CC BY
58
Виды ответственности за нецелевое использование земельных участков и их соотношение
Костенко Евгений Александрович,
соискатель, директор по правовым вопросам, ООО «Аэропорт
Девелопмент»
E-mail: oripis@mail.ru
В статье автор анализирует виды ответственности, предусмотренные Земельным кодексом РФ за нарушение режима целевого использования земельных участков, для участников земельных отношений. Исследует основания и порядок их применения. В работе соотносятся виды ответственности, предусмотренные Земельным кодексом РФ с иными нормативными правовыми актами, предусматривающими аналогичные виды ответственности. Анализирует судебную практику применения видов ответственности, предусмотренных Земельным кодексом РФ за нарушение режима целевого использования земельных участков.
Автор приходит к выводу недостаточной эффективности государственном регулировании отрасли и предлагает изменения, позволяющие повысить эффективность государственного регулирования в части определения видов ответственности за нарушения режима использования и охраны земель, а также порядка их применения.
Ключевые слова Виды ответственности, земельный участок, целевое использование, административное правонарушение, государственное регулирование.
Продолжая исследования в области государственного регулирования земельных отношений, в частности, целевого использования земельных участков в данной работе рассматриваются виды ответственности, предусмотренные для участников земельных отношений. Так за правонарушения в области охраны и использования земель Земельным кодексом РФ предусмотрены уголовная, административная, дисциплинарная и имущественная виды ответственности. [1]
Относительно уголовной ответственности, следует отметить, что непосредственно за нарушение режима целевого использования земельных участков как таковой Уголовным кодексом РФ не предусмотрено, что на наш взгляд совершенно обосновано исходя из следующего.
В соответствии с ст. 14 Уголовного кодекса РФ преступлением признается виновное совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания. [2]
Верховным судом РФ установлено, что характер общественной опасности преступления определяется уголовным законом и зависит от установленных судом признаков состава преступления. При учете характера общественной опасности преступления судам следует иметь в виду прежде всего направленность деяния на охраняемые уголовным законом социальные ценности и причиненный им вред. [3]
Конституционным судом РФ определено, что общественная опасность - не только объективный риск, тем более что и его при объективности невозможно точно измерить. Общественная опасность - еще и человеческое, субъективное состояние, и в этом смысле она зависит от того, как ее чувствуют, представляют и выражают, в частности, законодательным решением по праву конституционного народовластия и в силу законодательных полномочий. Уголовный закон выражает меру опасности по итогам законодательной процедуры в обобщенной условной оценке, которую деяние получает в представлениях и решениях субъектов законодательной деятельности, когда они нормативным образом квалифицируют его и тем самым называют границы, чтобы суд со своей стороны мог в этих пределах квалифицировать опасность отдельных преступлений по отдельным уголовным делам. [4]
В исследованиях авторы следующим образом характеризуют объективную сторону преступления в области охраны и использования земель.
Комментируя объективную сторону преступления, определенного ст. 170 УК РФ, автор указыва-
5 -о
сз
<
ет на три альтернативных признака. Первым признаком объективной стороны преступления названа регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом. Вторым признаком объективной стороны преступления является искажение сведений государственного кадастра недвижимости. Третьим признаком объективной стороны преступления является занижение кадастровой стоимости объектов недвижимости. [5]
Комментируя ст. 170.2 УК РФ, автор отмечает, что комментируемое преступление как общественно опасное деяние, выражено двумя альтернативными действиями. Первое из них - внесение заведомо ложных сведений в документы; второе -подлог данных документов. [6]
Объективную сторону преступления, предусмотренного ст. 254 УК Рф определяют, как порчу земли, совершаемую альтернативно путем отравления, загрязнения или иной порчи вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. [7]
Полагаем, что нарушение целевого режима использования земельного участка не может являться преступлением, при этом преступление в области охраны и использования земель может быть следствием нарушения режима целевого использования земельного участка.
Наиболее часто применяемым видом ответственности за нарушение режима целевого использования земельных участков, можно сказать доминирующей является административная ответственность. Что на наш взгляд вполне закономерно и обосновано.
Так ст. 8.8 КоАП РФ за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, предусмотрена административная ответственность в виде административного штрафа, рассчитанного по следующему принципу, в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц -от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пяти-„ десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста 2 тысяч до двухсот тысяч рублей. [8] ^ Следует отметить существенный размер шар-еЗ фов для нарушителей режима целевого использо-ав вания земельных участков, поскольку кадастро-
вая стоимость земельных участков достаточно высока.
Существенным недостатком административной ответственности, на наш взгляд является отсутствие единой и однозначной позиции относительно определения объективной стороны административного правонарушения и это, не смотря на достаточно обширные практики применения на протяжении многих лет. Тем не менее, полагаем что именно административная ответственность за нарушение режима целевого использования земельных участков должна ставиться во главу угла, в том числе при определении возможности применения иных видов ответственности за рассматриваемый деликт.
Далее предлагаем рассмотреть целесообразность и обоснованность включения в Земельный кодекс РФ дисциплинарной ответственности.
В частности, ст. 75 указанного кодекса предусмотрена ответственность для должностных лиц и работников организации, виновных в совершении земельных правонарушений, в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на земли, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. При этом порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется, в том числе, трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе.
Из указанной нормы следует, что в случае выявления правонарушения в области охраны и использования земель, работодатель, руководствуясь ст. 192 Трудового кодекса РФ, обязан применить в отношении работника одну из трех форм дисциплинарного взыскания.
Некоторые авторы поддерживают данный подход указывая, что существование таких специальных норм, как норма, изложенная в ч. 1 ст. 75 ЗК РФ, определяющих исключение из общего правила о праве работодателя на применение к работнику дисциплинарных взысканий, оправдано. И предлагает применить указанный подход ко всем экологическим отношениям в целом и предусмотреть в Законе об охране окружающей среды правило, по которому работодатель в обязательном порядке наказывает работников, если по их вине организацией нарушено экологическое законодательство, и, если юридическое лицо при этом привлекается к административной ответственности. [9]
На наш взгляд ситуация не однозначная. Более того полагаем что регулирование дисциплинарной ответственности нормами Земельного кодекса, мягко говоря излишне поскольку. Дисциплинарная ответственность возникает у работника по основаниям и в порядке, предусмотренном трудовым законодательством и не ставиться в зависимость от отрасли. Право принимать решение о привле-
чении работника к дисциплинарной ответственности Трудовым кодексом РФ предоставлено руководителю организации по собственному усмотрению. [10]
Более того, статьями особенной части КоАП РФ предусмотрена административная ответственность для должностных лиц. При этом основания для применения административной ответственности предусмотренный КоАП РФ и основания, предусмотренные Земельным кодексом РФ, идентичны.
Возникает закономерный вопрос о целесообразности декларирования в Земельном кодексе дисциплинарной ответственности за нарушения в области охраны и использования земель. На наш взгляд, исходя из наличия соответствующих норм Трудового законодательства, регулирующих порядок и основания привлечения работников к дисциплинарной ответственности и норм КоАП РФ, регулирующих основания и порядок привлечения должностных лиц, дополнительное регулирование Земельным кодексом РФ, излишне.
Далее предлагаем рассмотреть еще один вид ответственности предусмотренный Земельным кодексом РФ, заключающийся в обязанности юридических лиц, граждан:
- в полном объеме возместить вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений;
- возвратить самовольно занятые земельные участки, привести земельные участки в пригодное для использования состояние при их загрязнении, возместить причиненный земельными правонарушениями вреда.
Полагаем что законодателем поставлен акцент на возможность применения имущественной ответственности за нарушение режима использования и охраны земель. По мнению автора нет необходимости дублирования нормы, предусмотренных Гражданским кодексом РФ в том числе ст. 222 [11], ст. 1064 [12]. В Гражданском кодексе РФ, содержится больше форм имущественной ответственности, которые могут быть применены в том числе и за нарушения в области земельных отношений, а также нормы ГК РФ имеют отработанные механизмы реализации и широкую практику применения.
Значительно проще предусмотреть в Земельном кодексе РФ гражданско-правовую ответственность как самостоятельный вид ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель.
Термин гражданско-правовая ответственность на законодательном уровне не закреплен но часто используется, в том числе в федеральных законах от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [13], от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» [14].
Е.А. Суханов определяет гражданско-правовую ответственность как одну из форм государственного принуждения, состоящую во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего
имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего. [15]
Б.М. Гонгало, в своем исследовании указывает, что гражданско-правовая ответственность - это обеспеченное государственным принуждением возложение предусмотренных законом или договором лишений имущественного характера на лицо, совершившее неправомерное действие. [16]
Другой автор указывает, что соблюдение целевого назначения земельного участка в процессе его использования - одна из основных обязанностей землепользователя. Земельное право предусматривает предоставление земельного участка исключительно для определенного целевого использования. При этом собственники земельных участков и землепользователи не имеют права самовольно изменять целевое назначение земельного участка. Использование земельного участка не по целевому назначению, порча земель являются составами правонарушений и влекут применение мер юридической ответственности. Соответствующая статья Гражданского кодекса РФ устанавливает возможность применения к виновному мер гражданско-правовой ответственности в виде изъятия земельного участка. Последнее может быть осуществлено только по решению суда. [17] Гражданско-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель, в том числе за нарушения режима целевого использования земельных участков, применяется и судебной практике. Например, в Постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.02.2018 [18]; Определении Верховного Суда РФ от 13.12.2018 № 308-ЭС18-20515 [19].
На наш взгляд интерес представляет позиция суда, выраженная в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 11.06.2020 № Ф09-3062/20 по делу № А07-3252/2018, в котором сделан вывод о недоказанности нижестоящими судами нецелевого использования земельного участка арендатором по следующим основаниям. Какие-либо иные доказательства ненадлежащего использования земли (например, совместный акт осмотра, устанавливающий согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 № 369 конкретные признаки неиспользования земельного участка, или внесение в кадастр недвижимости сведений о результатах проведения государственного земельного надзора, подтверждающих факты ненадлежащего использования земельного участка, относящегося к землям сельскохозяйственного назначения, в соответствии с п. 15 ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», либо доказательства привлечения арендатора к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.6-8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации) участниками спора в ма-
5 -о
сз
<
териалы дела не представлялись. Таким образом, выводы суда апелляционной инстанции о ненадлежащем (нецелевом) использовании должником спорного земельного участка являются преждевременными. [20]
В данном примере примечателен, обозначенный судом, момент последовательности возникновения ответственности за нецелевое использование земельного участка, сначала административная, затем гражданско-правовая. Таким образом, подход к доказыванию наличия события нарушения режима целевого использования земельного участка должен быть единообразным и последовательным.
Например, в приведенных в настоящей статье примерах судебной практики, судами делается вывод о нарушении режима целевого использования земельных участков без учета градостроительного регламента для соответствующего участка, только лишь на основании несоответствия фактического использования земельного участка виду и целям предусмотренным договором аренды.
При этом, Земельным кодексом РФ установлено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением которой определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий установленным правилами землепользования и застройки для соответствующих территорий. Договор не определен как самостоятельный акт, устанавливающий виды разрешенного использования земельного участка.
При этом ст. 8.8. КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение режима целевого использования земельных участков. Соответствующими нормативными правовыми актами определены основания, установлен порядок проведения контрольных и надзорных мероприятий, а также привлечения к административной ответственности. Специальным законом [21] определены пределы прав и обязанностей контрольных и надзорных органов а также субъектов в отношении которого проводиться проверка.
Соответственно, полагаем, что последовательное применение гражданско-правовой ответственности за нарушение режима целевого использования земельных участков после подтверждения события в рамках административного процесса более целесообразно и правильно.
Полагаем, что внесения некоторых изменений в части определения видов ответственности за нарушения режима использования и охраны земель, а также порядка их применения, позволит повысить эффективность государственного регулирования отрасли.
В частности, предлагаем законодателю рас-„ смотреть вопросы.
2 Дополнения перечня видов ответственности, £ предусмотренный ст. 74 Земельного кодекса РФ, еЗ гражданско-правовым видом ответственность. Исав ключения ст. 76 Земельного кодекса.
А также дополнения ст. 74 Земельного кодекса РФ положением о применении гражданско-правовой ответственности за нецелевое использование земельных участков исключительно в случае доказанности события административного правонарушения в части нецелевого использования земельных участков, соответствующим уполномоченным органом.
Литература
1. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 30.04.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2021). [1]
2. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № бЗ-ФЗ (ред. от 05.04.2021, с изм. от 08.04.2021). [2]
3. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 22.12.2020). [8]
4. «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 30.04.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2021). [10]
5. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 08.12.2020). [11]
6. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 28.04.2020). [12]
7. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «Об экологической экспертизе» (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.12.2020). [13]
8. Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «Об использовании атомной энергии». [14]
9. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2021). [21]
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.2014 № 32-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 159.4 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа». [4]
11. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22.12.2015 № 58 (ред. от 18.12.2018) «О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания». [3]
12. Определение Верховного Суда РФ от 13.12.2018 № 308-ЭС18-20515 по делу № А32-29126/2017. [19]
13. Постановление Арбитражного суда СевероЗападного округа от 26.02.2018 № Ф07-347/2018 по делу № А56-32738/2017. [18]
14. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11.06.2020 № Ф09-3062/20 по делу № А07-3252/2018. [20]
15. «Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации.» В 4 т. Особенная часть. Разделы VII—VIII» (постатейный) (том 2) (отв. ред. В.М. Лебедев). [5] [7]
16. «Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации» (постатейный) (7-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. Г.А. Есакова). [6]
17. «Гражданское право: В 2 т.: Учебник» (том 1) (3-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. Б.М. Гонгало). [16]
18. «Российское гражданское право: В 2 т. Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права: Учебник» (том 1) (2-е издание, стереотипное) (отв. ред. Е.А. Суханов). [15]
19. Статья: Л.Ю. Грудцына, М.Н Козлова «Земля: Справочник собственника и арендатора». [17]
20. Статья: С.Е. Каленов «Дисциплинарная ответственность за земельные и экологические правонарушения: законны ли требования прокурора?». [9]
TYPES OF LIABILITY FOR MISUSE OF LAND PLOTS AND THEIR RATIO
Kostenko E.A.
Airport Development LLC
In the article, the author analyzes the types of liability provided for by the Land Code of the Russian Federation for violation of the targeted use of land plots for participants in land relations. Examines the bases and the order of their application. The work correlates the types of liability provided for by the Land Code of the Russian Federation with other regulatory legal acts providing for similar types of liability. Analyzes the judicial practice of applying the types of liability provided for by the Land Code of the Russian Federation for violation of the targeted use of land plots.
The author comes to the conclusion that the state regulation of the industry is insufficiently effective and proposes changes to improve the efficiency of state regulation in terms of determining the types of responsibility for violations of the regime of land use and protection, as well as the procedure for their application.
Keywords Types of liability, land plot, intended use, administrative offense, state regulation.
References
1. "Land Code of the Russian Federation" dated 25.10.2001 No. 136-FZ (as revised on 30.04.2021) (as amended and supplemented, entered into force on 01.05.2021). [1]
2. "The Criminal Code of the Russian Federation" dated 13.06.1996 No. 63-FZ (as amended on 05/04/2021, as amended on 08/04/2021). [2]
3. "Code of the Russian Federation on Administrative Offenses" dated 30.12.2001 No. 195-FZ (as amended on 22.12.2020). [8]
4. "Labor Code of the Russian Federation" dated 30.12.2001 No. 197-FZ (as revised on 30.04.2021) (as amended and supplemented, entered into force on 01.05.2021). [10]
5. "Civil Code of the Russian Federation (Part One)" dated 30.11.1994 No. 51-FZ (as amended on 08.12.2020). [11]
6. "Civil Code of the Russian Federation (Part Two)" dated 26.01.1996 No. 14-FZ (as amended on 27.12.2019, as amended on 28.04.2020). [12]
7. Federal Law of 23.11.1995 No. 174-FZ (as amended on 08.12.2020) "On Environmental Expertise" (as amended and supplemented, entered into force on 19.12.2020). [13]
8. Federal Law dated 21.11.1995 No. 170-FZ (revised from 08.12.2020) "On the Use of Atomic Energy". [14]
9. Federal Law of December 26, 2008 No. 294-FZ (as amended on December 8, 2020) "On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Exercise of State Control (Supervision) and Municipal Control" (as amended and supplemented, entry. in force from 01.03.2021). [21]
10. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of 11.12.2014 No. 32-P "In the case of checking the constitutionality of the provisions of Article 159.4 of the Criminal Code of the Russian Federation in connection with the request of the Salekhard City Court of the Yamal-Nenets Autonomous Okrug." [4]
11. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of December 22, 2015 No. 58 (as amended on December 18, 2018) "On the practice of imposing criminal punishment by the courts of the Russian Federation." [3]
12. Determination of the Supreme Court of the Russian Federation dated 13.12.2018 No. 308-ES18-20515 in case No. A32-29126 / 2017. [19]
13. Resolution of the Arbitration Court of the North-West District of February 26, 2018 No. F07-347 / 2018 in case No. A56-32738 / 2017. [18]
14. Resolution of the Arbitration Court of the Ural District of 11.06.2020 No. F09-3062 / 20 in case No. A07-3252 / 2018. [20]
15. "Commentary on the Criminal Code of the Russian Federation." In 4 volumes. Special part. Sections VII—VIII "(itemized) (volume 2) (editor-in-chief VM Lebedev). [5] [7]
16. "Commentary on the Criminal Code of the Russian Federation" (itemized) (7th edition, revised and enlarged) (edited by GA Es-akov). [6]
17. "Civil law: In 2 volumes: Textbook" (volume 1) (3rd edition, revised and enlarged) (edited by BM Gongalo). [16]
18. "Russian civil law: In 2 volumes. General part. Real right. Inheritance law. Intellectual rights. Personal moral rights: Textbook "(volume 1) (2nd edition, stereotyped) (editor-in-chief EA Sukhanov). [15]
19. Article: L. Yu. Grudtsyna, MN Kozlova "Land: Handbook of the owner and tenant". [17]
20. Article: S.E. Kalenov "Disciplinary responsibility for land and environmental offenses: are the prosecutor's demands legal?" [9]
