CC BY
1329
/
ВЛИЯНИЕ ДИНАМИКИ ТАМОЖЕННЫХ ПЛАТЕЖЕЙ НА ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
И.А. Болдырева,
профессор кафедры экономической теории Ростовского филиала Российской таможенной академии,
доктор экономических наук тЬо№@гатЫег.ш
В статье рассматривается роль таможенных платежей в формировании доходной части федерального бюджета Российской Федерации. Проанализирована структура доходной части федерального бюджета с позиции налоговой и неналоговой, нефтегазовой и ненефтегазовой составляющих, доли ввозных и вывозных таможенных пошлин. Осуществленный анализ динамики таможенных платежей в структуре доходов федерального бюджета за 2007-2011 гг. позволяет сделать выводы о снижении бюджетной устойчивости, усилении зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры,
а, следовательно, необходимости оптимизации как бюджетной, так и таможенной политики.
Ключевые слова: бюджет, бюджетная политика, внешнеэкономическая деятельность, таможенные платежи, таможенная политика
УДК 336.143 ББК 65.261.3-18
В настоящее время во многих странах мира сохраняется напряженная макроэкономическая ситуация. В посткризисный период приоритетной задачей экономической политики большинства стран стало восстановление макроэкономической стабильности и оздоровление показателей бюджетной системы. Сохраняющаяся ситуация повышенных рисков финансовой дестабилизации в мировой экономике предопределяет необходимость проведения ответственной бюджетной политики федеральными правительствами. Особую остроту проблема поддержания баланса доходов и расходов бюджетной системы приобретает в странах, где налоговые поступления находятся в сильной зависимости от экспорта сырьевых ресурсов и конъюнктуры на мировых рынках [1].
Структура валового внутреннего продукта России практически не меняется на протяжении последних десяти лет. В структуре ВВП добыча полезных ископаемых составляет около 7-9%. На долю минерально-сырьевого комплекса, включающего добывающие, обрабатывающие и обслуживающие их отрасли, приходится не более 25% в структуре ВВП. В то же время, доходы от экспорта сырья, занимая неоправданно низкий удельный вес в ВВП, обеспечивают значительную часть поступлений в федеральный бюджет.
Зависимость доходной части федерального бюджета России от внешнеэкономической деятельности на 30-40% (из них 80% за счет вывозных таможенных пошлин на нефть, газ и нефтепродукты) высвечивает серьезные проблемы, как в налоговобюджетной политике, так и в таможенном механизме. В связи с этим видится необходимым проведение более детального анализа конъюнктурной составляющей в механизме формирования
Структура доходов федерал
доходов федерального бюджета как с позиции анализа динамики объемов таможенных платежей и их структуры, так и с позиции факторов, оказывающих влияние на эти процессы.
В последнее десятилетие деятельность таможенной системы России в большей степени ориентирована на выполнение фискальной (тактической) функции в ущерб стратегической функции по обеспечению экономической безопасности. В фискальной системе государства таможенные платежи выступают как устойчивая и в тоже время специфическая группа поступлений. С одной стороны, они отождествляемы с налоговыми платежами (в частности с косвенными налогами), как по истории возникновения, так и по механизму изъятия. С другой стороны, в отличие от налогов таможенные платежи носят четко выраженный конъюнктурный характер, что не свойственно налогам.
Существующие противоречия между необходимостью формирования доходов государства и потребностями экономического развития являются следствием того, что до сих пор не разработана научная концепция места таможенных пошлин в системе экономических отношений, в их применении отсутствует системность, не расставлены нужные акценты при определении величины таможенных пошлин и уровня их дифференциации [2].
С позиции обеспечения доходной части бюджета важным является выделение конъюнктурной и структурной составляющих в налоговых поступлениях и последующее влияние этого соотношения на процесс формирования расходных обязательств бюджета. Конъюнктурный компонент фискального механизма включает налоговые поступления, зависящие от благоприятной ситуации на внешних рынках (в частности от конъюнктуры ми-
Таблица 1
юго бюджета в 2007-2011 гг.
Статья доходов 2007 2008 2009 2010 2011
Трлн руб. % Трлн руб. % Трлн руб. % Трлн руб. % Трлн руб. %
Всего доходов 7, 8 100 9,2 100 7,3 100 8,3 100 11 ,4 100
Доходы от внешнеэкономической деятельности 2, 4 31 3,6 39 2,7 37 3,2 39 4,7 41
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 1,5 19 1,6 17 1,3 18 1,5 18 2,1 18
Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ 1,2 15 1,2 13 0,9 12 1,4 17 2,0 18
Налоги на товары, ввозимые на территорию РФ 0,9 12 1,1 12 0,9 12 1,2 14 1,5 13
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 0,6 8 0,7 8 0,5 7 0,4 5 0,4 4
Прочее 1,2 15 1,0 11 1,0 14 0,6 7 0,7 6
Таблица 2
Основные характеристики федерального бюджета в 2000-2011 гг. в проекте 2012-2014 гг. [1, 3] в % к ВВП
Показатель 2000 2004 2008 2009 2010 2011 Проект
2012 2013 2014
Доходы бюджета, % к ВВП в том числе: 15,5 20,1 22,3 18,9 18,5 20,7 20,1 19,6 19,4
— нефтегазовые доходы 3,8 6,6 10,6 7,7 8,5 10,2 9,5 8,7 8,4
— ненефтегазовые доходы 11,7 13,5 11,8 11,2 10,0 10,5 10,6 10,9 11,0
Расходы бюджета, % к ВВП 14,2 15,8 18,2 24,9 22,5 20,8 21,6 21,2 20,1
Профицит (дефицит) федерального бюджета, в % к ВВП 1,3 4,3 4,1 -6,0 -4,0 -0,1 -1,5 -1,6 -0,7
Ненефтегазовый дефицит, в % к ВВП -2,5 -2,3 -6,4 -13,7 -12,6 -10,3 -11,0 -10,3 -9,1
ровых цен на товары сырьевого экспорта). Структурная составляющая в большей степени характеризует налоговые доходы от эффективно работающей экономики на внутреннем рынке при неизменной внешнеэкономической ситуации.
Проблема бюджетной политики на современном этапе заключается в том, что внедрение методологии реализации бюджета на основе выделения нефегазовых и ненефтегазовых доходов, введение в теорию и практику таких понятий, как ненефтегазовый баланс бюджета, ненефтегазовый дефицит бюджета, нефтегазовый трансферт в бюджет, которые становятся основными показателями в процессе бюджетного планирования на трехлетний период, в корне не меняют ситуацию зависимости бюджета от сырьевых ресурсов.
В соответствие с Бюджетным кодексом РФ к нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся:
— доходы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
— вывозные таможенные пошлины на нефть сырую и природный газ;
— вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти.
Мировая практика функционирования бюджетной системы правомерно опирается на один из важнейших принципов
— обезличивание доходов, когда доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита (профицита) не могут быть увязаны с определенными направлениями, за исключением доходов целевых бюджетных фондов. Вычленение из совокупности бюджетных доходов нефтегазовых и их законодательное закрепление в Бюджетном кодексе РФ вступают в противоречие с основополагающими принципами формирования бюджетной системы [4].
Данные, представленные в табл.2, свидетельствуют о неуклонном росте нефтегазовых доходов бюджета по отношению к ВВП, превышении расходов над ненефтегазовыми доходами и увеличении доли ненефтегазового дефицита в ВВП в период с 2000 по 2008 гг., что подтверждает усиливавшуюся зависимость государственных финансов от внешнеэкономической конъюнктуры в докризисный период. В период с 2009 по 2011 гг. наблюдается как снижение показателя дефицита федерального бюджета, так и показателя ненефтегазового дефицита по отношению к ВВП.
В то же время вызывает тревогу тот факт, что в 2011 г. уровень нефтегазовых доходов в ВВП (10,2%) практически сравнялся по величине с уровнем ненефтегазовых доходов, составившим 10,5% ВВП. В бюджетном планировании на период с 2012 по
2014 гг. предусматривается снижение доли нефтегазовых доходов в доходной части федерального бюджета с 10,6 до 8,4 %
при условии относительно стабильных цен на нефть. При этом доля ненефтегазового дефицита бюджета по прогнозируемым значениям остается достаточно высокой (на уровне 11-9%) и значительно превышает докризисные показатели. Все это указывает на сохранение в среднесрочной перспективе рисков, связанных со стабильностью системы государственных финансов и серьезной зависимостью бюджета от внешнеэкономической деятельности (экспорта сырья).
Существенное воздействие на изменение показателей бюджетного планирования в ближайшем трехлетнем периоде окажет и факт вступления России в ВТО. По оценкам экспертов связанная со вступлением в ВТО либерализация внешнеторговой деятельности, вероятнее всего, приведет к усугублению положения в ряде отраслей народного хозяйства в силу их низкой конкурентоспособности, что в свою очередь приведет к снижению налоговых поступлений в федеральный бюджет от реального сектора экономики.
Чтобы соответствовать требованиям ВТО, России придется серьезно снижать импортные пошлины на сельскохозяйственную продукцию, лекарства, продукцию машиностроения, промышленные самолеты, а на высокотехнологичное оборудование — обнулять [5].
Таким образом, вступление в ВТО будет способствовать сокращению таможенных доходов. В структуре таможенных пошлин ввозные пошлины занимают порядка 15-20%, а в структуре доходов федерального бюджета всего 5-6% (табл.1, 3). Однако даже незначительное снижение ставок ввозных таможенных пошлин будет способствовать уменьшению доходов федерального бюджета в объемах от 200 до 300 млрд руб. в год.
Так, до ратификации договора о вступлении в ВТО в первоначальном проекте федерального бюджета на 2012 г. планировалось увеличение поступлений от ввозных таможенных пошлин до 803,8 млрд руб. (или на 15,7% выше, чем в 2011 г.), а в 2013 г. — до 911, 8 млрд руб. (или на 13,4 % выше, чем 2012 г.) за счет роста налогооблагаемых объемов импорта и роста курса доллара США по отношению к рублю.
Однако в соответствие с «Основными направлениями бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и
2015 гг.», обнародованными Минфином 18 июля 2012 г., из-за снижения средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин доходы федерального бюджета в 2013 г. снизятся на
187.8 млрд руб., в 2014 г. — на 256,8 млрд руб., в 2015 г. — на
365.9 млрд руб.
Однако в соответствие с «Основными направлениями бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг.», обнародованными Минфином 18 июля 2012 г., из-за снижения средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин доходы федерального бюджета в 2013 г. снизятся на 187,8 млрд руб., в
2014 г. — на 256,8 млрд руб., в 2015 г. — на 365,9 млрд руб.
Таблица 3
Динамика вывозных и ввозных таможенных пошлин
Год Вывозные таможенные пошлины на нефть сырую, млрд руб. Вывозные таможенные пошлины на газ природный, млрд руб. Вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти, млрд руб. Ввозные таможенные пошлины, млрд руб.
2011 2 332,37 384,43 936,48 631,8
2010 1 672,41 193,26 603,76 344,99
2009 1 202,99 432,99 378,81 467,21
2008 1 784,80 490,21 522,60 625,57
Снижение средних ставок вывозных таможенных пошлин на экспортные товары сократит доходы федерального бюджета в 2013 г. на 21,8 млрд руб., в 2014 г. — на 33,5 млрд руб., в
2015 г. — на 47,3 млрд руб. Свой вклад в сокращение доходной базы федерального бюджета внесет и снижение фиксированной ставки таможенных сборов за таможенные операции при вывозе товаров. В результате в 2015 г. прогнозируемые потери составят 9,3 млрд руб., в 2014 г. — 10 млрд руб., в 2015 г. — 10,9 млрд руб.
Снижение доходов федерального бюджета от взимания вывозных таможенных пошлин в планируемом бюджетном периоде обусловлено следующими факторами:
— уменьшением средневзвешенных ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую (с 385,49 до 361,75 долларов США за тонну), на нефть сырую с прочих месторождений Восточной Сибири (с 182,48 до 167,23 долларов США за тонну), с месторождений Северного Каспия (с 189,16 до 167,19 долларов США за тонну) — на 138 327,3 млн рублей;
— снижением предельного коэффициента при расчете ставки на нефть сырую с 65% до 60% — 119 493,5 млн рублей;
— уменьшением средневзвешенных ставок вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти, в результате изменения среднегодовой цены на нефть марки «Юралс» со 108 до 100 долларов США за баррель — 74 764,0 млн рублей;
— снижением облагаемых объемов экспорта товаров, выработанных из нефти, — на 47 688,1 млн рублей.
Постоянное колебание цен на нефть и значительный удельный вес доходов от экспорта сырья в структуре доходов федерального бюджета обусловливают необходимость пересмотра методологии формирования доходной части бюджета в двух направлениях. Во-первых, осуществленный несколько лет назад переход к трехлетнему периоду бюджетного планирования позволяет в границах одного года манипулировать бюджетными показателями (в том числе и в зависимости от изменения цен на нефть) и, таким образом, бюджет рассматривается даже не в текущем, а в оперативном режиме, что существенно искажает его стратегическую направленность. Во-вторых, видится целесообразным при формировании доходной части бюджета использование средней сложившейся за последние годы цены на нефть в целях недопущения значительных колебаний в показателях доходов, а соответственно, и необходимости корректировки расходных показателей бюджета.
В тоже время при разработке возможных сценариев в рамках долгосрочного бюджетного планирования и тестирования бюджетной стабильности в условиях зависимости от сырьевого сектора должны учитываться не только изменения цен на нефть, но и такая долгосрочная тенденция, как стагнация объемов добычи нефти.
С позиции эффективности бюджетной политики необходимо решение проблемы обеспечения долгосрочной бюджетной
устойчивости и снижения зависимости доходов бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры. В перспективе следует перейти к практике ограничения объема используемых нефтегазовых доходов путем установления «цены отсечения», то есть цены на нефть, при превышении которой доходы нельзя использовать на расходы, а нужно сберегать [6]. Такой подход будет способствовать более быстрому осуществлению бюджетной консолидации и достижению сбалансированного, устойчивого бюджета.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что в условиях значительного колебания показателей доходности бюджета в зависимости от результатов внешнеэкономической деятельности, приоритетным направлением финансовой политики государства является не только решение проблем бюджетноналогового регулирования, но и повышение эффективности таможенной политики.
С позиции повышения эффективности таможенного механизма, представляется необходимым усиление его стимулирующей функции, направленное на развитие экономики страны, создание благоприятных условий для осуществления внешнеэкономической деятельности при сбалансированном использовании методов таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. Стимулирующие воздействие таможенного механизма на экономику, в том числе в обеспечении фискальных задач и пополнении доходов федерального бюджета, может быть реализовано за счет оптимизации комплекса методов и инструментов таможенного механизма:
— совершенствования практики планирования и прогнозирования таможенных платежей, в частности, переход в прогнозировании доходов от экспорта сырья с метода «от достигнутого» к многофакторному анализу и планированию, учитывающему не только количественные составляющие (цены на сырье, курс иностранной валюты, натуральный объем экспорта, ставки таможенных платежей, льготы и преференции), но и качественные характеристики (политические риски, изменение нормативноправовой базы и т.д.) [7];
— повышения результативности финансового контроля (контроля за полнотой и своевременностью уплаты таможенных платежей, контроля таможенной стоимости с целью снижения потерь от недостоверного декларирования, проверки правомерности применения налогоплательщиком нулевой ставки НДС при экспорте товаров), в том числе за счет усиления взаимодействия таможенных и налоговых органов;
— активизации применения элементов риск-менеджмента с учетом факторов риска внутренней и внешней среды: рисков системы таможенных органов (профессиональная компетентность сотрудников, надежность технической системы таможенной инфраструктуры) и рисков, вязанных с поведением участников внешнеэкономической деятельности (соблюдение таможенного законодательства и финансовая устойчивость участников ВЭД).
Литература
1. Казакова М.В. Вклад нефтегазового сектора в динамику экономических показателей в России и в мировой практике // Российский внешнеэкономический вестник. — 2009. — № 8 (август). — С.66-72.
2. Кожевникова В.Н. Реализация фискальной функции таможенных платежей: Автореф. дис. ... канд. экон. наук / Байкал. гос. ун-т экономики и права. — Иркутск, 2008. — 31 с.
3. Пронина Л.И. Федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов // Бюджет. — 2012. — № 1 (январь).
4. Воронин Ю. Ненефтегазовый бюджет: доводы и контрдоводы // Экономист. — 2007. — № 8. — С.62-69.
5. Кочергина Т.Е. Место и роль всемирной торговой организации в современной многосторонней торговой системе // Таможня & бизнес. Ревю. — 2011. — № 8/12. — С.9-14.
6. Кудрин А., Сергиенко О. Последствия кризиса и перспективы социально-экономического развития России // Вопр. экономики. — 2011. — № 3. — С. 4-16.
7. Чернышова Е.Г. Факторы формирования таможенных платежей от экспорта энергоносителей // Вестник РТА. — 2011. — № 4. — С.19-26.
20 1
