эффективность власти, показал, что характеристики институциональной системы государства в значительной мере определяют его эффективность. Наибольшее влияние оказывают институциональные характеристики экономической системы (в том числе — правила взаимодействия государства и экономики), однако степень развития государственных институтов (как всей системы в целом, так и институтов, присущих тому или иному режиму правления) также является значимым фактором. Примечательно, что эффективная власть не является уникальным для демократических государств явлением. Тем не менее развитие демократических институтов в значительной степени определяет эффективность выполнения властью стоящих перед ней задач.
Литература
Ахременко А. С. Оценка эффективности государственного сектора: теоретическая модель и методика измерения // Труды семинара «Математическое моделирование политических систем и процессов». Вып. I / под ред. А. С. Ахременко. М.: Издательство Московского университета, 2011. С. 64-94 (Akhremenko A. S. Measures of public sector efficiency: theoretical model and measurement method // Proceedings of the Seminar "Mathematical Simulation of Political Systems and Processes". Issue I / ed. by A. S. Akhremenko. Moscow: Moscow University Press, 2011. P. 64-94).
Ахременко А. С., Юрескул Е. А. Влияние внешних условий на оценку эффективности государственного сектора в регионах России // Вестник Московского университета. Сер. 12: Политические науки. 2013а. № 3. С. 42-60 (Akhremenko A. S., Yureskul E. A. External Effects on Measuring Public Sector Performance in Russian Regions // Herald of the Moscow State University. Series 12: Political Sciences. 2013а. N 3. P. 42-60).
Ахременко А. С., Юрескул Е. А. Эффективность государственного управления: политологический и экономический подходы // Общественные науки и современность. 2013б. № 1. С. 77-88 (Akhremenko A. S., Yureskul E. A. Public Sector Efficiency: politological and economic approaches // Social sciences and modern times. 2013b. N 1. P. 77-88).
Чугумбаев Р. Р. Об оценке целевых значений показателей экономической эффективности хозяйственной деятельности организации с использованием метода достижимых целей // Проблемы современной экономики. 2009. № 4 (32). С. 214-218 (Chugumbaev R. R. On the evaluation of target values of economic effectiveness of organizations' economic activity with the use of reachable aims method // Problems of Contemporary Economics. 2009. N 4 (32). P. 214-218).
Adsera A., Boix C., Payne M. Are You Being Served? Political Accountability and Quality of Government // The Journal of Law, Economics and Organization. 2003. Vol. 19, N 2. P. 445-490.
Banker R. D., Charnes A., Cooper W. W. Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis // Management Science. 1984. N 30. P. 1078-1092.
Barro R. Economic Growth in a Cross-Section of Countries // Quarterly Journal of Economics. 1991. N 106. P. 407-443.
242 -
ПОЛИТЭКС 2013. Том 9. № 3
Charnes A., Cooper W. W., Rhodes E. Measuring the Efficiency of Decision Making Units // European Journal of Operational Research. 1978. N 2. P. 429-444.
Easterly W., Woolcock R. M. Social cohesion, institutions, and growth // Working Paper 94. Centre for Global Development. Washington, D. C., 2006.
Easton D. An Approach to the Analysis of Political Systems // World Politics. 1957. Vol. 9, N 3. P. 383-400.
Farrell M. J. The measurement of productive efficiency // Journal of the Royal Statistical Society, Series A (General). 1957. Vol. 120, N 3. P 253-290.
Kervasdoué J. Rating and Evaluating Health Systems: The Value of the Life Expectancy Approach // International Public Management Journal. 2008. Vol. 11, N 3. P. 329-343.
Knack S., Keefer P. Does Social Capital Have an Economic Payoff? A Cross-Country Investigation // Quarterly Journal of Economics. 1997. N 112. P. 1251-1288.
Knack S., Keefer P. Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures // Economics & Politics. 1995. Vol. 7, N 3. P. 207-227.
La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A., Vishny R. The Quality of Government // Journal of Law, Economics and Organizatio. 1999. Vol. 15, N 1. P. 222-279.
Rauch J. Bureaucracy, Infrastructure and Economic Growth: Evidence from U. S. cities During the Progressive Era // American Economic Review. 1995. N 85. P. 968-979.
Rostein B., Teorell J. What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2008. Vol. 21, N 2. P. 165-190.
Schleifer A., Vishny R. W. Corruption // Quarterly Journal of Economics. 1993. N 108. P. 599-617.
