CC BY
233
УДК 349.44
О. В. Горшкова
магистрант
Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация ВИДЫ И ПРИЗНАКИ САМОВОЛЬНЫХ ПОСТРОЕК
Аннотация. Статья посвящена анализу проблем, связанных с выделением критериев, позволяющих отнести тот или иной объект строительства к категории самовольных построек. Выделены виды подобных объектов (здания, сооружения, иные строения) и охарактеризованы их признаки. Подробно определены обстоятельства, ввиду которых постройка может быть признана самовольной (нарушение установленного законом порядка предоставления земельного участка под строительство, осуществление строительства без установленных законодательством разрешений, нарушение строительных и градостроительных норм). Проанализировано отечественное законодательство, регулирующее процедуру и порядок принятия данного решения, а также рассмотрены наиболее дискуссионные вопросы, связанные с этой тематикой. В частности, в статье исследованы проблемы, связанные с отнесением к категории самовольных построек объектов незавершённого строительства и самовольно реконструируемых построек. Рассмотрена совокупность факторов, порождающих ситуацию, когда на вновь возведённый объект может быть одновременно распространён правовой режим самовольной постройки и недвижимой вещи.
Ключевые слова: самовольная постройка, самовольное строительство, легализация самовольной постройки, виды самовольной постройки, признаки самовольной постройки, признаки недвижимой вещи, судебная практика, нарушение строительных норм, объект незавершённого строительства.
O. V. Gorshkova
Master student
Penza State University, Penza, the Russian Federation
TYPES AND CHARACTERISTICS OF UNAUTHORIZED CONSTRUCTIONS
Abstract. This article is concerned with the problem of determination criteria that allow classifying any construction object as unauthorized construction. The author specifies types of such constructions (buildings, facilities, other constructions) and gives their characteristics. The author determines whether the construction can be recognized as unauthorized (violation of procedure, laid down by the law for the provision of building land, construction without building permission, breach of building regulation and planning rules). The article contains the analyses of national law lays down the procedure and rules of taking such a decision, and outlines the most controversial points related to this theme. In particular, the author considers problems related to recognition of unfinished buildings and unauthorized reconstructed buildings as an unauthorized construction. In this article the author scrutinizes the combination of factors, causes the situation in which new building construction project simultaneously is subject to legal regime of unauthorized construction and real thing.
Key words: unauthorized construction, unauthorized building, validation of unauthorized constructions, types of unauthorized constructions, characteristics of unauthorized constructions, features of real thing, case law, breach of building regulation, unfinished building.
Согласно ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее -ГК РФ) самовольной постройкой могут быть признаны здание, сооружение или другое строение [3]. Несмотря на применение в нормах, содержащихся в ст. 222
ГК РФ обобщающего понятия «постройка», несомненно, что каждый из данных объектов обладает рядом отличительных признаков, которые необходимо охарактеризовать. Согласно нормативным определениям ст. 2 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [16] в качестве основного отличительного признака сооружения от здания выступает тот факт, что здание предназначено для постоянного проживания или постоянного нахождения в нём людей. В то же время сооружение предназначено в основном для технических целей, поэтому люди находятся там только в связи с выполнением служебных обязанностей. Что касается таких объектов как строения, то данное понятие, наряду с ГК РФ, встречается также в Федеральном законе от 16 июля 1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» [8]. Данный нормативный акт включает строения потребительского назначения в перечень недвижимого имущества, подлежащего залогу.
По мнению О.В. Гумилевской, традиционно в отечественном законодательстве и специальной литературе термином «строение» обозначались и здание, и сооружение. В свою очередь, под термином «строение» подразумевается постройка, связанная с земельным участком юридически и неотделимая от него материально [4, с. 60].
В новой редакции ст. 222 ГК РФ от 1 сентября 2015 года, по сравнению с предыдущими редакциями, сокращён перечень объектов, которые могут быть признаны самовольной застройкой. Произошло это за счёт исключения из данного перечня жилого дома. Также формулировка «иное недвижимое имущество» была заменена на «другое строение». Это вызвало бурную дискуссию как среди исследователей, так и среди юристов-практиков. Наиболее дискуссионным стал вопрос о возможности отнесения к категории самовольных построек объектов незавершённого строительства.
По мнению О. Мананникова, в перечень объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой, объекты незавершённого строительства входить не могут, поскольку не являются созданными, а находятся в процессе создания. Исследователь считает, что нарушения строительных норм могут быть устранены до окончания строительства, то же относится к получению разрешения на строительство и предоставлению под него земельного участка (на котором строительство уже ведётся фактически) [6, с. 73].
В этой связи стоит отметить, что в редакции ст. 222 ГК РФ, которая действовала с 1 января 1995 года по 1 сентября 2006 года, содержались нормы, позволяющие застройщику легализовывать объект после завершения строительных работ. Но на сегодняшний день возведение объектов с нарушениями требований законодательства и строительных норм признаётся недопустимым и опасным для жизни и здоровья людей. На практике часто возникали случаи, когда объект был достроен и даже использовался по назначению, однако по каким-то причинам застройщик не спешил оформлять право собственности. Теоретически такое состояние может продолжаться сколь угодно долго, что полностью противоречит всем принципам гражданского законодательства и не может быть признано допустимым.
Другая точка зрения представлена мнением Р.А. Валеева, согласно которому объект незавершённого строительства может быть возведён как на законных основаниях, так и являться самовольной постройкой. Исследователь считает, что критерии отнесения объекта незавершённого строительства к категории самовольной постройки должны быть такими же, какие применяются в отношении готовых объектов [1, с. 8]. В связи с этим он полагает необходимым включить объекты незавершённого строительства в перечень объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой и внести соответствующие изменения в ст. 222 ГК РФ.
В настоящее время дискуссионным является и вопрос о том, в какой момент строительства возникает объект незавершённого строительства, который может быть признан недвижимой вещью, и на какой стадии готовности данный объект должен находиться. Особое значение этот вопрос приобретает в связи с обширной судебной практикой. Существуют две точки зрения на этот счёт. Согласно первой, таковым можно считать уже котлован, согласно второй - котлован с залитым фундаментом, так называемый «нулевой цикл». Представляется, что вторая точка зрения правильнее отражает суть вопроса, поскольку характеристики залитого фундамента точнее определяют характеристики будущей постройки, в которую позже превратится объект незавершённого строительства [11, с. 127].
Также представляет интерес, как для исследователей, так и для практикующих юристов, вопрос о возможности отнесения вновь возведённой постройки к объектам недвижимости, построенным с нарушением требований норм законодательства. В этом случае вновь возведённый объект одновременно попадает под правовой режим как недвижимой вещи, так и самовольной постройки. Такая ситуация складывается при условии наличия совокупности следующих факторов:
- появление признаков недвижимой вещи, к которым можно отнести неустранимую без причинения значительного ущерба связь с земельным участком, непотребляемость, пространственную индивидуальность, постоянный характер (возведение временных построек не регламентируется ст. 222 ГК РФ);
- появление признаков самовольной постройки, к которым можно отнести создание объекта на земельном участке, не предназначенном для строительства, не предоставленном в установленном законом порядке или предоставленном с нарушением такого порядка, без получения необходимых разрешений, с нарушением строительных норм;
- приостановление или прекращение строительных работ на объекте по воле застройщика или под воздействием внешних факторов, в том числе связанных с деятельностью уполномоченных контролирующих органов власти.
Приостановление или прекращение на объекте строительных работ может быть рассмотрено как момент, с которого на объект незавершённого строительства распространяется правовой режим самовольной постройки и недвижимой вещи. При этом следует учитывать, что в ст. 222 ГК РФ заложен ряд правовых механизмов, направленных либо на снос самовольной постройки, либо на введение ее в гражданский оборот после процесса легализации в установленном законом порядке. В отсутствие наличия объекта недвижимости, пусть и незавершённого, иными словами, если строительство объекта продолжается, применение этих механизмов затруднено. В данной ситуации закон имеет дело с самовольным строительством, а не самовольной постройкой, а самовольное строительство нормы, содержащиеся в ст. 222 ГК РФ, не регулируют. В этой связи представляется необходимой скорейшая разработка нормы о незамедлительном приостановлении незаконного строительства после обнаружения подобных фактов, и включение этой нормы в ст. 222 ГК РФ в формулировке «самовольное строительство подлежит немедленному приостановлению».
Некоторые шаги по устранению данного правового пробела уже сделаны. Так, Верховный суд РФ в "Обзоре судебной практики 2014 года по делам, связанным с самовольным строительством" отметил возможность запрета проведения строительных работ в качестве обеспечительной меры по судебному иску. В разъяснении указано, что подобный запрет может накладываться как на ответчика, так и на любых лиц, осуществляющих строительство фактически [9].
В последнее время в юридической литературе обсуждается вопрос, связанный с возможностью применения норм ст. 222 ГК РФ к самовольно реконструируемым постройкам, что обусловлено расширением судебной практики. Пока же законодательством отрегулирован только случай, когда в процессе реконструкции появляется объект, значительно отличающийся от объекта до начала
реконструкции и возведённый с нарушением норм п. 1 ст. 222 ГК РФ. В этом случае реконструированный объект может быть признан самовольной постройкой
[13]. Из этого следует вывод, что, если реконструкция осуществлялась с получением всех необходимых разрешений на земельном участке, предназначенном для таких целей, без нарушения строительных норм, то реконструированный объект не является самовольной постройкой.
Если же реконструкция объекта не привела к значительным изменениям, по мнению В.В. Чубарова, в её процессе всё равно происходят мелкие изменения, не соответствующие проектной документации здания. Согласно ст. 51 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) специального разрешения требует не только реконструкция, но и капитальный ремонт зданий. Следовательно, даже небольшая реконструкция без подобного разрешения или с нарушением строительных норм и первоначальной проектной документации может быть признана самовольной постройкой [12, с. 492].
В заключение необходимо подробно охарактеризовать обстоятельства, ввиду которых постройка может быть признана самовольной, указанные в п. 1 ст. 222 ГК РФ. При этом причиной может стать как совокупность данных обстоятельств, так и единичное нарушение.
Во-первых, не должен нарушаться порядок предоставления земельного участка под строительство. Этот участок находится в муниципальной или государственной собственности, и порядок его предоставления детально регламентирован ст.ст. 30-32 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) [5]. Если суд выявит нарушения в порядке предоставлении участка, возведённая на нём постройка будет считаться самовольной [10].
Во-вторых, постройка должна быть возведена на основании всех установленных законом разрешений. Согласно ГрК РФ это разрешение на строительство (ст.51 ГрК РФ) и на ввод объекта в эксплуатацию (ст.55 ГрК РФ). В этих статьях описан порядок получения разрешения и даны определения понятию «разрешение». Под ним понимается документ, подтверждающий соответствие разработанной проектной документации на возводимую постройку или объект реконструкции, или строение, требующее капитального ремонта, требованиям градостроительного плана. Только на основании такого документа застройщик получает право осуществлять строительство, либо реконструкцию или капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. Так, в п. 4 ст. 36 ГрК РФ содержится указание, на какие земельные участки не распространяется действие градостроительного регламента [2]. Также необходимо разрешение собственника земельного участка. Согласно решению Арбитражного суда Пензенской области от 12 мая 2014 года постройка была признана самовольной, поскольку собственник предоставил земельный участок в аренду без цели строительства недвижимости и не давал на такие действия разрешения. В свою очередь, арендатор без разрешения собственника произвёл застройку [15].
В-третьих, постройка должна быть возведена с полным соблюдением градостроительных и строительных правил и норм. В соответствии с требованиями п. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», строительство должно вестись с соблюдением градостроительных, строительных норм и правил [7]. В случае легализации самовольной постройки, лицо, производившее застройку, должно предоставить доказательства, что постройка соответствует градостроительным и строительным нормам и правилам, например, произвести экспертизу. Об этом, к примеру, упоминается в Решении Арбитражного суда Пензенской области от 10 марта 2015 года
[14]. При этом согласно п. 3 ст. 25 Закона об архитектурной деятельности застройщик, произведший строительство, реконструкцию или капитальный ремонт с нарушением строительных норм и правил, обязан осуществить снос объекта или привести объект и земельный участок, на котором он расположен, в
первоначальное состояние. Анализ «Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством» позволяет утверждать, что суды относят к существенным нарушениям строительных норм и правил, в первую очередь, неустранимые нарушения, вследствие которых сохранение постройки может повлечь её уничтожение, причинение вреда жизни и здоровью граждан, а также их имуществу [9].
Таким образом, объектами, которые могут быть признаны самовольной постройкой, являются здания, сооружения или другие строения. Представляется необходимым включить объекты незавершённого строительства в перечень объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой, и внести соответствующие изменения в ст. 222 ГК РФ. Объект незавершённого строительства может быть признан недвижимой вещью на стадии котлована с залитым фундаментом, поскольку характеристики залитого фундамента уже определяют характеристики будущей постройки. В этой связи представляется необходимой скорейшая разработка нормы о незамедлительном приостановлении самовольного строительства после обнаружения фактов, свидетельствующих о самовольности, и включение этой нормы в ст. 222 ГК РФ в формулировке «самовольное строительство подлежит немедленному приостановлению». Основанием для принятия решения о том, что постройка является самовольной, выступает нарушение порядка предоставления земельного участка под строительство, либо отсутствие установленных законом разрешений, либо несоблюдение градостроительных и строительных правил и норм, либо все эти обстоятельства в совокупности.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Валеев Р.А. Правовой режим объектов незавершенного строительства: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03 / Р.А. Валеев. — Уфа, 2007. — 198 с.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 29.07.2017) / Правовой Сервер КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения 10.08.2017).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2017) / Правовой Сервер КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения 10.08.2017).
4. Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самовольную постройку: дисс. ... канд. юрид. наук. 12.00.03 / О.В. Гумилевская. — Краснодар, 2008. — 221 с.
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017) / Правовой Сервер Консультант-Плюс [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения 13.08.2017).
6. Мананников О. Дамоклов меч самовольного строительства / О. Мананников // ЭЖ-Юрист. — 2004. — № 31. — С. 71-77.
7. Об архитектурной деятельности в Российской Федерации: федер. закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ (ред. от 19.07.2011) / Правовой Сервер КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения 25.07.2017).
8. Об ипотеке (залоге недвижимости): федер. закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ (ред. от 01.07.2017) / Правовой Сервер КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения 10.08.2017).
9. Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014) / Правовой Сервер КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения 12.08.2017).
10. Постановление федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа № Ф08-938/08 от 27.03.2008 г. по делу № А32-9214/2007-9/208. /Портал «Электронное
правосудие» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/Card/ 8b613821-45aa-4210-bf36-b2a6de3379f4 (дата обращения 6.08.2017).
11. Потапенко С.В. Настольная книга судьи по спорам о праве собственности / С.В. Потапенко, А.В. Зарубин; под ред. С.В. Потапенко. — М. : Проспект, 2013. — 248 с.
12. Право собственности: актуальные проблемы. Монография / отв. ред. В.Н. Ли-товкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. — М. : Статут, 2008. — 731 с.
13. Решение Арбитражного суда Кемеровской области по делу № А27-11466/2007-1 от 28.02 2008 г. /Портал «Электронное правосудие» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/Card/44038033-d9bd-4962-8a69-ace756206a26 (дата обращения 2.08.2017).
14. Решение Арбитражного суда Пензенской области по делу № А49-14276/2014 от 10.03.2015 г. /Портал «Электронное правосудие» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/Card/d121c265-b62e-4c9b-91e0-a8147a4f74e5 (дата обращения 10.08.2017).
15. Решение Арбитражного суда Пензенской области по делу № А49-8047/2013 от 12.05.2014 г. /Портал «Электронное правосудие» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/Card/05f547f6-ec8d-4b5a-9d87-7c97adf01449 (дата обращения 10.08.2017).
16. Технический регламент о безопасности зданий и сооружений: федер. закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) / Правовой Сервер КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2017).
REFERENSES
1. Valeev R.A. Pravovoi rezhim ob"ektov nezavershennogo stroitel'stva: dis. ... kand iurid nauk: 12.00.03 [Legal regime of objects of incomplete construction]. Ufa, 2007, 198 p.
2. Gradostroitel'nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 29.12.2004 g. № 190-FZ (red ot 29.07.2017) (Town Planning Code of the Russian Federation of 29.12.2004 no. 190-FZ). Available at: http: // www.consultant.ru/ (accessed 10.08.2017).
3. Grazhdanskii kodeks Rossiiskoi Federatsii (Chast pervaia) ot 30.11.1994 g. № 51-FZ (s izm.. i dop., vstup. v silu s 06.08.2017) (The Civil Code of the Russian Federation (First Part ) from 30.11.1994 No. 51-FZ (in an edition from 29.07.2017). Available at: http: // www.consultant.ru/ (accessed 10.08.2017).
4. Gumilevskaia O.V. Osnovaniia priznaniia prava sobstvennosti na samovol'nuiu po-stroiku: diss. ... kand. iurid nauk. 12.00.03 [Basis for declaration of title to unauthorized structure. Diss. Cand]. Krasnodar, 2008, 221 p.
5. Zemel'nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 25.10.2001 g. № 136-FZ (red ot 29.07.2017) (s izm.. i dop., vstup. v silu s 11.08.2017) (The Land Code of the Russian Federation from 25.10. 2001 no. 136-FZ (in an edition from 01.07.2017). Available at: http: // www.consultant.ru/ (accessed 13.08.2017).
6. Manannikov O. Damocles' Sword of Unauthorized Construction. EZh-Iurist = EG-Lawer, 2004, no. 31, pp. 71-77 (in Russian).
7. Ob arkhitekturnoi deiatel'nosti v Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon ot 17.11.1995 № 169-FZ (red. ot 19.07.2011) (On architectural activity in the Russian Federation: the federal law from 17.11.1995 No. 169-FZ (an edition from 19.07.2011). Available at: http: // www.consultant.ru/ (accessed 25.07.2017).
8. Ob ipoteke (zaloge nedvizhimosti): feder. zakon ot 16.07.1998 № 102-FZ (red ot 01.07.2017) (On a mortgage (pledge of the real estate): the federal law from 16.07.1998 no. 102-FZ (an edition from 01.07.2017). Available at: http: // www.consultant.ru/ (accessed 10.08.2017).
9. Obzor sudebnoi praktiki po delam, sviazannym s samovol'nym stroitel'stvom (utv. Pre-zidiumom Verkhovnogo Suda RF 19.03.2014) (The review of jurisprudence on the affairs connected with unauthorized construction). Available at: http: // www.consultant.ru/ (accessed 12.08.2017).
10. Postanovlenie federal'nogo Arbitrazhnogo suda Severo-Kavkazskogo okruga № F08-938/08 ot 27.03.2008 g. po delu № A32-9214/2007-9/208. (The resolution of federal Arbitration court of the North Caucasian Federal District no. F08-938/08 from 27.08.2008 on the
case no. A32-9214/2007-9/208). Available at: http://kad.arbitr.ru/Card/8b613821-45aa-4210-bf36-b2a6de3379f4 (accessed 6.08.2017).
11. Potapenko S.V., Zarubin A.V. Nastol'naia kniga sud'i po sporam o prave sobstven-nosti. [The Bible for Judges on Property Disputes]. Moscow, Prospekt Publ., 2013, 248 p.
12. Litovkin V.N. (ed.), Sukhanov E.A., Chubarov V.V. Pravo sobstvennosti: aktual'nye problemy. Monografiia [Property Title: Current Issues. Monograph. ]. Moscow, Statut Publ., 2008, 731 p.
13. Reshenie Arbitrazhnogo suda Kemerovskoi oblasti po delu № A27-11466/2007-1 ot 28.02 2008 g. (Decision of Arbitration court of the Kemerovo region on the case No. A27-11466/2007-1 of 28.02 2008.). Available at: http://kad.arbitr.ru/Card/44038033-d9bd-4962-8a69-ace756206a26 (accessed 2.08.2017).
14. Reshenie Arbitrazhnogo suda Penzenskoi oblasti po delu № A49-14276/2014 ot 10.03.2015 g. (Decision of Arbitration court of the Penza region on the case no. A49-14276/2014 from 10.03.2015). Available at: http://kad.arbitr.ru/Card/d121c265-b62e-4c9b-91e0-a8147a4f74e5 (accessed 10.08.2017).
15. Reshenie Arbitrazhnogo suda Penzenskoi oblasti po delu № A49-8047/2013 ot 12.05.2014 g. (Decision of Arbitration court of the Penza region on the case no. A49-8047/2013 from 12.05.2014.). Available at: http://kad.arbitr.ru/Card/05f547f6-ec8d-4b5a-9d87-7c97adf01449 (accessed 10.08.2017).
16. Tekhnicheskii reglament o bezopasnosti zdanii i sooruzhenii: feder. zakon ot 30.12.2009 № 384-FZ (red.. ot 02.07.2013) (Technical regulations about safety of buildings and constructions: the federal law from 30.12.2009 no. 384-FZ (an edition from 02.07.2013). Available at: // www.consultant.ru/ (accessed 11.08.2017).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Горшкова Олеся Викторовна — магистрант, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: [email protected].
AUTHOR
Gorshkova Olesia Viktorovna — Master student, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: [email protected].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ
Горшкова О. В. Виды и признаки самовольных построек / О.В. Горшкова // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2017. — Т. 5, № 3 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://esj.pnzgu.ru.
BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION
Gorshkova O. V. Types and characteristics of unauthorized constructions. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2017, vol. 5, no. 3, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).
