CC BY
706
теория государства и права и конституционного права
И. А. Кравец
верховенство конституции: подходы и измерения
Рассматривается вопрос толкования и применения на практике конституционных норм
с учетом высокого статуса и юридической значимости Конституции РФ.
Ключевые слова: верховенство конституции, правовое регулирование, нормативные
правовые акты, федеральные законы, правовая система, коллизия, федеральное право,
субъекты Российской Федерации.
При рассмотрении вопроса о верховенстве Конституции РФ возникает трудноразрешимая дилемма: может ли нормативный правовой акт, являющийся Основным Законом страны, олицетворять верховную власть в государстве, возглавлять иерархию правовых актов, закрепляя важнейшие принципы построения различных отраслей права, и одновременно обладать эффектом непосредственного правового регулятора общественных отношений? Не входят ли в столкновение два важнейших юридических свойства Конституции РФ: прямое действие и верховенство? Думается, что при ответе на данные вопросы следует исходить из особой природы конституционных норм, которые могут играть роль конституционных принципов в правовой системе и выступать регуляторами общественных отношений при наличии правовой охраны Конституции РФ и выработке общепризнанных правил их толкования и непосредственного применения.
На рубеже тысячелетий конституционализм в России становится необходимым условием движения государства к приоритету права, рационализации функций государственного регулирования в различных сферах общественной жизни, повышения эффективности деятельности государственных органов. Вместе с тем только для современного конституционализма характерен базовый принцип верховенства конституции в правовой системе страны.
Формирование российского конституционализма как правового явления немыслимо без надлежащего обеспечения и проведения в жизнь принципа верховенства конституции. Следует согласиться с лаконичной формулировкой Ю. Лимбах о том, что «концепт верховенства конституции присуждает высшую власть в правовой системе конституции»1. На пути к реализации этого принципа России удалось преодолеть лишь некоторые трудности и проблемы. На наш взгляд, верховенство конституции основывается на следующих постулатах:
1) конституция играет активную роль в правовом регулировании основных сфер общественной и государственной жизни;
2) конституция используется в различных судебных инстанциях как правовой акт прямого действия при разрешении конкретных дел;
3) государством обеспечивается высшая юридическая сила конституции и ее приоритетное применение в иерархии нормативных правовых актов страны;
4) конституционные конфликты и коллизии, возникающие между различными субъектами права, разрешаются на основе конституционных норм при корректирующем воздействии конституционного правосудия;
5) в отношении конституции обязательно применяется системное толкование для обеспечения ее комплексного воздействия на правовую систему в целом2.
Верховенство конституции в историческом развитии отражает процесс совершенствования механизма ее реализации, увеличение числа средств и методов, с помощью которых конституционные права и свободы обеспечивались, а обязанности исполнялись.
На позитивное развитие принципа верховенства конституции несомненное влияние оказывает частота смены конституционных норм, количество действовавших в стране конституций. Советский опыт конституционного регулирования наглядно продемонстрировал, что верховенство конституции может быть правовым регулятором при его обеспечении юридико-техническими средствами. Принцип верховенства конституции показывает ее место в правовой системе страны, в иерархии правовых актов и направлен на формирование активной позиции граждан в реализации ими своих конституционных прав и свобод.
Принцип верховенства конституции показывает не только ее место в правовой системе страны, но и «конституционную приоритетность в обществе и государстве, ориентированную на уважение, признание и соблюдение положений конституции всеми участниками общественных отношений»3.
Однако верховенство конституции характеризует не только ее положение в иерархии правовых актов. Выступая в качестве юридической базы для развития всех отраслей российского права, конституция регулирует и закрепляет процесс создания правовых норм и актов, которыми обеспечивается проведение политических, культурных и социально-экономических преобразований в обществе. Насколько стабильным будет развитие самой конституции, настолько завершенный характер приобретет реформирование государственной и общественной сфер жизнедеятельности. Обновление современного гражданского, уголовного, трудового законодательства должно быть согласовано с основными принципами и положениями конституции.
Юридическое измерение верховенства конституции может состоять из нескольких аспектов. Первым является поведенческий аспект. Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений, граждан и иных лиц должна согласовываться с конституционными принципами и нормами, отражающими «дух» и «букву» конституции. В этом смысле следует различать конституцию как определенный текст, т. е. документ; и конституцию как совокупность норм, которыми устанавливается верховное право страны. Эти два значения конституции взаимосвязаны, но не идентичны4. Действия публичных властей и граждан согласуются с конституцией, если вытекают из ее предписаний или осуществляются в сфере, которая ею ни прямо, ни косвенно не регулируется.
Второй аспект верховенства конституции связан с объектом конституционного регулирования. Нормы конституции регулируют наиболее значимые общественные отношения, но не в полном объеме. Многие конституционно-правовые институты конкретизируются и детализируются в федеральном законодательстве, в законодательстве субъектов Российской Федерации или даже в нормативных актах органов местного самоуправления. Поэтому в практическом плане для обеспечения верховенства конституции большое значение приобретает четкая дифференциация конституционных положений, которым необходимо следовать исходя из «буквы» конституции, и которые могут быть конкретизированы и детализированы в правотворческой деятельности законодательных органов государственной власти. Последние в своей деятельности должны руководствоваться «духом» конституции. В связи с этим возникает проблема определения
границ полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц по интерпретации конституционных норм через нормотворческую и правоприменительную деятельность. В ходе такой деятельности не должны нарушаться основы конституционного строя, которые устанавливаются в главе 1 Конституции РФ и распространяются на всю территорию страны.
Третий аспект верховенства конституции определяется спецификой территориальной организации государства. В целом следует отметить, что современный конституционализм в странах развитой демократии независимо от того, являются ли государства унитарными или федеративными, предполагает наделение конституции свойством верховенства, которое распространяет свое действие на всю территорию страны. Тем не менее в федеративных государствах верховенство конституции имеет свои особенности.
В ч. 2 ст. 4 Конституции РФ закреплено, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Смысл данного положения заключается не только в том, чтобы провозгласить верховенство Конституции РФ, но и в том, чтобы установить принцип верховенства федерального права над правом субъектов Российской Федерации. Обеспечение верховенства федерального права становится проявлением государственного суверенитета России. При этом именно в федерации существует тесная и неразрывная связь между верховенством конституции и верховенством федеральных законов. Невозможно обеспечить верховенство федеральной Конституции, если не проводится в жизнь приоритет федерального законодательства. В России это объясняется тем, что Конституция РФ предусмотрела федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые принимаются в случаях, предусмотренных конституционными нормами, и развивают или конкретизируют отдельные ее положения. В связи с этим в правоприменительной практике следует руководствоваться принципом презумпции конституционности федерального законодательства5.
Принцип верховенства федерального права согласно Конституции РФ применяется с ограничениями. В ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ устанавливаются нормы, на основе которых должны разрешаться коллизии между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В научной литературе предлагается эти нормы именовать коллизионными, действующими в конституционном праве и входящими в федеральное коллизионное право6.
Так, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом действует федеральный закон. Тем самым коллизия между нормами федерального права и права субъектов Российской Федерации в этом случае разрешается на основе принципа верховенства федерального права.
Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации по вопросам собственного правового регулирования действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. В этом конституционном положении содержится ограничение принципа верховенства федерального права. Однако обеспечивается ли действие данного конституционного положения? Как следует понимать данное ограничение? На какие виды федеральных правовых актов оно распространяется?
Во-первых, положение ч. 6 ст. 76 Конституции РФ следует рассматривать в системной связи с положением ч. 2 ст. 4 Конституции РФ о верховенстве Конституции РФ
и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Указанному положению не противоречит право и возможность субъектов Российской Федерации осуществлять нормотворческую деятельность по вопросам собственного ведения и в пределах границ, установленных нормами конституционного права, в том числе в результате толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ. По мнению профессора
В. А. Кряжкова, ч. 6 ст. 76 Конституции РФ фиксирует гарантии верховенства закона и иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования, в соотношении с федеральным законом7.
Во-вторых, Конституция РФ не запрещает принятие норм федерального права по предметам ведения субъектов Российской Федерации, но в случае такого принятия они вступают в коллизию с нормами регионального права, которые должны обладать приоритетом в применении. Однако, если соответствующие нормы регионального права отсутствуют, должны применяться нормы федерального права, регулирующие подобные общественные отношения. Следовательно, по предметам ведения субъектов Российской Федерации нормы федерального права имеют ограниченное действие и применение. В этом состоит ограничение принципа верховенства федерального права. Однако федеральные органы государственной власти имеют возможность преодолеть установленное в Конституции РФ ограничение принципа верховенства федерального права с помощью федеральных законов, содержащих императивные предписания для субъектов Российской Федерации по вопросам, которые прежде ими регулировались как предметы их собственного ведения. Тем самым Российская Федерация располагает юридико-техническими средствами перераспределения предметов ведения и полномочий. Такие средства служат централизации публично-властных нормотворческих полномочий, способствуют ограничению нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и блокируют действие конституционного принципа ограничения верховенства федерального права.
В-третьих, из буквального смысла ч. 6 ст. 76 Конституции РФ следует, что ограничение принципа верховенства федерального права распространяется только на федеральные законы, принятые по вопросам ведения субъектов Российской Федерации. Значит ли это, что принцип ограничения не действует в отношении других видов федеральных нормативных правовых актов? Могут ли быть приняты по вопросам ведения субъектов Российской Федерации, например, указы Президента РФ или постановления Правительства РФ? На наш взгляд, может существовать коллизия между нормами регионального права и нормами, содержащимися в других (помимо законов) федеральных нормативных правовых актах. При наличии такой коллизии должны применяться нормы регионального права, если они приняты в пределах вопросов ведения субъектов Российской Федерации и не содержат «федеральный вопрос» или «вопрос совместного ведения».
В-четвертых, конституционный контроль (в абстрактной форме) за нормативными правовыми актами, принятыми субъектами Российской Федерации в порядке ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, находится вне компетенции Конституционного Суда РФ и осуществляется другими федеральными судами или органами конституционного (уставного) контроля соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако органы регионального конституционного правосудия имеют ограниченные средства контроля в отношении нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по вопросам их ведения. В случае «вторжения» федерального законодателя
с помощью императивных норм в вопросы ведения субъектов Российской Федерации, их конституционные (уставные) суды не вправе признавать федеральные законы противоречащими законам таких субъектов, принятым в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ.
Примечания
1 Limbach Jutta. The Concept of the Supremacy of the Constitution // The Modern Law Review. 2001. Vol.64. No 1. P.1.
2 См.: Кравец И. А. Верховенство конституции — принцип конституционализма // Журн. рос. права. 2002. № 7. С. 15-26.
3 Безруков А. В. Верховенство конституции и место международных норм в российской правовой системе // Источники права в зеркале современной юриспруденции: Сб. науч. тр. / Отв. ред.
B. В. Пономарева. Красноярск, 2006. С. 182.
4 Майкл Дж. Перри применительно к Конституции США использует два значения термина «конституция». Perry M. J. What Is «the Constitution»? (and Other Fundamental Questions) // Constitutionalism. Philosophical Foundations / Ed. by A. Larry. Cambridge, 1998. P. 99-100.
5 В исследовании Ю. А. Тихомирова и И. В. Котелевской отмечается, что презумпция отсутствия расхождений между правовым актом и Конституцией не действует, когда такое расхождение очевидно. Для должностных лиц органов исполнительной власти это требование справедливо. Однако с подобной ситуацией могут столкнуться и законодатели на уровне субъекта Российской Федерации, и судьи. В этом случае они должны приостановить законотворческий процесс (для законодателей) или судопроизводство (для судей) и обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ. (См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999. С. 51-52.)
6 Так, по мнению Ю. А. Тихомирова, федеральное коллизионное право выступает как подотрасль коллизионного права и предназначено для предотвращения и устранения юридических противоречий в федеративных отношениях. (См.: ТихомировЮ. А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000. С. 293.)
7 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996.
C. 351-352.
Н. Н. Комарова
конституция российской федерации и национальные ИНТЕРЕСЫ: СОВРЕМЕННЫй ВЗГЛЯД И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Проводится разграничение понятий «национальный интерес» и «правовая цель», исследуются точки зрения по поводу источника формирования национального интереса, анализируются конституционные нормы и приводятся конкретные примеры пробельности законодательного закрепления национальных интересов.
Ключевые слова: национальный интерес, правовая цель, кибернетическая система, публичность народной власти, федеративное устройство и территориальная целостность государства.
Начиная с 90-х гг. прошлого века понятие «национальный интерес» постоянно выступает предметом исследования различных гуманитарных наук. Вместе с тем, мы считаем,
