CC BY
27
Политические процессы в современной России
Д. Б. Тев
ВЛАСТНАЯ ЭЛИТА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА: ОСОБЕННОСТИ ПРЕДПОЧТЕНИЙ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ1
В данной статье анализируется отношение представителей регионального политического истеблишмента к роли государства и масштабу предоставляемых социальных льгот. Хотя традиционно считается, что социальная политика обращена преимущественно к низкостатусным группам с ограниченными ресурсами, ее объектами является практически все население нашей страны. Санкт-Петербург как мегаполис и самостоятельный субъект РФ предоставляет исключительные возможности для анализа ожиданий в том числе и высокостатусных групп.
1. Вопросы исследования и параметры «социального государства».
Предпочтения и ориентации в области социальной политики — один из существенных аспектов политического сознания и политической культуры. Понятие «социальной политики» обычно включает в себя деятельность государства «в сфере личного и семейного дохода, здравоохранения, обеспечения жильем, образования и подготовки, услуг личной «заботы», причем речь идет не только о «непосредственном предоставлении благ и услуг, но также о регулировании и субсидировании (включая налоговые льготы) разнообразных частных форм социального обеспечения» (Ginsburg, 1992, p. 1).
Особый интерес представляют взгляды властной элиты в области социальной политики, поскольку эта группа оказывает весьма существенное, можно сказать, решающее влияние на ее выработку и осуществление. Определенный свет на эти взгляды проливают результаты опроса, проведенного в 2006 г. В данном исследовании под региональной властной элитой Петербурга понималась совокупность лиц, занимающих ключевые позиции в важнейших инсти-
1 Статья написана на основе материалов исследований, проведенных при поддержке двух грантов РФФИ: № 06-06-88007-к, «Организация и проведение исследования "Политическая культура элиты Санкт-Петербурга" (2006), руководитель: А. В. Дука; № 06-06-80161-а, «Политическая культура элиты Санкт-Петербурга: толерантность и демократические убеждения» (2006-2007), руководитель: А. В. Дука, а также гранта РГНФ № 0703-00465а, «Политическая культура Санкт-Петербурга: тенденции в постсоветский период» (20072009), руководитель: А. В. Дука.
© Тев Д. Б., 2008
тутах политико-административной и экономической власти региона, а именно: депутаты Законодательного собрания Петербурга, депутаты ГД и СФ РФ от Петербурга (политическая элита); губернатор, вице-губернаторы, председатели и заместители председателей комитетов, главы районных администраций и их заместители, а также руководство администрации губернатора (административная элита); руководители крупнейших предприятий региона2 (экономическая элита). Метод исследования состоял в интервьюировании выборки представителей петербургской элиты с помощью формализованной анкеты. Всего было опрошено 78 человек.
Таблица. Распределение опрошенных членов элиты Петербурга по институциональным секторам3
Хотя исследование было посвящено главным образом проблеме терпимости и демократических ценностей, ряд вопросов, заданных респондентам, касается важных характеристик, лежащих в основе дифференциации систем социального обеспечения, в частности выделенных Г. Эспинг-Андерсеном «режимов государства благосостояния» (либерального, консервативного и социал-демократического) (см.: Esping-Andersen, 1990). Речь идет о следующих характеристиках социальной политики, затрагиваемых вопросами исследования.
Во-первых, важным параметром социальной политики является степень ее влияния на распределение доходов и богатства, точнее: ее перераспределительный эффект. В. Корпи даже определяет социальную политику как «все способы, которыми государство включается в процессы распределения в капиталистических демократиях» (Цит. по: Skocpol, Amenta, 1986, p. 140-141). Все системы социального обеспечения способствуют некоторому перераспределе-
2 Идентификация крупнейших предприятий производилась с учетом четырех показателей: объем реализации продукции, налоговые отчисления в бюджет региона, численность занятых и монопольная позиция на рынке региона.
3 Административный, политический и экономический сегменты элиты, согласно нашему представлению о генеральной совокупности, должны быть представлены в ней приблизительно в равных пропорциях. Поскольку в результате интервьюирования эти пропорции оказались нарушенными, были введены весовые коэффициенты, позволяющие, при сохранении общего числа респондентов, добиться равного представительства в выборке трех указанных сегментов элиты.
Сектор
Депутаты Администраторы Бизнесмены Всего
Численность
22 22 34 78
нию доходов от богатых к бедным, смягчают социальные разделения и неравенства. Однако различные модели «государства благосостояния» имеют разный перераспределительный эффект, в зависимости как от способов финансирования социальных программ, так и от условий доступа к социальным благам. Это ясно видно на примере типологии «режимов государства благосостояния», разработанной Эспинг-Андерсеном применительно к развитым капиталистическим обществам. В наибольшей степени содействует воспроизводству рыночных неравенств либеральный «режим» (в самом «чистом» виде существует в США), поддерживающий частные формы социального страхования и предоставляющий умеренные социальные блага лишь беднейшей части общества. Напротив, наибольшего равенства достигают социал-демократические «режимы» (их образец дают Швеция и другие Скандинавские страны), при которых социальные программы финансируются за счет прогрессивных налогов и взносов работодателей, а доступ к социальным услугам является универсальным и равным, не зависящим от рыночного статуса и заработков индивидов. Следует отметить, что социалистическая система советского образца, не включенная в типологию Эспинг-Андерсена, достигала даже большего равенства, что обеспечивалось не только умеренными различиями в заработной плате (при относительной близости минимальной и средней зарплаты) и поддержанием низких цен на жилье и товары первой необходимости, но и развитой системой бесплатных социальных услуг. Как отмечал К. Бейме, в СССР классовые неравенства в доступе к здравоохранению, образованию, в жилищных условиях были меньше, чем на Западе (Beyme, 1981, p. 74).
Описанные различия в системах социального обеспечения означают, что отношение элит Петербурга к проблеме перераспределения доходов и равенства позволяет, хотя бы отчасти и косвенно, прояснить их взгляды на социальную политику, ориентацию на ту или иную ее модель. Выяснению этого отношения служили вопросы о том, следует ли выравнивать доходы или, напротив, необходимы большие различия в доходах, чтобы был стимул для индивидуальных достижений; а также: к какому типу общества должна стремиться Россия — эгалитарному, где разрыв между богатыми и бедными невелик, несмотря на различия в достижениях, или конкурентному, где богатство распределяется в соответствии с достижениями.
Во-вторых, существенной характеристикой системы социального обеспечения является соотношение ролей государственного и частного секторов в обеспечении социальных благ. Как отмечает Г. Эс-пинг-Андерсен, важный элемент в идентификации режимов «государства благосостояния» связан с «сочетанием публично предос-
тавляемых социальных прав и частной инициативы. Другими словами, режимы можно сравнивать в отношении того, какие существенные человеческие потребности передаются на частную ответственность в противоположность публичной ответственности» ^р-ing-Andersen, 1990, р. 80). Хотя во всех развитых странах существует некая смесь частных (главным образом, рыночных) и публичных форм социального обеспечения, соотношение их существенно варьируется, определяя во многом тип социальной политики. Либеральная модель сравнительно узко определяет границы «социальной ответственности» государства, стремится свести к минимуму правительственное вмешательство в обеспечение социальных благ, стимулируя частные, рыночные механизмы их распределения. Высокий уровень приватизации функций пенсионного обеспечения и здравоохранения — один из важных признаков «государств благосостояния» либерального типа.
Социал-демократические режимы, напротив, заменяют «частное и контрактное распределение благосостояния универсальными и адекватными социальными правами» и закрепляют такие социальные функции, как пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание за государством, общественным сектором. Здесь также следует отметить, что при советском («социалистическом») образце социальной политики доминирование государственного сектора в этих сферах социального обеспечения было более выраженным, чем даже в самых «огосударствленных» системах социального обеспечения Скандинавских стран.
В свете этих различий позиция элит Петербурга в вопросе о том, кем должны обеспечиваться такие социальные блага, как здравоохранение, дошкольное воспитание, школьное и высшее образование, жилье и пенсии, — государством или частными организациями, также позволяет отчасти определить, на какой тип социальной политики они ориентированы.
В-третьих, важным параметром, характеризующим социальную политику, является та степень, в которой государство замещает рынок в качестве источника средств к существованию для индивидов, иначе говоря, та степень, в которой оно способствует их «де-коммодификации». Как отмечает Эспинг-Андерсен, декоммодифи-кация «происходит, когда услуга предоставляется в силу права и когда человек может обеспечивать средства к существованию без опоры на рынок» (Esping-Andersen, 1990, р. 21-22).
К. Холден уточняет, что «рабочая сила может быть, по крайней мере частично, декоммодифицирована в результате доступа к пособиям, выплачиваемым государством, которые замещают зарплаты, и доступа к услугам, предоставляемым непосредственно госу-
дарством, которые, в противном случае, индивидам пришлось бы покупать» (Holden, 2003, p. 305-306). Словом, широта и щедрость социальных гарантий, предоставляемых государством, во многом определяет степень декоммодификации индивидов.
В наименьшей мере действует в направлении декоммодификации «социальное государство» либерального типа, которое, с одной стороны, предоставляя скромные социальные гарантии главным образом демонстративно нуждающимся, а с другой — поддерживая частные формы социального страхования, утверждает приоритет рынка в обеспечении индивидов. Напротив, при социал-демократических «режимах» государство, предоставляя широкие и универсальные социальные гарантии, в наибольшей степени замещает рынок в качестве источника средств к существованию.
В условиях социализма советского образца о декоммодифика-ции можно говорить весьма условно (поскольку сомнителен сам статус рабочей силы как товара), в смысле дополнения и замещения зарплаты в качестве источника средств к существованию различными, не зависящими от трудового вклада, государственными социальными гарантиями. В этом смысле декоммодификация была весьма существенна. Г. Стэндинг даже утверждает, что «в основе динамики системы лежала ... цель достижения "декоммодификации труда", благодаря которой денежная зарплата постепенно "отмерла бы". Именно это почти и произошло. Так, соотношение социальных выплат к денежным зарплатам постепенно возрастало» (Standing, 1996, p. 227). Действительно, в середине 1980-х годов социальные выплаты и гарантии из общественных фондов потребления достигали почти 30% доходов рабочих и служащих (СССР в цифрах, 1986, с. 196).
В свете этих различий между системами социального обеспечения представляется, что мнение респондентов о том, в какой мере государство посредством системы социальных гарантий должно отвечать за обеспечение людей средствами к существованию, позволяет отчасти прояснить их ориентацию на тот или иной тип социальной политики. Это мнение, в свою очередь, помогает прояснить следующие вопросы исследования: кто должен нести больший груз ответственности за обеспечение каждого человека всем необходимым — он сам или государство, а также: какое общество предпочтительнее — с широкими социальными гарантиями государства, но высокими налогами или, напротив, с низкими налогами и ответственностью каждого за свое благополучие. Таким образом, ряд вопросов исследования, посвященного политической культуре элиты Петербурга, затрагивает важные характеристики, параметры социальной политики. Ответы респондентов позволяют, в известной ме-
ре, прояснить если не ориентацию их на определенный «режим социального государства» (это требует специального исследования), то, по крайней мере, их позицию в рамках широкой либерально-социалистической дихотомии в области социальной политики.
2. Взгляды элиты на социальную политику: общая характеристика.
Воззрения элиты Петербурга в области социальной политики характеризуются рядом существенных черт.
Во-первых, элита отдает явное предпочтение обществу с широкими социальными гарантиями и высокими налогами. Эту «социал-демократическую» и «социалистическую» модель предпочитает 61% опрошенных против всего 18% сторонников «либеральной» модели общества с низкими налогами и ответственностью каждого за свое собственное благополучие. Однако ограниченность «социалистических» устремлений проявляется в том, что, выступая за «широкие» социальные гарантии со стороны государства, элита полагает, что эти гарантии не должны быть настолько значительны, чтобы государство становилось основным источником средств к существованию граждан. Так, 65% опрошенных в той или иной степени согласны с тем, что человек, а не государство должен нести больший груз ответственности за обеспечение себя всем необходимым. Впрочем, средний балл ответов на этот вопрос (по десятибалльной шкале) довольно близок к центру — 4.8.
Во-вторых, представители элиты выступают за довольно широкое вмешательство и ответственность государства в области обеспечения социальных благ. Большинство (абсолютное или относительное) поддерживает приоритет государства в пенсионном обеспечении (79%), школьном (68%) и высшем (51%) образовании, а также выступает за паритет государственного и частного секторов в сфере медицинского обслуживания, дошкольного воспитания и обеспечения жильем. Однако если судить с точки зрения практики обеспечения социальных благ как в современной России, так и в развитых капиталистических обществах, то соотношение государственного и частного секторов, которому привержено большинство элиты, трудно назвать специфически «социал-демократическим» или «социалистическим», напротив, в ряде случаев оно скорее напоминает порядки, характерные для стран с либеральным режимом.
Так, элита Петербурга отдает приоритет государству в обеспечении школьного и высшего образования. Однако в развитых странах государство, как правило, играет ведущую роль в области школьного и высшего образования, причем приоритет государства (хотя и менее выраженный) характерен, для стран не только с со-
циал-демократическими, но и с либеральными режимами «социального государства», включая США. Так, в странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), доля публичных расходов на учреждения образования всех уровней в общей сумме расходов в 2004 г. составляла в среднем 87%, в том числе школьного образования — 92%, высшего образования — 76% (Education, 2007, p. 220-222). Основная масса школьников (86-98% в зависимости от ступени образования) и студентов (около 90%) обучалась в государственных либо в негосударственных, но финансируемых преимущественно государством учебных заведениях (Там же, p. 296).
В то же время, как уже отмечалось, большинство элиты Петербурга полагает, что медицинское обслуживание и дошкольное воспитание детей должны обеспечиваться наравне с государством и частным сектором. Такой точки зрения в отношении медицины придерживается 57%, в отношении дошкольного образования — 50% (кроме того, за приоритет частного сектора выступают 9%) респондентов. Между тем если судить по структуре расходов, то в странах ОЭСР именно государство несет главную ответственность за обеспечение данных социальных благ. Около 73% расходов на здравоохранение получено из публичных источников (см.: Chart 5. Public share, 2005). Из развитых стран лишь в либеральных США их доля составляет меньше половины — 45% (Op. cit.). Доля публичных расходов в сфере дошкольного образования в среднем составляет 80%, причем даже в США она достигает 74%, и только в Японии не превышает половины (Education, 2007, p. 220). В этом контексте, убежденность элиты в необходимости паритетной роли государства и частного сектора в сфере медицины и дошкольного воспитания детей можно расценивать как свидетельство склонности к либерализму и приватизму в социальных вопросах; как показатель ограниченности тех «широких социальных гарантий», за которые ратует элита.
В-третьих, элита, в целом, негативно относится к равенству и скорее не поддерживает идею перераспределения доходов от богатых к бедным. Абсолютное большинство респондентов (58%) отдает предпочтение конкурентному обществу, и в два раз меньше опрошенных (28%) выступает за эгалитарное устройство, при котором разрыв между богатыми и бедными невелик. Вместе с тем по вопросу о выравнивании доходов элита разделяется почти поровну: 49% респондентов в той или иной степени выступает за выравнивание, тогда как 51% — за большие различия. Среднее значение ответов по десятибалльной шкале, на которой 1 — полное согласие с тем, что «доходы следует выравнивать», а 10 — с тем, что «нам нужны большие различия в доходах, чтобы был стимул для индиви-
дуальных достижений», также склоняется в пользу различий — 5.2.
В общем, элита выступает за то, чтобы государство обеспечивало «широкие социальные гарантии», при этом не подрывая существующих (а в современной России — громадных) классовых неравенств, не предпринимая масштабного перераспределения доходов от богатых к бедным. Между тем широкие социальные гарантии тесно связаны с перераспределением и равенством. Смысл социальных гарантий заключается именно в выравнивании социально-экономического положения индивидов и семей путем обеспечения доступа к важнейшим социальным благам и достойному уровню жизни, независимо от доходов, получаемых в рыночной сфере. Более того, социальные гарантии и перераспределение связаны и в том смысле, что прогрессивное налогообложение выступает важным источником социальных расходов. Так что если преобладает забота о сохранении классовых различий, то социальные гарантии в действительности могут быть только ограниченными. Таким образом, позиция элиты по вопросам социальной политики характеризуется известной двойственностью, противоречивостью, которая не позволяет однозначно определить ее как социал-демократическую (и социалистическую) или либеральную.
Несмотря на указанную общую противоречивость воззрений в области социальной политики, следует отметить, что мнения членов элиты, касающиеся различных параметров социальной политики, в общем, существенно связаны между собой ожидаемым (с точки зрения типологий социальной политики) образом. Так, например, хотя и сторонники эгалитарного общества, и приверженцы конкурентной модели, в большинстве своем, предпочитают систему с высокими социальными гарантиями системе, в которой каждый сам несет ответственность за свое благополучие, однако если в первой группе соотношение между сторонниками этих систем девять к одному (81% против 9%), то во второй группе — примерно два к одному (52% против 27%). В тесной связи с этим находится и другая тенденция: сторонники эгалитаризма склонны, в той или иной степени, выступать за то, чтобы государство обеспечивало человека всем необходимым (52%), тогда как приверженцы конкурентного принципа предпочитают личную ответственность каждого (66%). По десятибалльной шкале, где 1 — государство, а 10 — человек, средний балл для первой группы — 5.4, для второй — 4.4.
Кроме того, важно отметить тесную связь между поддержкой эгалитаризма и признанием приоритетной роли государства в обеспечении важнейших социальных благ. Так, абсолютное большинство сторонников эгалитарного общества выступает за приоритет государства в деле обеспечения всех перечисленных социальных
благ (от 57% — по медицине до 90% — по пенсиям), кроме жилья (здесь число сторонников приоритета государства и паритета государства и частного сектора одинаково — по 43%). Напротив, сторонники конкурентного общества выступают, в большинстве своем, за паритет государства и частных организаций в обеспечении всех важнейших благ, кроме школьного образования и пенсий. Существенна также позитивная связь между поддержкой системы социальных гарантий и приоритета государства в социальном обеспечении. Так, приверженцы общества с широкими социальными гарантиями и высокими налогами выступают за приоритет государства в обеспечении школьного и высшего образования, пенсий; в отношении медицины количество сторонников ведущей роли государства и его паритета с частным сектором равно, и только в отношении дошкольного воспитания и жилья большинство за то, чтобы они в равной степени обеспечивались государством и частным сектором. Напротив, сторонники общества с низкими налогами и личной ответственностью каждого за свое благополучие выступают за паритет государства и частного сектора в обеспечении всех благ, кроме пенсий.
Эти взаимосвязи позволяют говорить о том, что, несмотря на общую противоречивость позиции элиты, в ее составе присутствуют как последовательные либералы, так и последовательные социалисты в области социальной политики.
3. Некоторые факторы, влияющие на дифференциацию взглядов элиты на социальную политику.
3.1. Возраст и ориентации в области социальной политики.
Возраст членов элиты может выступать в качестве важного фактора, дифференцирующего их представления о социальной политике. Возраст тесно связан со временем, условиями, общественно-историческим контекстом социализации. Различные исследования показывают, что старшие поколения (как элиты, так и населения в целом), прожившие большую часть жизни в условиях советского общества, демонстрируют более сильную поддержку норм, ценностей и основополагающих характеристик этого институционального порядка, в частности советской модели «социального государства». Так, например, исследование элиты Петербурга и Ленинградской области 1998 года выявило, что существует значимая прямая связь возраста с позитивной оценкой советского прошлого, и обратная — с восприятием нынешних преобразований. Кроме того, старшая возрастная группа элиты, по сравнению с «молодыми», в гораздо большей степени ориентирована на государственный патернализм, на монополию государства в социальной сфере, как, впрочем, и приоритет государственной собственности в экономике (см.: Регио-
нальные элиты, 2001, с. 135-136, 177, 180, 213).
Каким конкретно может быть характер влияния советского контекста социализации на представления членов элитных групп о социальной политике, а именно: на их ориентацию на тот или иной тип «социального государства»? Направленность этого влияния вытекает из основных характеристик советской системы социального обеспечения (которые были описаны выше): высокая степень де-коммодификации, перераспределения и государственного вмешательства. Если говорить о типологии Эспинг-Андерсена, то согласно этим характеристикам «советская модель» ближе всего к социал-демократическому «режиму благосостояния». Можно предполагать, что влияние советского контекста социализации проявится в том, что представители старших возрастных групп будут в большей мере, чем «молодые», тяготеть к социалистической и социал-демократической политике с широкими социальными гарантиями, высокой степенью равенства и приоритетом государства в социальной сфере.
Это предположение подтверждается сопоставлением взглядов двух возрастных категорий элиты: до 50 лет и 50 лет и старше. Старшая возрастная группа в большей мере поддерживает перераспределение доходов и равенство. Так, только 12% «молодых» выступает за эгалитарную модель общества, тогда как в старшей группе доля ее сторонников достигает 38%. Кроме того, 56% представителей старшей возрастной группы полагают, в той или иной степени, что доходы следует выравнивать, при этом в младшей группе 65% придерживается мнения о необходимости больших различий в доходах. По десятибалльной шкале, где 1 — выравнивание доходов, а 10 — большие различия в доходах, средний балл для «молодой группы» — 6, для старшей — 4.8.
Общество с широкими социальными гарантиями предпочитает 71% представителей старшего поколения, но только 42% «молодых». С другой стороны, 27% «молодых» полагают, что предпочтительно общество, в котором каждый сам несет ответственность за свое благосостояние, тогда как в старшей группе такого мнения придерживаются лишь 13% респондентов. Таким образом, число сторонников системы с сильными социальными гарантиями превышает число приверженцев общества, в котором каждый своими силами обеспечивает свое благосостояние, в младшей возрастной группе — в 1.6 раза, а в старшей — в 5.5 раза. Однако по вопросу о том, кто должен обеспечивать человека всем необходимым: каждый человек сам или государство, мнения почти совпадают, однако склоняясь в пользу ответственности каждого.
Наконец, заметные различия наблюдаются в представлениях о том, какова должна быть роль государства в обеспечении некото-
рых социальных благ. Так, если в старшей группе число сторонников приоритетной роли государства и паритета государственного и частного секторов в медицинском обслуживании примерно равно (48% против 52%), то среди «молодых» приверженцев государственной гегемонии почти в два раза меньше сторонников равноправия секторов (35 к 65%). Если чуть менее трети (31%) респондентов «молодой» группы выступает за такую же роль государства в сфере дошкольного воспитания детей, то в старшей группе такое мнение поддерживает 44%. Наконец, среди «молодых» каждый третий является сторонником ведущей роли частного сектора в обеспечении жильем, при этом в старшей группе таких всего 17%.
Таким образом, представители «молодого» поколения настроены в вопросах социальной политики заметно и последовательно менее социалистически, более либерально, чем старшая группа. Вместе с тем по большинству параметров (пожалуй, кроме вопроса о выравнивании доходов) между данными возрастными категориями нет радикальных, фундаментальных различий, явных противоположностей: обе, в большинстве своем, выступают против эгалитарного общества, но за систему с широкими социальными гарантиями, а также сходным образом высказываются о соотношении государственного и частного секторов в обеспечении большинства социальных благ.
3.2. Принадлежность к институциональному сектору и взгляды элиты на социальную политику.
3.2.1. Особенности предпочтений элитных сегментов.
Как уже отмечалось, опрошенная совокупность представителей элиты включала три институциональных сегмента: политический (депутаты), экономический (руководители крупных компаний) и административный (высокопоставленные чиновники).
Институциональные сегменты элиты (бизнесмены, чиновники и депутаты) существенно различаются по своим взглядам на социальную политику4. Депутаты занимают позицию, в наибольшей мере, тяготеющую к социал-демократической модели социальной политики (и наиболее близкую к точке зрения населения города в целом), тогда как крупные бизнесмены и высокопоставленные чиновники настроены сравнительно более либерально.
Эта тенденция просматривается практически по всем параметрам. Так, свыше 70% народных избранников выступают, в той или иной степени, как за выравнивание доходов, так и в поддержку эга-
4 Следует отметить, что из-за сравнительно небольшого числа опрошенных в каждом институциональном секторе элиты нужно с осторожностью относиться к полученным данным.
_ 39
литарного общественного устройства. С другой стороны, 2/3 опрошенных бизнесменов выступают, в той или иной степени, против выравнивания доходов; среди них также не популярна эгалитарная модель общества, которую поддерживают менее 1/5 опрошенных (против 2/3 сторонников конкурентного общества). Административная элита, в целом, довольно близка по своим взглядам к бизнесменам. Большинство, хотя и небольшое (55%), высокопоставленных чиновников также выступает, в той или иной мере, против выравнивания доходов; 70% администраторов отвергает, в той или иной степени, эгалитарную модель общественного устройства, поддерживая общество, в котором доходы дифференцируются в соответствии с достижениями.
Сходная картина различий во взглядах наблюдается и в вопросе о том, кто должен обеспечивать важнейшие социальные блага. Большинство (абсолютное или относительное) опрошенных парламентариев полагает, что такие блага, как медицинское обслуживание, дошкольное воспитание, школьное и высшее образование, пенсии должны обеспечиваться только или преимущественно государством. Лишь в вопросе обеспечения жильем депутаты склоняются к паритету между государством и частным сектором. Следует отметить, что в этом отношении они довольно близки к населению города, которое, в своем большинстве, также полагает, что все перечисленные блага, включая жилье, должны обеспечиваться только или преимущественно государством (от 72 до 86% в зависимости от блага)5.
Напротив, экономическая и административная элита существенно либеральнее как депутатов, так и населения города в целом. Большинство (абсолютное или относительное) этих элитных групп выступают за паритетную роль государства и частных организаций в обеспечении высшего образования, жилья, дошкольного воспитания и медицинского обслуживания. Более того, в отношении некоторых благ заметно выражена точка зрения, что они должны обеспечиваться преимущественно частным сектором. Так, почти каждый пятый (18%) бизнесмен полагает, что дошкольное воспитание должно обеспечиваться преимущественно частным сектором; столько же руководителей предприятий и 40% администраторов придерживаются мнения, что обеспечение жильем должно быть прежде всего делом частных организаций.
5 Данные о взглядах населения по вопросам социальной политики были получены в ходе опроса репрезентативной выборки взрослого населения Петербурга (около 800 интервью), проведенного в октябре-ноябре 2007 г. в рамках исследования «Политическая культура Санкт-Петербурга: тенденции в постсоветский период» (при поддержке гранта РГНФ № 0703-00465а, 2007-2009), руководитель: А. В. Дука.
40 -
ПОЛИТЭКС. 2008. Том 4. № 3
Несколько более сложное соотношение взглядов мы видим в вопросах, касающихся того, в какой мере государство, посредством системы социальных гарантий, должно обеспечивать средства к существованию своим гражданам. В поддержку либеральной точки зрения, согласно которой каждый человек должен нести больший груз ответственности за свое обеспечение (а не опираться на государство), в той или иной мере, выступают 80% чиновников, 64% депутатов и 55% бизнесменов. Администраторы настроены несколько либеральнее других групп и в вопросе о том, какое общество предпочтительнее: с высокими налогами и социальными гарантиями или, напротив, с низкими налогами и ответственностью каждого человека за свое благополучие. Второй вариант выбирают 35% опрошенных чиновников, но лишь примерно каждый десятый бизнесмен и депутат. Напротив, особенно сильный «антилиберальный» настрой депутатов проявляется в том, что они в большей степени, чем другие группы, выбирают первый тип общественного устройства с высокими налогами и социальными гарантиями со стороны государства. Такой точки зрения придерживаются 82% депутатов против чуть более половины бизнесменов и чиновников.
Словом, институциональные сегменты элиты Петербурга расходятся во взглядах по вопросам, касающимся социальной политики. Социалистические и социал-демократические настроения наиболее распространены среди депутатов, тогда как администраторы и бизнесмены настроены сравнительно более либерально.
3.2.2. Специфика институциональных сегментов элиты как основание различий во взглядах на социальную политику.
Представляется, что описанные выше расхождения во мнениях между членами различных институциональных сегментов элиты можно, в некоторой степени, объяснить спецификой формирования, контекста деятельности и, соответственно, интересов этих сегментов.
Депутаты образуют наиболее демократически рекрутируемую и, таким образом, наиболее зависимую от народной легитимации фракцию элиты. Сколь бы эфемерным ни был контроль народа над представительной властью, но посредством выборов население города все же может отчасти влиять на состав депутатского корпуса в соответствии со своими предпочтениями. В частности, благодаря пропорциональным выборам по партийным спискам в депутатский корпус могут избираться представители левых партий, довольно широко представленные среди опрошенной группы парламентариев. Но, даже независимо от идеологических предпочтений, «социалистическую» позицию депутатов по социальным вопросам может определять простое чувство самосохранения и рациональный рас_ 41
ПОЯИТЭКС. 2008. Том 4. № 3
чет: за непопулярную политику, например, приватизацию социальных услуг, они могут быть наказаны избирателями. Словом, «социалистические» взгляды депутатов могут отражать сравнительно сильную зависимость этого сегмента элиты от населения города, среди которого также преобладают подобные настроения.
В противоположность депутатам, экономическая элита даже формально не подотчетна населению, представляя, по преимуществу, частную власть собственников капитала. Относительный либерализм бизнес-элиты по вопросам, касающимся перераспределения и равенства, а также роли государства и частного сектора в обеспечении социальных благ, объясняется особенностями ее классового положения и интересов. Бизнес-элита является той общественной группой, которая извлекает наибольшие выгоды (в смысле доходов, богатства и власти) из рыночных, частнокапиталистических механизмов производства и распределения. Поэтому она должна в наибольшей степени выступать против ограничения этих механизмов путем государственного вмешательства. Наиболее явно противоречит интересам бизнес-элиты политика перераспределения и выравнивания доходов (например, посредством прогрессивного налогообложения).
Будучи одной из высокодоходных групп общества (показательно, что по десятибалльной шкале средняя самооценка дохода у руководителей крупных предприятий города — 6.4, по сравнению с 5.9 — у администраторов и 5.7 — у депутатов), бизнес-элита может в наибольшей степени пострадать от такой политики. Вполне естественно, что отвержение идеи выравнивания доходов сочетается в сознании экономической элиты с убеждением в том, что богатство имеет неэксплуататорскую природу и потенциально доступно каждому. Так, лишь 30% опрошенных бизнесменов полагают, что одни могут накапливать богатство только за счет других; среди прочих представителей элитных групп такого мнения придерживается большинство респондентов.
О том, что враждебность бизнесменов к перераспределению и равенству, выявленная в результате исследования, не является случайностью, но представляет собой одну из важнейших особенностей политического классового сознания экономической элиты, говорит тот факт, что она систематически подтверждается другими исследованиями. Так, например, опрос элит и населения Канады, проведенный в 1977-1978 годах, выявил, что только чуть более четверти руководителей крупнейший предприятий (по сравнению с 40-50% политиков и чиновников и почти 2/3 всего населения) согласны с тем, что существующий разрыв между богатыми и бедными слишком велик. Капиталисты — единственная группа, в которой
доля противников этого утверждения превышала долю сторонников: 62% против 27% лидеров крупного бизнеса (Ornstein, 1986, p. 189-190). Сходным образом, по вопросу о том, должны ли люди с высокими доходами платить более высокие налоги, чем сейчас, капиталисты тоже занимали самую негативную позицию: только 12% крупных бизнесменов, по сравнению с третью чиновников, 46% политиков и почти 60% населения, согласились с этим (Op. cit.). Проведенное в 1980-е годы сравнительное исследование взглядов элит США, Японии и Швеции по вопросам равенства (Elites, 1990, p. 74-86) также выявило, что во всех странах лидеры бизнеса наиболее враждебно, по сравнению с другими группами, относятся как к умеренному перераспределению (сокращение разрыва в доходах между богатыми и бедными; прогрессивное налогообложение), так и к радикальному выравниванию (установление верхнего предела доходов, равенство заработков).
Подобно отношению к перераспределению и равенству, сравнительный либерализм бизнес-элиты по вопросу о соотношении государства и частного сектора в обеспечении социальных благ также можно объяснить спецификой ее классовых интересов.
Во-первых, занимая господствующую позицию в экономике, будучи одной из наиболее высокодоходных и материально обеспеченных групп, бизнес-элита в наименьшей мере, в сравнении с основной массой населения, нуждается в государственных социальных гарантиях, в бесплатных или относительно дешевых социальных благах, предоставляемых общественным сектором. Она может получить доступ к соответствующим благам в частном, рыночном секторе. Более того, привилегированный доступ к высококачественным и дорогостоящим услугам престижных частных учреждений образования и медицины, частным пенсионным схемам, элитному жилью и пр. определяет специфику образа жизни и служит, особенно, в случае образования, важным условием межпоколенного воспроизводства высшего социального класса, к которому относятся руководители крупнейших предприятий. Поэтому монополизация государством производства и распределения таких услуг явно противоречит интересам этой группы. Неудивительно, что бизнесмены, отвечая на вопрос о том, кто должен обеспечивать социальные блага, крайне редко (кроме пенсий) выбирают вариант «только государство».
Во-вторых, государственная система социальных услуг ущемляет интересы экономической элиты постольку, поскольку она связана с перераспределением доходов от богатых к бедным, поскольку ее поддержание и расширение финансируется за счет налогообложения бизнеса и обеспеченных слоев общества, то есть предполагает изъятие у них части прибылей и доходов, полученных в ры-
ночной сфере.
В-третьих, доминирование (тем более, монополия) государства в обеспечении социальных благ ограничивает возможности накопления капитала и власть бизнес-элиты, поскольку из сферы частного предпринимательства выводится ряд потенциально прибыльных отраслей (образование, здравоохранение и пр.) и значительная часть рабочей силы.
Наконец, в той мере, в которой государство распределяет социальные блага не рыночным, коммерческим образом, а, к примеру, на основании таких критериев, как потребность, справедливость, равенство, оно содействует уже упомянутому процессу «декоммо-дификации» рабочей силы. Декоммодификация подрывает экономическую власть бизнесменов, которая основывается именно на неспособности большинства населения обеспечить себя иначе, чем посредством продажи рабочей силы и за счет зарплаты, выплачиваемой работодателем. Эрозия власти капитала может находить конкретные проявления в ослаблении трудовой мотивации и, как следствие, снижении предложения рабочей силы и производительности труда.
В общем, экономическая элита имеет основания для того, чтобы, по сравнению с большинством населения, демонстрировать более сильную поддержку приватизации (и маркетизации) социальных благ; большую заинтересованность в том, чтобы такие социальные блага и услуги, как образование, жилье, здравоохранение и пр., производились и распределялись в соответствии с капиталистическими принципами, «внутри рыночной сферы, где частная экономика является бенефициарием и где богатство дает существенные преимущества потребителям» ^а^, 1983, р. 325).
Здесь также стоит отметить, что относительно либеральная позиция бизнесменов в вопросах обеспечения социальных благ согласуется с результатами ряда зарубежных исследований. Например, уже упомянутый опрос руководителей крупных и средних компаний, политической, административной и профсоюзной элиты, а также населения Канады выявил, что капиталисты в большей мере, чем все другие группы, выступали за сокращение усилий государства в области здравоохранения и медицинского обслуживания (Огп-stein, 1986, р. 189-190). Недавний опрос норвежских элит также показал, что частная бизнес-элита отличается от других элитных групп сильной поддержкой приватизации публичного сектора. Как отмечают авторы, «Норвегия характеризуется крупным публичным сектором, обеспечивающим целый ряд социальных благ населению ... Лидеры частного бизнеса отличаются от других национальных лидеров своей оппозицией этой модели. Они . сильно поддерживают
приватизацию и сокращение публичных социальных расходов» (Gulbrandsen, 2005, p. 335).
Судя по результатам проведенного нами исследования, однако, нельзя сказать, что позиция крупных бизнесменов Петербурга по всем вопросам социальной политики отличается более сильным либерализмом от взглядов всех остальных групп. Как уже отмечалось, позиция административной элиты города, в целом, сходна с взглядами крупных бизнесменов в вопросе о том, кто должен обеспечивать социальные блага; несколько менее враждебно, чем бизнесмены, хотя и более негативно, чем депутаты и население, чиновники относятся к равенству и перераспределению; по вопросу же том, что предпочтительнее: социальные гарантии или низкие налоги, и в какой мере государство должно нести ответственность за обеспечение граждан средствами к существованию, они занимают самую либеральную позицию.
Следует отметить, что точка зрения административной элиты представляется особенно важной, учитывая, что именно эта группа оказывает, пожалуй, наиболее существенное прямое влияние на проведение социальной политики, несет ответственность за поддержание системы государственных социальных услуг и гарантий. Анализ взглядов чиновников, таким образом, может, в некоторой степени, помочь объяснению и даже прогнозированию важных тенденций в области социальной политики.
В этом смысле показательно, что взгляды администраторов по вопросу о соотношении государства и частных организаций в обеспечении некоторых социальных благ заметно расходятся с существующей ныне в Петербурге и РФ практикой в сторону большего либерализма. Так, к примеру, хотя большинство администраторов полагает, что высшее образование и медицинские услуги должны обеспечиваться наравне с государством и частными организациями, ныне в России частный сектор играет в этих сферах скорее вспомогательную роль. К примеру, лишь около 15% студентов в РФ (Education, 2007, p. 296) и 10% студентов в Петербурге (Негосударственные вузы, 2007) обучаются в негосударственных вузах; доля частных медицинских учреждений в системе здравоохранения Петербурга и Москвы составляет, по некоторым данным, 3-5%-ов (Конфликты, 2006). Таким образом, по сути, в административной элите наблюдается стремление к относительному сокращению роли государства в обеспечении ряда социальных благ и, в этом смысле, к приватизации социальной ответственности.
Чем обусловлен сравнительный либерализм взглядов административной элиты в вопросах социальной политики? Ответ на этот вопрос требует прояснения того контекста, в рамках которого этому
сегменту элиты приходится действовать, тех давлений, которым он подвержен. Здесь следует отметить два основных момента. С одной стороны, подобно депутатам и в отличие от бизнесменов, чиновники осуществляют публичную власть и, по крайней мере, формально подотчетны населению города. Однако фактическая степень «народного контроля» над правительством (popular control, по выражению Дэвида и Кантора [David, Kantor, 1988, p. 24]) зависит, во многом, от того, насколько демократичным является политический режим и, прежде всего, имеет ли население возможность путем выборов влиять на состав правительства и наказывать его за неугодную политику, приводя к власти новых руководителей. В российских регионах, в частности в Петербурге, в особенности после отмены выборности губернаторов, а также при подчиненной, зависимой роли законодательных органов в системе власти, такие возможности, в целом, невелики. Хотя они не отсутствуют полностью: при прочих равных условиях непопулярный среди населения губернатор, вероятно, имеет больше шансов быть отстраненным президентом. То, что администраторы, в силу особенностей механизма рекрутирования, существенно меньше депутатов зависят от контроля со стороны населения, возможно, отчасти объясняет тот факт, что они гораздо более «далеки от народа» по своим взглядам на социальную политику и, в частности, сильнее поддерживают непопулярную у населения либеральную идею приватизации социальных услуг.
Однако в капиталистическом обществе административная элита подвержена и другой форме контроля, которая в неомарксистских и неоплюралистских теориях получила название «системная» или «структурная власть бизнеса». Правительство зависит, посредством налоговой системы, от экономики а, следовательно, и бизнесменов, с точки зрения своих материальных возможностей. Конечно, если говорить о городских и региональных властях, то степень данной зависимости связана с тем, какую часть доходов они получают из местных источников.
Ведущая роль субсидий от вышестоящей власти в бюджетах городов и регионов ослабляет заинтересованность их правительств в процветании местного бизнеса. В России, однако, крупные города, включая Петербург, получают свои доходы в основном за счет налогов на доходы местных предприятий и населения. Системная власть бизнеса в отношении административных элит усиливается федеративным устройством страны. Возможность капитала перемещаться из одного субъекта федерации в другой означает, что региональные правительства вынуждены конкурировать друг с другом за инвесторов, приспосабливая к их интересам свою политику. Как
отмечают американские авторы, «государство, поскольку оно состоит из множества конкурирующих местных правительств, неизбежно воспроизводит и защищает основные черты развитой капиталистической экономики» (Mollenkopf, 1989, p. 124).
В этих условиях местные правительства склоняются к тому, чтобы ставить в основу своей политической повестки привлечение инвестиций и обеспечение экономического роста путем создания благоприятных условий для бизнеса. Как отмечал П. Петерсон, «политику развития» местные чиновники предпочитают «политике перераспределения» (см.: Peterson, 1981). Различие между ними состоит в противоположном влиянии, которое они оказывают на экономическую базу сообщества.
Политика развития, которая включает в себя налоговые стимулы для компаний, развитие инфраструктуры, необходимой для бизнеса, и другие программы, содействующие созданию или поддержанию «благоприятного инвестиционного климата», имеет общий позитивный эффект на экономическую базу территории в том смысле, что она усиливает конкурентную позицию города по отношению к другим городам. Напротив, политика перераспределения имеет «общее негативное влияние на экономическую базу территории в том смысле, что она ухудшает ее рыночную позицию как центра производства, по сравнению с другими городами» (David, Kantor, 1988, p. 16).
Политика перераспределения включает в себя не только меры по сокращению неравенств в распределении доходов путем прогрессивного налогообложения, но и социальные гарантии бедным. Как отмечают Дэвид и Кантор, «множество других аспектов политики, таких как субсидируемое низкодоходное жилье, программы создания рабочих мест и большинство программ социальных услуг также являются, по существу, перераспределительными, поскольку они склонны распределять ресурсы «по нисходящей» в отношении производительности. Можно было бы доказывать, что некоторые из этих программ следует рассматривать, как относящиеся к развитию, поскольку они являются инвестициями в «человеческий капитал» ... Но это соображение более релевантно на национальном, чем местном уровне. С точки зрения местной экономики, нет гарантии, что оплата здоровья или благополучия детей или безработных когда-нибудь принесет пользу городу, поскольку эти люди могут переехать, и их экономический вклад перехватит другая местность» (Op. cit).
Обусловленная системной властью капитала забота административной элиты о «благоприятном деловом климате» побуждает чиновников к тому, чтобы поддерживать низкие налоги и расходовать бюджетные средства в тех направлениях, которые приносят
выгоды бизнесу (развитие инфраструктуры и проч.). Это, в свою очередь, заставляет не только воздерживаться от попыток перераспределять доходы путем прогрессивного налогообложения, но и всячески экономить на социальной политике и расходах, избавляясь от оставшихся в наследство от советского времени обширных социальных обязательств, приватизируя социальные услуги.
В свете этого понятно, почему административная элита склонна демонстрировать сравнительно либеральные взгляды по вопросам перераспределения и социальной политики, нередко более близкие к позиции бизнесменов, чем основной массы жителей Петербурга. Слабость сдерживающего фактора, которым является подотчетность местного правительства жителям города посредством демократических выборов, только содействует этой тенденции.
4. Заключение
В статье были проанализированы предпочтения элиты Санкт-Петербурга в области социальной политики с тем, чтобы определить, на какой «режим государства благосостояния» ориентированы региональные властные группы: либеральный или социал-демократический (социалистический). С точки зрения указанной противоположности, взгляды элиты, в целом, можно оценить как двойственные, противоречивые. Элита выступает за то, чтобы государство обеспечивало «широкие социальные гарантии» своим гражданам, не подрывая, однако, при этом существующего классового неравенства, не предпринимая масштабного перераспределения доходов от богатых к бедным.
Впрочем, по своим взглядам на социальную политику элита внутренне неоднородна. Одним из важных дифференцирующих факторов выступает возраст и, соответственно, время и условия социализации. Представители старшей возрастной группы, в большей мере усвоившие нормы и ценности советского общества, настроены заметно более социалистически, менее либерально в социальных вопросах, сильнее поддерживают широкие социальные гарантии, эгалитарное распределение и ведущую роль государства в обеспечении социальных благ.
Институциональные сегменты элиты Петербурга (депутаты, чиновники и бизнесмены) также существенно расходятся во взглядах на социальную политику. Социалистические и социал-демократические настроения наиболее распространены среди депутатов, тогда как администраторы и бизнесмены настроены сравнительно более либерально.
В статье предпринята попытка объяснить эти разногласия спецификой формирования, контекста деятельности и, соответственно,
интересов институциональных сегментов элиты. В частности, была рассмотрена роль таких факторов, как относительная демократичность формирования депутатского корпуса по сравнению с административной и экономической элитой; особенности классового положения и интересов бизнесменов; материальная и политическая зависимость региональных чиновников от процесса накопления капитала и «доверия бизнеса».
Литература
Негосударственные вузы занимают в системе образования Петербурга достойное место // URL: http://www.5ballov.ru/news/newsline/2007/09/20/58388 (Доступно: 10. 02.2008).
Региональные элиты Северо-запада России: политические и экономические ориентации / Отв. ред. А. В. Дука. СПб.: Изд-во «Алетейя», 2001.
Конфликты в сфере частного и государственного медицинского обслуживания. Какой должна быть медицинская помощь в России? Передача «Время Свободы». 26.07.06 // URL: www.anoufriev.ru/index.php?id=329 (Доступно: 18.03.2008).
СССР в цифрах в 1985 году: Краткий статистический сборник. М.: Финансы и статистика, 1986.
Beyme K. Soviet Social Policy in Comparative Perspective // International Political Science Review. 1981. Vol. 2. N 1. P. 73-94.
Chart 5. Public share of health expenditure, OECD countries, 2005 and change since 1990 // URL: http://www.oecd.org/dataoecd/52/33/38976604.pdf (Available: March 12.2008)
David S., Kantor P. The Dependent City: The Changing Political Economy of Urban America. Glenview: Scott, Foresman and Company, 1988.
Education at a Glance 2007. OECD Indicators // URL: http://www.oecd.org/ docu-ment/43/0,3343,en_2649_39263294_39251550_1_1_1_1,00.html (Available: March 12.2008).
Elites and the Idea of Equality. A Comparison of Japan, Sweden, and the United States / Ed. by Verba S. and Orren G. Cambridge: Harvard University Press, 1990.
Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990.
Ginsburg N. Divisions of Welfare. A Critical Introduction of Comparative Social Policy. London: SAGE Publications, 1992.
Gulbrandsen T. Ideological Integration and Variation Within the Private Business Elite of Norway // European Sociological Review. 2005. Vol. 21. N 4. P. 329-344.
Holden C. Decommodification and the Workfare State // Political Studies Review. 2003. Vol. 1. N 3. P. 303-316.
Mollenkopf J. Who (or What) Runs Cities, and How? // Sociological Forum. 1989. Vol. 4. N 1. P. 119-137.
Ornstein M. The political ideology of the Canadian capitalist class // Canadian Review of Sociology and Anthropology. 1986. Vol. 23. N 2. P. 182-209.
Peterson P. City Limits. Chicago: University of Chicago Press, 1981.
Shalev M. The Social-Democratic Model and Beyond: Two "Generations" of Comparative Research on the Welfare State // Comparative Social Research. 1983. Vol. 6. P. 315-351.
Skocpol T., Amenta E. States and Social Policies // Annual Review of Sociology. 1986. Vol. 12. P. 131-157.
Standing G. Social Protection in Central and Eastern Europe: A Tale of Slipping Anchors and Torn Safety Nets // Welfare States in Transition: National Adoptations in
Global Economies / Ed. by Esping-Andersen G. London: SAGE Publications, 1996. P. 225-255.
