CC BY
30
Аствацатурова М.А., д. полит. н. (Пятигорский ф-л СКАГС)
ВЛАСТЬ, ПОЛИТИКА, ЭТНИЧНОСТЬ В КОНТЕКСТЕ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОГО ПОИСКА
Важнейшим направлением фундаментальных и прикладных исследований, которое реализуются в системе многогранной научной деятельности Северо-Кавказской академии государственной службы, является управление в сфере национальных и федеративных отношений. Научный поиск, осуществляемый учёными Северо-Кавказской академии государственной службы и её структурных подразделений (институтов и филиалов), обеспечивает разработку, во-первых, современных теоретико-методологических подходов к проблемам межэтнических отношений, во-вторых, введение в научный оборот нового эмпирического материала; в-третьих, разработку современных форм и методов этноконфликтологического менеджмента, в-третьих, реферирование содержания этнополитических исследований, которые осуществляются в субъектах Северо-Кавказского региона1.
Все аспекты исследовательской работы, имеющей системный, комплексный характер, соответствуют масштабным задачам, политическая значимость которых очевидна. Это - оптимизация межэтнических отношений, профилактика конфликтогенных факторов этнополитических процессов, повышение эффективности политического и административного управления в сфере этнокультурных, этноконфессиональ-ных отношений2. С успешным решением данных задач напрямую связано обеспечение национальной и общечеловеческой безопасности, успех административной реформы и реформы местного управления, как равно и национальных проектов, которые реализуются в субъектах региона в контексте концепции «точек роста».
Традиция этнополитических исследований, воплощенная в практике, позволила определить наиболее значимые проблемы, качество
1 См.: Политические исследования в системе Российской академии государственной службы (Труды «Большой кафедры» политологии. 2005.) / Под ред. Игнатова В.Г., Понеделкова А.В., Комаровского B.C., Старостина A.M. М- Ростов н /Д, 2006; Научно-исследовательская работа СКАГС: 2000-2004 гг. Ростов/нД., 2004.
2 См.: Понеделков А.В. Политико-административные элиты России. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2005. С.262-290; Старостин A.M. Эффективность деятельности административно-политических элит: критерии оценки и анализ состояния в современной России. Ростов н/ Д.: Изд-во СКАГС, 2003. С. 170 -250.
которых изменилось в связи с изменением содержания ситуации в регионе. Прежде всего, современные подходы к ординарным проблемам этнологии, этнополитологии, этноконфликтологии предусматривают понимание феномена этничности в интегративном методологическом поле. Это предполагает трактовку этничности как природного рационального и иррационального свойства, как результата социального компромисса и политической договоренности, как ситуативного качества, которое изменяется в ходе социальных и политических обстоятельств. В общепризнанных нормах политики и права этничность рассматривается как факт сферы личной жизни человека, в связи с чем демократическое Российское государство отказалось от бюрократической процедуры фиксации этничности в паспорте. Однако в реальных социальных и политических отношениях этничность остается фактором государственно-гражданских, общественно-политических и социальноэкономических отношений.1
Процессы, происходящие в Северо-Кавказском регионе, свидетельствуют о том, что этничность зачастую приобретает конфликтогенный характер и проявления. Среди них выделяются универсальность, всеобщность, укоренённые антагонизмы в сознании, территориальность, а также стремление к национальному суверенитету, которое базируется на этнической идентичности. Практика национальногосударственного и национально-территориального строительства свидетельствует, что с территориальностью этничности связаны острые проблемы взаимоотношений этносов, которые выражаются в конфликтах за «исконную» территорию, за территорию этногенеза как за социокультурную среду и среду достижения политических интересов2. При этом акцентируются автохтонность и титульность определенных народов, то есть их территориально-политическая «укорененность» на данной территории. Важными факторами межэтнических отношений в регионе являются также общинность, диаспорность и клановость этнических групп, которые в этих обстоятельствах черпают дополнительные ресурсы. Диалог между этническими группами об «укоренности», о титульности и автохтонности, как равно и о степени «диаспорности»,
1 См.: Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт: Информационно-методические материалы // Авторы-составители М.В. Мархгейм, И.Н.Сидоренко. Ростов/нД.: СКАГС, 2005.
2 Хопёрская Л.Л., Харченко В.А. Локальные межэтнические конфликты на Юге России: 2000-2005 гг. Ростов/нД.: Изд-во ЮНЦ РАН, 2005.
имеет всеобщий характер, конфликтогенные компоненты и требует экспертного и управленческого вмешательства1.
Несмотря на традиционализм многих социальных институтов, северокавказскому сообществу свойственна высокая динамика, изменяемость политических тенденций и ситуаций. Так, на современном этапе постконфликтной реконструкции сложились новые обстоятельства общественно-политических отношений.
Это - конкуренция этнических групп, которая утратила остроту, но приобрела дополнительную глубину, в особенности в ходе реализации административной реформы и реформы местного самоуправления.
Это - иерархия народов, которая изменилась в связи с тенденциями социально-экономического и политического развития.
Это - динамика самооценки и самочувствия этносов, которая соответствует представлениям о шкале этнокультурной и этнополити-ческой престижности.
Магистральной проблемой развития национальных и федеративных отношений является модернизация национальной политики, содержательное обновление Концепции государственной национальной политики РФ. Существенной проблемой выступает формирование достоверной нормативно-правовой базы межэтнических отношений, которая соответствует изменяющимся реалиям общественно-политических отношений. Важной проблемой является разработка адекватных методов ситуативного этноконфликтологического менеджмента и моделей миротворчества. Решение данных проблем осуществляется в контексте перехода от реактивной политики к проективной политике, которая обеспечивает профилактику межэтнических противоречий2.
В условиях современного этнополитического тайм-аута складываются новые направления, формы и методы системного комплексного управленческого воздействия на межэтнические отношения. Оно базируется, прежде всего, на нормативно-правовом обеспечении, содержание которого представляет самостоятельный объект для научного осмысления. С этой точки зрения большой интерес представляет про-
1 См. Аствацатурова М.А. Диаспоры в Российской Федерации: формирование и управление. Ростов/Д - Пятигорск: Изд- во СКАГС, 2002; Она же: Роль этнических общин и диаспор в развитии Юга России // Современное состояние и сценарии развития Юга России. Ростов/нД.: Изд-во ЮНЦ РАН, 2006.
2 Авксентьев В.А. Моделирование регионального конфликтогенного процесса: основные принципы и формирование банка данных // Современное состояние и сценарии развития Юга России. Ростов/нД.: Изд-во ЮНЦ РАН, 2006.
ект федерального закона «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации». Проект закона устанавливает принципы и цели, правовые основы реализации гражданами всех национальностей их прав и удовлетворение их национально-культурных потребностей. Формулировка о национальнокультурных потребностях прямо направлена на выведение этничности из сферы политики в сферу культуры. Здесь актуализируется содержание и механизм отношений между гражданами, сущность которых определена их национально-культурным развитием и интересами. Проект закона определяет государственную политику в сфере межэтнических отношений в РФ как деятельность, осуществляемую государством по обеспечению конституционных прав граждан, проживающих на территории РФ и относящих себя к определенным народам или этническим общностям, направленная на сохранение и развитие их самобытности, культуры и языка, а также обеспечение единства многонационального народа РФ и ее территориальной целостности.
Применительно к проблемам и противоречиям национальных отношений региона политическое и управленческое значение имеют такие формулировки проекта закона, как «единство многонационального народа Российской Федерации» и «территориальная целостность Российской Федерации». Как видно, в сравнении с концептом «гражданской нации» на уровне федерального законотворчества всё большее развитие и использование получает концепт «единого многонационального народа Российской Федерации» как наиболее внятный и продуктивный, с точки зрения его распространения в сознании граждан. Этот концепт является более эффективным в политическом и административном управлении на федеральном, региональном уровне и на уровне местного самоуправления.
Вслед за принятием федерального закона перспективным представляется принятие соответствующих законов субъектов региона. Своевременное принятие региональных законодательных актов, которые опосредованно или непосредственно имеют отношение к сфере межэтнических отношений и этнополитических процессов выступает важнейшим условием успешного управления этнополитической составляющей общественно-политического процесса. Перспективным представляется разработка проектов и принятие специальных законов субъектов, прежде всего, законов о региональной национальной политике или о политике в сфере этноконфессиональных, этносоциальных и эт-ноконфессиональных отношениях. Насущным потребностям северокавказского процесса отвечают законы о казачестве, о культуре, о СМИ, об образовании, о языке, об уполномоченном по правам человека, о мо-
лодежной политике, об общественной палате. Все эти законы прямо или косвенно направлены на введение в правовое поле разных аспектов межэтнических, этноконфессиональных и этнополитических отношений, на презентации интересов граждан и этнических групп, на диалог властей и общества.
Стратегия развития России как федерации предусматривает, с одной стороны, усиление федерального центра, с другой стороны, повышение роли субъектов. Процесс объединения субъектов является в известном смысле стратегической целью политического управления в связи с необходимостью укрепления вертикали власти, а также успешного решения задач социально-экономических развития и организационных задач. Однако применительно к Северо-Кавказскому региону, вероятно, еще не исчерпаны все возможности и ресурсы современной модели конституционно-договорной федерации.
Процесс объединения субъектов имеет несколько составляющих: социально-экономическую, политико-правовую, этнокультурную, и морально-этическую. Субъектам Северного Кавказа нужно пройти несколько стадий социально-экономического развития, дабы достигнуть, определённой гомогенности - политической, правовой, социальноэкономической, этнокультурной. При этом важен учёт уровня посткон-фликтной готовности, которая проявляется в субъектах Северного Кавказа и вызвана историческими реалиями, конфликтами нового и новейшего времени - теми институциональными конфликтами, которые состоялись в регионе на уровнях: федеральный центр - субъект, субъект - субъект, этническая группа - этническая группа внутри субъекта. Экспертные оценки конфликтогенных процессов свидетельствуют о том, что качество противостояния или взаимодействия этнических групп проецируется на содержание отношений субъектов региона1.
Настоятельной потребностью этнополитологического знания является категоризация и понятийное освоение прямых и сопутствующих явлений миграции. Миграционное пополнение населения СевероКавказского региона, с одной стороны, обеспечивает увеличение численности жителей вопреки естественной убыли, превышению смертности над рождаемостью, старению населения2.С другой стороны, мигра-
1 См.: Экспертные оценки конфликтогенных процессов на Юге России. Информационно-аналитические материалы // Под ред. Игнатова В.Г. Ростов/нД -Горячий ключ, 2006.
2 Стабильность и конфликт в Российском приграничье. Этнополитические процессы в Сибири и на Кавказе / Отв. ред. В.И.Дятлов, С.В.Рязанцев. М: Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2005.
ция привела к серьёзным качественным изменениям этнического состава региона, пропорций этнического представительства, к формированию новых этнодемографических сегментов. В этой связи настоятельными перспективами политологического знания выступает развитие политической миграциологии, направленной на решение новой задачи - адаптация и самая широкая интеграция мигрантов. Политическая мигра-циология можег способствовать разработке и принятию региональных законов о миграции в тех субъектах, где миграция стала конфликтогенным фактором межэтнических и общественно-политических отношений. Также новая отрасль политологического знания может обеспечить вклад в разработку и принятие региональных программ адаптации и интеграции мигрантов с учетом миграционной ёмкости субъектов региона и их отдельных районов, а также социальных интересов и этнокультурного самочувствия местного населения.
В свете тенденций межэтнических и этнокультурных отношений целесообразным представляется креативное обновление - структурное и сущностное - деятельности органов власти и управления. Важным направлением такого обновления является формирование специальных структур региональных органов исполнительной власти - министерств и комитетов. В отсутствии федерального министерства по делам национальностей региональные комитеты и министерства берут на себя масштабные полномочия по управлению в сфере этнокультурных и эт-ноконфессиональных отношений. В этой связи региональная политическая наука направлена на экспертную разработку положений о соответствующих структурах органов исполнительной власти, а также на проектирование доктринальных документов - региональных концепций политики в сфере этнокультурных, этноконфессиональных отношений.
Также важнейшим направлением теоретического обеспечения этнополитического процесса является постановка проблемы общероссийской идеи как интегративной основы российского сообщества. Отсутствие государственной идеологии, декларированное в Конституции РФ, не тождественно отсутствию объединяющей идеи, трансляция которой обеспечивает мировоззренческое, этическое единство общества. Наличие и внятность такой идеи - важнейшее условие для оптимального сочетания трёх идентичности - гражданской, региональной и индивидуальной. С точки зрения политического и административного управления общероссийская идея как гуманистическая и общечеловеческая возвышается над этнической идентичностью и этнокультурной анклав-
ностью. В этой связи всё большее значение приобретает трактовка национального суверенитета РФ и её субъектов, который в политикоправовом смысле обозначен в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов, в Федеративном договоре 1992 г. В национальный суверенитет включается единство российского сообщества на базе его мультикультурности и этноконфессионального разнообразия.
Идея величия России именно как поликультурной страны и идея жизнеспособности российского народа как «многонационального народа России» выступают как наиболее достоверные и эмоционально наполненные. Они в полной мере отвечают традиционному цивилизационному ресурсу России, социокультурному менталитету россиян
как патриотическому, государственническому, соборному. Поэтому целесообразной является организация широкого общественного политико-правового, мировоззренческого и этического дискурса в отношении основ и перспектив российского единства, как равно и его составляющей - регионального северокавказского единства как муль-тикультурного и поликонфессионального. Эффективным представляется позиционирование в этом дискурсе региональных законодательных палат (советов, парламентов, дум) и первых лиц власти в части популяризации политико-правовых, социокультурных и моральнонравственных феноменов «российской идентичности», «конкурентоспособности России», «российского патриотизма», «гражданской идентичности», «единства многонационального народа», «национально-культурного самоопределения».
Примечательно, что концепты социокультурного развития Северо-Кавказского региона, как и доктрины действий региональных властей, отличаются выраженным социальным характер. Как важнейшие ценности провозглашаются социальная справедливость, стабильность, обеспечение безопасности в условиях северокавказских этнополитических рисков. На современном этапе среди задач власти выделяется обеспечение привлекательного имиджа Северо-Кавказского региона как неотъемлемой части России, как безопасного региона и региона, отличающегося поликультурностью, социальным, ментальным плюрализмом.
Экспертные оценки позволяют выделить позитивные ситуации этнополитического ландшафта. Среди них, прежде всего, целесообразно выделить соответствие доктрина власти и принципов политического управления традиционным представлениям и потребностям населения. Действенными выступают традиционность и умеренный консерватизм, политический центризм в развитии таких объединяющих ценностей, как патриотизм, гражданственность, государственность.
Северокавказское сообщество развивается в сторону динамического равновесия (сбалансированности), постепенной стабилизации общественно- политических процессов. Положительная динамика общественно- политических отношений выражается в активном законотворческом процессе, в развивающейся публичности законодательной власти, в прогрессирующем диалоге власти и общества. В соответствии с Концепцией административной реформы РФ, повышается уровень открытости власти и контроля населения за качеством предоставляемых публичных услуг. Этому служат общественные, консультативные и гражданские институты, формирование которых проходит в регионе. Это: центры мониторинга права, политики и экономики; экспертноконсультативные советы при органах законодательной власти; институт помощников глав субъектов на общественных началах; институт уполномоченных по правам человека. Также это политические советы, советы по вопросам межэтнических и этноконфессиональных отношений при главах субъектов, межведомственные комиссия по вопросам реализации государственной национальной политики и государственноконфессиональных отношений. Также это местные этнические советы, дома национальных культур и др.
Усиливается значимость отдельных зон и территорий, им придается особый статус и самостоятельная динамика развития. Происходит общая тенденция модернизации жизни в сочетании с традиционными ставропольскими ценностями.
В то же время осуществление административное реформы и реформы местного самоуправления в регионе не имеет должного РЯ-обеспечения. Противоречия и проблемы реформирования, как равно его главные цели и выгоды не отражены в сознании большинства жителей, не имеют широкой социальной базы и далеко не всегда находят общественную поддержку. Это осложняет реализацию важнейших политических проектов 2007 и 2008 гг. -выборов в Г осударственную Думу Федерального собрания РФ и выборов Президента РФ.
Налицо структурные сдерживающие факторы, среди которых выделяются:
1. Региональный и международный терроризм, религиозный экстремизм и распространение радикальных вероучений, ксенофобия и межэтнические противоречия.
2. Противоречия реализации административной реформы и реформы местного самоуправления в части нормативно-правового административного, организационного, кадрового и финансового обеспечения. Ограничение прав регионов, изъятием ряда существенных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина; состоянию
особо охраняемых природных территорий; обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности; владению, пользованию, распоряжению землей, недрами, водными и природными ресурсами. Противоречия механизма наделения властными полномочиями не только губернаторов, но и глав городских и сельских муниципальных образований, которые избираются населением.
3. Противоречия между главами субъектов и главами некоторых городов и других муниципальных образований, которые затрудняет динамику социально-экономического роста.
4. Противоречия и борьба между политическими партиями и движениями, которые подвергают ущербу общественное согласие, затрудняет возможность общественного согласия.
5. Противоречия в диалоге двух основных конфессий - православия и ислама, которые активизируются не только в духовных и мировоззренческих процессах, но и в социальном служении, обеспечении светских интересов жителей края (безопасность, миротворчество, противодействие социальным бедам и порокам, образование, культура, образ жизни, досуг).
Перспективные направления политического и административного управления межэтническими отношениями и этнополитически-ми процессами.
Экспертная оценка современного состояния межэтнических отношений и этнополитических отношений позволяет выделить перспективные направления общей работы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также деятельности институтов гражданского общества, в плане упрочения межэтнического взаимодействия, деполитизации этничности.
Действенным является расширение системы взаимных представительств правительств субъектов Северного Кавказа и обмен делегациями таких представительств. Данная практика обеспечивает не только расширение взаимодействия между субъектами, но и повышение уровня такого взаимодействия. С участием представителей субъектов решаются многие задачи, прежде всего, профилактика межэтнической напряжённости и урегулирование конфликтных ситуаций. Представитель субъекта, как правило, представляет и титульный этнос, является определённым «лицом доверия» для соответствующего этнического сообщества. Участие представителей субъектов в практическом миротворчестве в его политической, социальной и культурной институализации является важным фактором этнополитического и этнокон-фликтологического менеджмента. В этом же плане важно участие в конкретных моделях и модификациях межэтнического и в данном случае
межгосударственного взаимодействия послов, консулов стран СНГ, Балтии, дальнего зарубежья. Специальные визиты осуществляются в ходе празднований, памятных событий, а также для организации общения, консультирования и патронажа в отношении национальных меньшинств, мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев, временно перемещённых лиц.
Перспективным представляются повышение эффективности деятельности исполнительных органов субъектов Северо-Кавказского региона как антитеррористической, антиэкстремистской, противокон-фликтной.
Креативным ресурсом для воплощения региональной политики в области этнокультурных и этноконфессиональных отношений является достижение нового уровня открытости власти для граждан и гражданского общества и интерактивности общества и власти как модели «демократии согласия».
Важным направлением выступает совершенствование адресных имидж-технологий, формирование харизматических обликов первых лиц власти и политиков как носителей интегративного общероссийского мировоззрения, популяризаторов гражданских социокультурных ценностей.
Чрезвычайно важно развитие диалога органов государственной власти, местного самоуправления с институтами церкви, основными конфессиями в противостоянии радикальным и нетрадиционным вероучениям
Особым направлением является расширение системы миротворчества как совместной деятельности органов власти и институтов гражданского общества, высших законодательных органов субъектов Северо-Кавказского региона и национально-культурных общественных объединений. Эта сфера получила развитие именно в связи с этнополитическими вызовами современности, которые актуализировали проблему сотрудничества власти и управления, бизнеса, некоммерческого сектора, а также экспертного сообщества в достижении общей цели - стабильности в межэтнических отношениях. Практика теоретических исследований и практической деятельности в данной сфере, которая сложилась в Пятигорском филиале СКЛГС, свидетельствует о необходимости совершенствования диалога власти и общества.
Конкретными направлениями деятельности в этом направлении являются1:
1 Развитие и поддержка диалоговых механизмов между властью и гражданским обществом. Информационный бюллетень. Программа Сотрудниче-
• поддержка органов местного самоуправления, Этнических советов, Домов и Центров дружбы и НПО различных этнических групп в совместной работе по предупреждению межэтнической напряженности, предотвращению межэтнических конфликтов, поддержанию стабильности;
• создание платформы для диалога между местными органами власти и НПО в целях укрепления отношений общества и власти, демократизации общественных отношений, формирования институтов гражданского общества;
• повышение квалификации работников органов власти и управления, также руководителей и представителей НПО, работников СМИ, молодежных общественных объединений с целью расширения информированности, воспитания терпимости, толерантности распространения компромиссных, диалоговых практик.
Миротворчество предусматривает режим общественных дискуссий, интерактивного обсуждения принципов и форм сотрудничества национально-культурных объединений и органов государственной власти и местного самоуправления. Эффективными формами работы являются общественно значимые мероприятия, семинары, тренинги, деловые игры, «круглые столы», построение моделей лоббирования, диалога с властями, разработка технологий посредничества в конфликтах, обеспечение информационным и методическим материалом. В ходе реализации моделей миротворчества выявляются социальные и культурно-психологические условия межэтнического диалога, международные подходы и стандарты, российский управленческий опыт гармонизации межэтнических отношений. Реализация указанных направлений отвечает задачам поддержания динамического равновесия, стабилизации общественно-политических отношений, развития и упрочения общероссийской идентичности на базе регионального единства.
ства ЕС и России (Тасис) Улучшение межэтнических отношений и развитие толерантности в России / Отв. ред. М.А. Аствацатурова. Ростов/нД.-Пятигорск: Изд-воСКАГС, 2004.
